齊晨晨

【摘要】公法上無因管理是在借鑒私法上無因管理制度形成的一個法律概念，是指沒有法定職責或特定義務(wù)，在緊急情況下，公民為保護國家、社會公共利益，主動代替或協(xié)助行政機關(guān)履行相關(guān)職責的行為。公法上的無因管理必須符合一定的構(gòu)成要件，鑒于無因管理人的管理意圖是出于維護公共利益而非私利，無因管理人的管理原因是由于行政機關(guān)的不作為或作為不能、無因管理人為行政機關(guān)分散了一定的風險等因素，國家應(yīng)對管理不當?shù)膿p害后果承擔賠償責任。當然，如果無因管理人存在干擾行政活動或重大過失的情形，無因管理人自身應(yīng)對其債務(wù)承擔責任。

【關(guān)鍵詞】公法上無因管理 國家賠償 公共利益

一、公法上無因管理的含義

無因管理是指沒有法定或約定的義務(wù)，為避免他人利益受損，自愿管理他人事務(wù)或為他人提供服務(wù)的行為。傳統(tǒng)意義上來講，無因管理是個民法概念，或者說是個私法概念。然而，由于現(xiàn)實生活中已經(jīng)出現(xiàn)了大量與公權(quán)力密切相關(guān)的符合民法中“無因管理”基本構(gòu)成要件的法律事實，許多學(xué)者提出了公法上的無因管理。何謂公法上的無因管理？是指沒有法定職責或特定義務(wù)，在緊急情況下，公民為保護國家、社會公共利益，主動代替或協(xié)助行政機關(guān)履行相關(guān)職責的行為。在公法上無因管理的法律關(guān)系中，代替或協(xié)助行政機關(guān)履行職責的是管理人，行政機關(guān)是受益人。

二、公法上無因管理的構(gòu)成要件

首先，無因要件。這是指管理人的管理行為沒有法律上的原因，也就是沒有法定授權(quán)或委托的情形，如果管理人管理公共事務(wù)是基于行政機關(guān)的委托實施的，如受交警部門委托，某公民臨時維護交通秩序，則不構(gòu)成公法上的無因管理。

其次，主觀要件。管理人在從事無因管理時主觀上存在保護國家、集體或其他公共利益的目的。

再次，客體要件。公法上無因管理的客體是指處于或面臨緊急危險的國家、集體或其他社會公共利益。這里有兩點需要注意，一是無因管理的對象是國家、集體或其他社會公共利益；二是公共利益必須面臨或處于緊急危險的狀態(tài)，公權(quán)力的國家壟斷性決定了在通常情況下公民一般是無權(quán)行使該權(quán)力的，只有在緊急情況下才能代替或協(xié)助行政機關(guān)行使。

最后，客觀要件。公法上無因管理的客觀表現(xiàn)是管理人代替或協(xié)助行政機關(guān)實施一定的管理行為或提供一定的公共服務(wù)。

三、公法上無因管理引起損害的國家賠償原因

（一）管理人實施無因管理的目的是為了維護公共利益

1968年美國教授加勒特·哈丁在他的著作中提出了“公地悲劇”模型，盡管這一理論是用來說明公民在使用公共資源時不加節(jié)制的現(xiàn)象，但也指明了普通大眾對公共利益漠不關(guān)心的現(xiàn)實。特別是我國目前存在著誠信缺失、道德滑坡的現(xiàn)象，在這樣一種社會氛圍下，公法上的無因管理便顯得尤為可貴，因為管理人實施無因管理不是出于私心，而是為了公益。如果把出于此目的的管理不當?shù)馁r償責任歸于無因管理人，則會極大地打擊見義勇為、積極協(xié)助公務(wù)的自愿者的積極性，挫傷高尚的品德和良好的社會風尚。

（二）管理人實施無因管理的原因是行政機關(guān)不作為或能力不足

公法上的無因管理主要存在兩種情形：一種是行政機關(guān)不在場的情況下公民自己主動從事的無因管理；一種是行政機關(guān)，包括行使職權(quán)的公務(wù)員在場，但無力一人完成行為，由無義務(wù)的公民主動協(xié)助其完成的行政行為。在第一種情況下，行政機關(guān)作為不能致使公共利益無人看護，管理人是代替行政機關(guān)履行職責；第二種情況是行政機關(guān)無力履行好行政職責，管理人協(xié)助行政機關(guān)履行職責。可見，管理人實施無因管理的原因是行政機關(guān)的不作為或能力不足，那行政機關(guān)理應(yīng)為自己的不作為或能力缺陷買單，對管理不當而造成的第三人損害承擔賠償責任。

（三）行政機關(guān)自己履行職責也存在著行政侵權(quán)的風險

現(xiàn)今社會是一個風險社會。盡管行政機關(guān)及其公務(wù)人員相較于普通群眾來說有著更為豐富的行政處理經(jīng)驗或更為理性的行政處理方法，但在緊急情況下，行政機關(guān)自己履行職責也無法完全避免侵害結(jié)果的發(fā)生。也就是說，從某種程度上來講，無因管理人是分擔了行政機關(guān)承受的行政侵權(quán)的風險，因此，行政機關(guān)應(yīng)當對無因管理人管理不當?shù)膿p害結(jié)果承擔賠償責任。

四、公法上無因管理引起損害的國家賠償規(guī)則

（一）原則

基于管理人維護公共利益的目的、承擔的風險以及管理人行使行政權(quán)力的客觀表現(xiàn)，國家應(yīng)對公法上無因管理不當?shù)膿p害后果承擔賠償責任。

（二）例外

（1）管理人干預(yù)行政權(quán)。行政權(quán)屬于行政機關(guān)，管理人只有在緊急情況下才能短暫地代替或協(xié)助行政機關(guān)行使職權(quán)。因此，無因管理人的管理行為應(yīng)當在適度的范圍內(nèi)，不能無限擴張，干預(yù)行政活動，否則便違背了維護公共利益的初衷，導(dǎo)致行政效率降低。如果管理人的管理行為阻礙了行政機關(guān)的正常執(zhí)法工作，甚至以“協(xié)助管理”之名，行“干擾行政”之實，則應(yīng)由管理人自己對管理不善所造成的損害后果承擔賠償責任。

（2）管理人未盡合理的注意義務(wù)。在私法領(lǐng)域的無因管理中，管理人應(yīng)承擔善良管理人的注意義務(wù)，如果由于重大過失造成本人利益受損，則本人可要求管理人承擔賠償責任。根據(jù)《國家賠償法》的規(guī)定，賠償義務(wù)機關(guān)在賠償后，可向有故意或重大過失的工作人員或受委托的組織或者個人追償。相應(yīng)地，無因管理人在進行無因管理時也要承擔相應(yīng)的注意義務(wù)，但考慮到無因管理人實施管理的公益性和非專業(yè)性，這種注意的要求相較于國家公務(wù)人員來講應(yīng)當降低。有學(xué)者提出，管理人的注意義務(wù)應(yīng)當以管理人自身為參照，而不是以“通常情況下一般人的注意事項”為標準。如果管理人證明自己在主觀上已經(jīng)盡到基于自身的認知、判斷、預(yù)見能力在當時具體的管理情境下所能盡到的注意義務(wù)，即使與社會的一般標準有差異，均應(yīng)認為其主觀上是無過失的，不應(yīng)對其管理后果承擔責任。相反，如果管理人在管理時確實存在重大過失，則應(yīng)由管理人對損害后果承擔責任。

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