肖祖全

摘要：農(nóng)村土地整理是一項針對農(nóng)村土地開發(fā)復(fù)墾、再規(guī)劃整合、產(chǎn)權(quán)調(diào)整與創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)激活與創(chuàng)新、生態(tài)環(huán)境保護與建設(shè)的綜合性工程，通過土地整理，增加現(xiàn)有農(nóng)村的耕地面積，提高耕地質(zhì)量，改善土地生產(chǎn)環(huán)境，對于大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，促進社會主義新農(nóng)村建設(shè)，做好土地整理工作意義重大，具有很強的耦合性特征。本文探討了新農(nóng)村建設(shè)中的土地整理存在的問題，并結(jié)合其耦合性要求作出了相應(yīng)的政策性思考。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地整理 新農(nóng)村建設(shè) 耦合對策

一、農(nóng)村土地整理對新農(nóng)村建設(shè)的意義闡釋

隨著我國城市化和農(nóng)村城鎮(zhèn)化的進程逐漸加快，土地整理成為一個繞不過去的戰(zhàn)略關(guān)鍵流程，土地整理工作的發(fā)展水平直接使以前的無序狀態(tài)慢慢轉(zhuǎn)化為有組織和較為規(guī)范的狀態(tài)。長久以來，我國對農(nóng)村地區(qū)土地的利用一直比較粗放，由于缺乏科學(xué)合理的土地利用配置，致使農(nóng)村耕地零碎分散，閑散廢棄土地也大量存在。通過土地整理，治理與改造村鎮(zhèn)，重新平整重劃田地，改善農(nóng)田水利與鄉(xiāng)村道路網(wǎng)，規(guī)劃配置田間林帶等工程，不僅可以增加耕地面積，而且可以改善土地生產(chǎn)環(huán)境，降低工時耗費，增加產(chǎn)量增加。農(nóng)村土地整理作為一種針對農(nóng)村土地開發(fā)復(fù)墾、再規(guī)劃整合、產(chǎn)權(quán)調(diào)整與創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)激活與創(chuàng)新、生態(tài)環(huán)境保護與建設(shè)的綜合性過程，從保護耕地并開發(fā)、激活與優(yōu)化農(nóng)村的土地、人力、技術(shù)、資金、制度與基礎(chǔ)設(shè)施等資源層面，進一步解放農(nóng)村生產(chǎn)力。

土地整理改變了傳統(tǒng)農(nóng)村生活的方式，向文明方向邁進了一大步，也是增加農(nóng)民收入的重要來源。通過土地整理，增加了現(xiàn)有農(nóng)村的耕地面積，耕地質(zhì)量也得到了明顯提高，要大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，促進社會主義新農(nóng)村建設(shè)，做好土地整理工作意義重大。

二、新農(nóng)村建設(shè)中的農(nóng)村土地整理存在的問題分析

（一）缺乏公眾參與，農(nóng)村土地整理項目可行性研究有偏誤

可行性項目書編制太過隨意，甚至完全是照搬照抄，本地的與其它鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地整理項目書的差異僅在于幾個數(shù)據(jù)的變動，缺乏對當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展、自然資源、土地利用現(xiàn)狀、新增耕地潛力等確切分析論證。群眾很少參與到本地的土地整理項目規(guī)劃設(shè)計當(dāng)中，而忽視群眾的主觀能動性，缺乏公眾參與的，只在圖紙上隨意圈定項目的可行性研究事實上是根本不可行的。

（二）基層干部和群眾造地造價現(xiàn)象層出不窮

不少農(nóng)村在實施土地整理工程中片面強調(diào)增加耕地面積，用于拆抵工業(yè)用地項目指標。農(nóng)村土地整理急功近利，盲目追求經(jīng)濟效益最大化，追求表面上的耕地占補平衡，新增耕地濫竽充數(shù)，以補償非農(nóng)建設(shè)占用耕地。一些地方對土地整理定位不準，一味以“多出新增耕

地”，造地成了造假。有的地方不顧農(nóng)民意愿，將小田改成大田，用機械犁掉收獲后的耕地稻茬，以造成新增耕地的假象，并毀掉田埂，使原來的田成了“跑水、跑肥、跑氣”的“三跑田”，最終變成了因弄虛作假而損害農(nóng)民利益的“勞民傷民工程”。

（三）現(xiàn)行的項目資金管理辦法影響了土地整理的整體效果

“繳用掛鉤”原則限制了農(nóng)村土地開發(fā)整理項目大規(guī)模得實施。各地可使用的土地開發(fā)整理專項資金額度與可供開發(fā)整理的土地資源數(shù)量存在地域上的錯位。即上繳金額多的地區(qū)沒有相應(yīng)數(shù)量的可整理土地。相反，土地資源豐富的地區(qū)卻因上繳資金有限而不能大規(guī)模申報項目?！袄U用掛鉤”原則也弱化了政府部門對土地開發(fā)整理活動的宏觀調(diào)控作用，不能集中資金實施規(guī)模大、整體效果明顯的重大工程，而過多地考慮了各地上繳資金情況用平衡的方式來安排項目，這就限制了土地開發(fā)整理規(guī)模，影響了土地開發(fā)整理的整體效果。

（四）農(nóng)村土地整理中的腐敗現(xiàn)象不容忽視

農(nóng)村土地整理項目在實際操作中變異為“貼金工程”，在路旁栽種幾行樹、修幾處水泥灌溉渠，其質(zhì)量是金槍銀蠟頭—管看不管用。有些將項目轉(zhuǎn)包一些魚目混珠、散兵游勇的小工程隊，層層轉(zhuǎn)包，干部從中從事苗木、砂石生意，從中攫取利益。農(nóng)村土地整理工程預(yù)決算往往是鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所代辦，造地款流入村里后，村里沒能將資金如何使用向群眾交個底。村里在農(nóng)村土地整理資金使用上缺乏監(jiān)管，往往是村支書一人說了算，形成了無人監(jiān)管的“真空”失控狀態(tài)。

三、新農(nóng)村建設(shè)與農(nóng)村土地整理的耦合性政策思考

根據(jù)新農(nóng)村建設(shè)“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的目標內(nèi)涵，其基本內(nèi)容涵蓋經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)建設(shè)五大方面。其基本需求包括：保障糧食生產(chǎn)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；擴大規(guī)模經(jīng)營，提高生產(chǎn)效益；防御自然災(zāi)害，增進旱澇保收；提供企業(yè)用地；降低勞動強度，增加農(nóng)民收入；配套基礎(chǔ)設(shè)施，方便村民生活；美化村容村貌，提高生活質(zhì)量；提高農(nóng)民素質(zhì)；鼓勵村民參與，維護民主平等；縮小城鄉(xiāng)差別，增進社會和諧；優(yōu)化農(nóng)村生態(tài)，保障持續(xù)發(fā)展等?？梢姡恋卣淼墓πc新農(nóng)村建設(shè)的需求具有高度一致性和耦合性，即新農(nóng)村建設(shè)的許多需求內(nèi)容都能夠通過土地整理實現(xiàn)，其政策思考可從以下方面著手：

（一）建立健全土地整理法律政策

土地整理涉及到國家、土地所有權(quán)人，土地使用者乃至社會公眾的切身利益。這些利益僅靠政策、行政法規(guī)去調(diào)整是不夠的，必須有整套完備的法規(guī)政策體系來調(diào)整利益相關(guān)者的利益。特別是在法治社會中，更要求土地整理全過程必須按法律規(guī)范進行。通過相應(yīng)法律法規(guī)體系的建設(shè)，使土地整理開發(fā)過程更科學(xué)合理，有根有據(jù)。在法律的監(jiān)督下，規(guī)范土地整理的作業(yè)流程和實施要點，從土地整理區(qū)的選定，到土地整理項目的申報、實施及實施后的監(jiān)督管理都有章可循，有案可查。

（二）科學(xué)規(guī)劃，嚴格編制和審批項目

結(jié)合農(nóng)村土地利用總體規(guī)劃修編契機，利用土地詳查、土地變更調(diào)查等資料，深入調(diào)研核實本地土地利用情況，對耕地后備資源進一步論證，編制好土地整理專項規(guī)劃。農(nóng)村土地整理項目經(jīng)批準后，項目所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)在批準規(guī)定日期將項目名稱、項目規(guī)模、土地權(quán)屬情況、新增耕地面積、預(yù)計經(jīng)濟效益等予以公告。endprint

（三）拓寬土地整理融資渠道，加強資金監(jiān)管

實施土地整理是調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)和土地關(guān)系的政府措施，必須建立以政府投入為主體的資金體系，才能使土地整理按照符合長遠和全局利益的要求實施。我國的土地整理應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)政府的投入為引導(dǎo)，同時還應(yīng)考慮其他籌資渠道，包括開發(fā)、信貸等專項資金，建立資金保障機制。當(dāng)?shù)丶w經(jīng)濟組織和個人主要是投工投勞，在不增加農(nóng)民負擔(dān)的前提下有條件的地方應(yīng)當(dāng)作適量的資金投入，即建立以國家和地方投資為主，鼓勵農(nóng)戶積極參與的投資模式，形成國家、集體和農(nóng)戶三方為主體的投資體系，加快我國土地整理產(chǎn)業(yè)化建設(shè)步伐，共同做好土地整理。

（四）重視土地整理時的生態(tài)環(huán)境保護

在開展土地整理工作時，應(yīng)作好土地整理生態(tài)評估，重視中低產(chǎn)田改造中的生態(tài)環(huán)境保護，加強農(nóng)田水利工程建設(shè)中的生態(tài)環(huán)境建設(shè)，大力營造防風(fēng)林、生態(tài)林。從而通過土地整理實現(xiàn)真正意義上的經(jīng)濟、社會，生態(tài)效益的最大化，實現(xiàn)土地可持續(xù)利用。通過土地整理不僅增加有效耕地，而且改善村容村貌，同時更新人們的觀念，有力地促進社會主義精神文明建設(shè)，加快社會主義新農(nóng)村建設(shè)進程，實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。

（五）切實保護好農(nóng)民利益

一是調(diào)動群眾參與土地整理是農(nóng)村土地整理成敗的關(guān)鍵舉措。在農(nóng)村土地整理中涉及項目區(qū)零散戶歸并、舊宅基地整理、地上建筑物及附著物補償，這些都與農(nóng)民利益緊密聯(lián)系。沒有農(nóng)民參與，工作難以取得實效。所以應(yīng)加強土地整理宣傳。宣傳相關(guān)政策，宣傳農(nóng)村土地整理的好處，歸并零散戶，能增加有效耕地面積；農(nóng)田整理，能優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)。

二是召開村民代表會，將土地整理項目向農(nóng)民公告，將群眾的意見歸納梳理，制定可行的調(diào)整方案，消除農(nóng)民群眾抵觸情緒，使群眾理解支持土地整理。

三是項目區(qū)新的道路等基礎(chǔ)設(shè)施占用農(nóng)田，應(yīng)等量調(diào)換或給予補償。對地上建筑物、附著物實行登記，合理補償。

（六）緊密結(jié)合社會主義新農(nóng)村主題，豐富新時期農(nóng)村土地整理內(nèi)容

一是新農(nóng)村發(fā)展中做好工業(yè)園區(qū)文章。目前城鎮(zhèn)一體化發(fā)展迅速，工業(yè)園區(qū)快速擴展。對此基層國土部門，尤其是基層國土所要當(dāng)好鄉(xiāng)鎮(zhèn)用地參謀，變招商為選商，克服過去隨手一劃一大片土地被圈占現(xiàn)象，要利用閑置資產(chǎn)招商。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)要適度集中，能占劣地不占好地。

二是基層國土部門當(dāng)好政府的“賢內(nèi)助”，搞好村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，把土地整理與新農(nóng)村建設(shè)有機結(jié)合，挖掘土地潛力?；鶎訃敛块T要緊緊圍繞建設(shè)“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農(nóng)村目標要求，立足本地實際，尊重民意，依據(jù)“建設(shè)中心村、控制零散小村、整理空心村”的思路，對零散布局的小村莊進行控制、置換、集聚。同時做好布局分散、散居小村落等土地利用資源利用率低的村落土地整理，舊村落、農(nóng)田周邊的零星邊角地、閑置的農(nóng)村道路、曬谷場、農(nóng)田水利設(shè)施、廢棄的獨立工礦、閑置的學(xué)校等進行整治及農(nóng)村未利用地的整理，掘土地利用潛力，增加耕地面積。

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