原珂

〔摘要〕 提供更優(yōu)質(zhì)的社區(qū)服務(wù)是社區(qū)建設(shè)、發(fā)展與治理的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，是開(kāi)展社區(qū)、社會(huì)組織和社區(qū)工作者“三社協(xié)同”的核心旨要。基于委托代理理論與公共服務(wù)合同外包視角，通過(guò)對(duì)成都市武侯區(qū)社區(qū)、社會(huì)組織和社會(huì)工作者“三社聯(lián)動(dòng)”的實(shí)踐考察，發(fā)現(xiàn)其不僅豐富多彩，而且成效顯著。社會(huì)組織與社會(huì)工作者的活力得到很大程度的激發(fā)，“三社協(xié)同”參與社區(qū)服務(wù)與治理創(chuàng)新取得制度性的突破，特別是“以項(xiàng)目為紐帶”激發(fā)社區(qū)多元主體參與的協(xié)同模式創(chuàng)新，在一定程度上引領(lǐng)了武侯區(qū)乃至成都市的“三社”活力。但是，同任何新生事物一樣，它也存在著諸多新情況、新問(wèn)題，主要體現(xiàn)在以下幾方面：長(zhǎng)效機(jī)制有待觀察，社會(huì)組織民間性弱化、草根性缺失等發(fā)育不足，社會(huì)工作者尚未步入正軌。這些問(wèn)題都需要正視，并在以后的實(shí)踐中加以克服。

〔關(guān)鍵詞〕 “三社協(xié)同”，社區(qū)，社會(huì)組織，社區(qū)工作者，項(xiàng)目制，協(xié)同

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕D630 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2017）05-0042-10

一、研究緣起：創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)與治理

2017年6月，中共中央國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見(jiàn)》，提出推進(jìn)社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)工作“三社聯(lián)動(dòng)”，并明確要求制定“三社聯(lián)動(dòng)”的機(jī)制建設(shè)，“三社聯(lián)動(dòng)”首次被寫(xiě)進(jìn)中央文件。誠(chéng)然，社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)工作者（簡(jiǎn)稱(chēng)“三社”）是現(xiàn)代基層社會(huì)治理的重要主體，加快推進(jìn)社區(qū)、社會(huì)組織和專(zhuān)業(yè)社工三者間的互聯(lián)互動(dòng)不僅是提升基層社會(huì)治理水平的有力抓手，而且是完善現(xiàn)代社會(huì)服務(wù)體系的新路徑。然而，關(guān)于如何有效實(shí)現(xiàn)社區(qū)建設(shè)、社會(huì)組織培育和社會(huì)工作之間的“互聯(lián)互通互動(dòng)”，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理的“共建共享共融”，是近年來(lái)全國(guó)各地都在不斷思考與積極探索而又缺乏實(shí)質(zhì)性進(jìn)展與整體性安排的重大課題。某種意義上，基層社會(huì)（社區(qū)）治理的現(xiàn)實(shí)困境提出了“三社協(xié)同”（實(shí)務(wù)界也稱(chēng)“三社聯(lián)動(dòng)”）之時(shí)代課題，即如何從傳統(tǒng)的社會(huì)管理轉(zhuǎn)向現(xiàn)代社會(huì)治理，如何有效釋放并激發(fā)社會(huì)（社區(qū)）活力，創(chuàng)新基層社區(qū)服務(wù)與治理方式，實(shí)現(xiàn)“多元共治、協(xié)同善治”的社會(huì)治理新模式。

黨的十八屆三中全會(huì)提出，要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。治理體系包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等方面的治理體系。就社會(huì)治理體系而言，社會(huì)組織作為社會(huì)治理的重要載體，是社會(huì)治理的重要協(xié)同力量，必須發(fā)揮其在配置社會(huì)資源中的基礎(chǔ)性作用。特別是在近幾年社區(qū)建設(shè)逐步由“硬件”等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)轉(zhuǎn)向“軟件”等組織制度建設(shè)的過(guò)程中，社會(huì)組織的壯大與發(fā)展已愈發(fā)成為政府和社會(huì)各界的廣泛共識(shí)。一定程度上，社會(huì)組織既是個(gè)體化時(shí)代下地方共同體（Local Community）構(gòu)建的重要紐帶，其所產(chǎn)生的鄰里關(guān)系、信任、社會(huì)資本、公共精神與參與實(shí)踐等皆是社區(qū)得以有效運(yùn)轉(zhuǎn)的基石，同時(shí)又是推動(dòng)現(xiàn)代社區(qū)治理轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新的重要條件，特別是社會(huì)公益組織的發(fā)展、公民參與等將為社區(qū)多元治理格局的形成產(chǎn)生深刻影響。黨的十八屆三中全會(huì)曾明確指出，要“充分發(fā)揮社會(huì)組織活力，將適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān)”的要求，而項(xiàng)目（式）制作為社會(huì)組織運(yùn)作的一種方式，是開(kāi)展社區(qū)服務(wù)與治理創(chuàng)新的一種有效抓手。王向民就曾斷言，項(xiàng)目（式）制的社會(huì)組織治理將成為貫通國(guó)家與社會(huì)、實(shí)現(xiàn)監(jiān)控與服務(wù)的國(guó)家治理模式 〔1 〕。鑒于此，本文通過(guò)考察成都市武侯區(qū)以社會(huì)組織為載體的“項(xiàng)目式”“三社協(xié)同”實(shí)踐，嘗試對(duì)其協(xié)同模式及其運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行歸納、提煉，以期為其他城市正在探索中的“三社聯(lián)動(dòng)”提供借鑒。

二、理論切入與模式建構(gòu)：公共服務(wù)合同外包視角下的“項(xiàng)目式”“三社協(xié)同”

（一）理論切入：委托代理與合同外包

20世紀(jì)30年代，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家伯利和米恩斯因洞悉企業(yè)所有者兼具經(jīng)營(yíng)者的做法存在極大弊端而提出“委托代理理論”（Principal-agent Theory），倡導(dǎo)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，企業(yè)所有者保留剩余索取權(quán)，而將經(jīng)營(yíng)權(quán)利讓渡?，F(xiàn)代意義上的委托代理理論則是由羅斯豐富與完善的，他認(rèn)為“如果當(dāng)事人雙方，其中代理人一方代表委托人一方的利益行使某些決策權(quán)，則代理關(guān)系就隨之產(chǎn)生”。就政府與社會(huì)組織雙方而言，委托代理關(guān)系是指政府根據(jù)一種明示或隱含的契約，委托社會(huì)組織承擔(dān)其部分公共服務(wù)職能或社會(huì)事務(wù)管理職能，同時(shí)授予后者一定的權(quán)利，并根據(jù)后者提供的服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量對(duì)其支付相應(yīng)的報(bào)酬。政府作為委托者“有責(zé)任通過(guò)政策制定來(lái)提供服務(wù)和設(shè)施，但是這些服務(wù)和設(shè)施可以由任何部門(mén)根據(jù)成本效益原則和公平的價(jià)值觀來(lái)生產(chǎn)” 〔2 〕11。在公共服務(wù)領(lǐng)域，第三部門(mén)（本文中主要指社會(huì)組織）則是代理人的最佳選擇。因此，在公共服務(wù)領(lǐng)域中引入委托代理制，給政府提供了一種新的治理工具，使其為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)而將提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的部分職能委托給第三部門(mén)來(lái)承擔(dān)，二者之間形成一種基于各自?xún)?yōu)勢(shì)的合作。具體到本研究中，這種委托代理關(guān)系主要體現(xiàn)為政府（街道）作為委托者（甲方），社會(huì)組織作為受托者（乙方），社區(qū)作為委托執(zhí)行者（丙方），三方依據(jù)合同契約而履行各自職責(zé)，從而形成三者間的相互監(jiān)督、制約與合作，實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)的有效供給。

值得注意的是，一般有委托，就應(yīng)有契約，即合同。本研究中的契約方式主要是通過(guò)服務(wù)外包來(lái)實(shí)現(xiàn)，即公共服務(wù)合同外包（contracting out），外包對(duì)象一般以非政府組織為主。其內(nèi)涵有三：政府是“掌舵”者而非“劃槳”者；打破公共部門(mén)壟斷，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；多元供給，提升公共服務(wù)水準(zhǔn)。也就是說(shuō)，為了更好地實(shí)現(xiàn)公共利益最大化和服務(wù)水準(zhǔn)專(zhuān)業(yè)化，政府將其份內(nèi)部分公共服務(wù)或內(nèi)部輔助性服務(wù)，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制擇優(yōu)之后與其他非政府主體或政府部門(mén)等之間建立委托-代理關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)部分職能的外部轉(zhuǎn)移。但鑒于實(shí)踐中政府很少將其公共服務(wù)外包給其他政府，為此本文從狹義上解析公共服務(wù)合同外包。具體來(lái)說(shuō)，一是政府必須是主體方之一，二是具有非營(yíng)利性，三是一種雙方合意行為，四是引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制 〔3 〕。由此可知，地方政府（主要指基層政府的派出機(jī)構(gòu)——街道辦事處）與第三部門(mén)間合同外包的合作策略，則帶有典型的委托-代理問(wèn)題。對(duì)地方政府而言，可以適當(dāng)構(gòu)建與第三部門(mén)間完善的委托代理合作關(guān)系，況且隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步深化發(fā)展，特別是政府職能的轉(zhuǎn)變，其在地方政府與第三部門(mén)的合作策略中，也不失為一種雙贏的選擇。endprint

（二）模式建構(gòu)：“項(xiàng)目式”“三社協(xié)同”

所謂“項(xiàng)目”，從形式上看，是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的一種承載方式，它是隨著政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)而發(fā)展起來(lái)的。2009年上海最早開(kāi)始進(jìn)行社區(qū)公益項(xiàng)目招投標(biāo)，2011年深圳也開(kāi)始發(fā)展社區(qū)服務(wù)中心項(xiàng)目。至此，作為一種不同于傳統(tǒng)的社區(qū)社會(huì)服務(wù)體制和機(jī)制，社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目制日漸興起并廣泛推廣。其顯著特征是，此類(lèi)項(xiàng)目或多或少都承載著政策意向，勾連著政府和各種社會(huì)組織、非營(yíng)利組織等之間的利益、權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，政府和非營(yíng)利組織各自圍繞項(xiàng)目展開(kāi)互動(dòng)，遵循不同項(xiàng)目機(jī)制和邏輯，既相互博弈，又互相融合，共同構(gòu)成并演繹著服務(wù)提供的新模式——項(xiàng)目制。因此，一定程度上，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是構(gòu)成現(xiàn)代社區(qū)社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目制的基礎(chǔ)所在，政府也是現(xiàn)代基層社區(qū)社會(huì)服務(wù)供給“項(xiàng)目式”運(yùn)作的主導(dǎo)所在，其項(xiàng)目行為及邏輯直接影響著相關(guān)各類(lèi)社會(huì)組織的項(xiàng)目運(yùn)作 〔4 〕。

“項(xiàng)目式”中的“項(xiàng)目”是一個(gè)較寬泛的概念。它原本是指一種事本主義的動(dòng)員或組織方式 〔5 〕26。在組織視角下，項(xiàng)目組織不同于常規(guī)性的組織，是一種臨時(shí)性的組織形式。實(shí)踐中，推動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施的主體是多種多樣的。但無(wú)論如何，項(xiàng)目的獨(dú)特之處在于，它并不歸屬于常規(guī)組織結(jié)構(gòu)的某個(gè)層級(jí)或位點(diǎn)，而恰恰要暫時(shí)突破這種常規(guī)組織結(jié)構(gòu)，打破縱向的層級(jí)性安排（條條）和橫向的區(qū)域性安排（塊塊），為完成一個(gè)專(zhuān)門(mén)的預(yù)期事務(wù)目標(biāo)而將常規(guī)組織中的各種要素加以重新組合，并形成網(wǎng)絡(luò)化的扁平狀協(xié)同共治之格局。

關(guān)于“項(xiàng)目式”“三社協(xié)同”，主要是指以項(xiàng)目為抓手來(lái)積極探索社區(qū)、社會(huì)組織和社會(huì)工作者的分工協(xié)作和協(xié)同機(jī)制。具體來(lái)說(shuō)，是指在以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)為牽引、以居民需求為導(dǎo)向、以社區(qū)為平臺(tái)、以社會(huì)組織為載體、以社工專(zhuān)業(yè)人才為支撐的社區(qū)服務(wù)與治理理念下，通過(guò)街道社區(qū)這一平臺(tái)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行分包、發(fā)包、接包等層級(jí)分工，促使社會(huì)組織引入外部資源和社會(huì)力量，社工提供專(zhuān)業(yè)化、個(gè)性化服務(wù)，探索出“社區(qū)發(fā)現(xiàn)需求、社會(huì)組織開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、社工提供專(zhuān)業(yè)服務(wù)、政府予以財(cái)力保障” ① 的“三社聯(lián)動(dòng)”新模式——“項(xiàng)目式”“三社協(xié)同”。詳見(jiàn)圖1。

提供更優(yōu)質(zhì)的社區(qū)服務(wù)是社區(qū)建設(shè)、發(fā)展與治理的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，是開(kāi)展“三社協(xié)同”的核心旨意所在。從圖1可知，以項(xiàng)目為載體和紐帶將社區(qū)、社會(huì)組織和社會(huì)工作者有機(jī)聯(lián)系起來(lái)，從而更好、更有效地吸引社會(huì)組織、社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)及社工人才參與項(xiàng)目實(shí)施，實(shí)現(xiàn)“三社”互聯(lián)互通互動(dòng)。在本質(zhì)上，這也是一種“政-企-社”結(jié)合以項(xiàng)目為中心的“鏈接型”“三社協(xié)同”方式。某種程度上，項(xiàng)目制不僅是一種體制，而且也是一種能夠使體制有效運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)的機(jī)制；同時(shí)，它更是一種思維模式，決定著國(guó)家、社會(huì)集團(tuán)乃至具體的個(gè)人如何構(gòu)建決策和行動(dòng)的戰(zhàn)略和策略 〔6 〕，從而實(shí)現(xiàn)社區(qū)、社會(huì)組織和社會(huì)工作者共建共享共融，協(xié)同提升社區(qū)公共服務(wù)質(zhì)量與創(chuàng)新治理績(jī)效。

（三）“項(xiàng)目式”“三社協(xié)同”模式特色

現(xiàn)今的“政府角色已經(jīng)發(fā)生了變化：政府已很少作為公共產(chǎn)品及公共服務(wù)的生產(chǎn)者而出現(xiàn)，而更多地成為實(shí)際從事公共服務(wù)的代理人的監(jiān)督者” 〔7 〕79。誠(chéng)然，公共服務(wù)市場(chǎng)化已成為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下我國(guó)政府改革的主流方向之一，其中，公共服務(wù)合同外包作為市場(chǎng)化改革的一種重要機(jī)制，也愈發(fā)成為地方政府治理的核心工具之一。實(shí)踐中，成都市武侯區(qū)按照“資源整合、多方參與、共同治理”的原則，建立起相對(duì)完善的政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)管理和公共服務(wù)的制度體系。其主要以項(xiàng)目為抓手，大力發(fā)展和培育具有公益性、服務(wù)性和互助性的社會(huì)組織及志愿服務(wù)組織等，并采取競(jìng)爭(zhēng)性選擇方式，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，把適合的社區(qū)行政事務(wù)與公共服務(wù)事項(xiàng)交給相關(guān)社會(huì)主體（主要是社會(huì)組織，也涉及個(gè)體）承接。其模式特色有二：一是資源鏈接性。這里主要指項(xiàng)目的資源鏈接性，即項(xiàng)目作為資金和服務(wù)的統(tǒng)一體，是整合和聯(lián)結(jié)服務(wù)對(duì)象與政府等資助主體的橋梁。武侯區(qū)通過(guò)以項(xiàng)目為抓手將基層政府、街道、社區(qū)居委會(huì)、社會(huì)組織、社區(qū)志愿團(tuán)體、社區(qū)物業(yè)服務(wù)企業(yè)、駐區(qū)單位以及社區(qū)居民等多元主體有效鏈接起來(lái)。二是競(jìng)爭(zhēng)性的公共服務(wù)供給方式。黨的十八屆三中全會(huì)重新定位了市場(chǎng)的功能，發(fā)揮其在資源配置中的“決定性作用”，并指出處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系是經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問(wèn)題?，F(xiàn)實(shí)中，武侯區(qū)競(jìng)爭(zhēng)性的公共服務(wù)供給方式主要體現(xiàn)在購(gòu)買(mǎi)方式上，包括常規(guī)購(gòu)買(mǎi)方式和應(yīng)急購(gòu)買(mǎi)方式，前者涉及公開(kāi)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、比選和委托等，后者主要涉及競(jìng)爭(zhēng)性談判和委托等。這也是在新公共管理運(yùn)動(dòng)影響下，管理更加強(qiáng)調(diào)效益和專(zhuān)業(yè)性的體現(xiàn)，且由此形成的公共服務(wù)市場(chǎng)化、供給方式多樣性等都直接推動(dòng)了我國(guó)各地方政府公共服務(wù)合同外包的實(shí)踐進(jìn)程。

三、運(yùn)行機(jī)制：“項(xiàng)目式”“三社協(xié)同”機(jī)制

成都市武侯區(qū)位于蓉城錦江之南，總面積約76.56平方公里，常住人口約108萬(wàn)，是1990年成都市行政區(qū)劃調(diào)整時(shí)建立的新城區(qū)。截至2016年末，武侯區(qū)下轄17個(gè)街道、1個(gè)管委會(huì)、87個(gè)社區(qū)居民委員會(huì)。武侯區(qū)因武侯祠而得名，境內(nèi)高校云集，人才薈萃，智力密集，文化底蘊(yùn)深厚，是國(guó)務(wù)院命名的“高科技文化區(qū)”“中國(guó)科技進(jìn)步先進(jìn)區(qū)”等示范區(qū)。近年來(lái)，武侯區(qū)始終堅(jiān)持把推動(dòng)社區(qū)治理創(chuàng)新、提升社區(qū)服務(wù)作為社會(huì)建設(shè)的重要內(nèi)容，高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)現(xiàn)代新型社區(qū)建設(shè)，在社會(huì)治理創(chuàng)新方面發(fā)展迅速，基層社會(huì)治理創(chuàng)新舉措不斷，社區(qū)治理和服務(wù)水平不斷邁上新的臺(tái)階，先后獲得了“全國(guó)和諧社區(qū)建設(shè)示范城區(qū)”“全國(guó)社區(qū)教育示范區(qū)”等榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)。特別是在社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)工作者“三社協(xié)同”探索實(shí)踐方面，更是處于領(lǐng)先地位。實(shí)踐中，成都市武侯區(qū)“項(xiàng)目式”“三社協(xié)同”遵循“出現(xiàn)社區(qū)問(wèn)題——發(fā)現(xiàn)社區(qū)需求——進(jìn)行項(xiàng)目打包——提供社區(qū)服務(wù)”的邏輯思路，實(shí)現(xiàn)社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)工作者及社區(qū)志愿者間的協(xié)同聯(lián)動(dòng)，詳見(jiàn)圖2。endprint

如圖2所示，某種程度上，“項(xiàng)目式”“三社協(xié)同”可以有效解決社區(qū)多元治理中的三大難題：錢(qián)從哪來(lái)？事情怎么做？事情誰(shuí)來(lái)做？

錢(qián)從哪來(lái)？創(chuàng)新思維，做好項(xiàng)目包裝，社區(qū)加強(qiáng)為社會(huì)組織“補(bǔ)臺(tái)”和“造血”機(jī)制建設(shè)，建立項(xiàng)目合作機(jī)制。以“居民需求”為導(dǎo)向，社工隊(duì)伍負(fù)責(zé)包裝服務(wù)項(xiàng)目，依托項(xiàng)目找資金。充分發(fā)揮社會(huì)組織特別是公益組織的優(yōu)勢(shì)，探索公共服務(wù)和公益服務(wù)社會(huì)化服務(wù)模式，引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)資金以社會(huì)化的形式參與到社區(qū)健康、文化、養(yǎng)老、治安等服務(wù)領(lǐng)域。這樣，既可以滿(mǎn)足社區(qū)居民的實(shí)際需求，又可以為社區(qū)服務(wù)提供更多的資金保障，促進(jìn)社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展，確?！坝绣X(qián)辦事”。

事情怎么做？以社會(huì)化服務(wù)為目標(biāo)，以社區(qū)為平臺(tái)、社會(huì)組織為載體、社工隊(duì)伍為抓手，通過(guò)“項(xiàng)目化”的運(yùn)作方式，社區(qū)兩委、社區(qū)社會(huì)組織、社區(qū)自治組織、社工隊(duì)伍、社區(qū)志愿者及社會(huì)力量等共同協(xié)作，建立多社合作聯(lián)席會(huì)制度，實(shí)現(xiàn)信息、數(shù)據(jù)交流共享平臺(tái)，依靠社區(qū)社會(huì)組織孵化中心，形成“多社聯(lián)動(dòng)”，促進(jìn)社區(qū)及社會(huì)組織的有序發(fā)展，解決社區(qū)及組織“怎么做事”。

事情誰(shuí)來(lái)做？探索構(gòu)建社區(qū)協(xié)商共治新機(jī)制，營(yíng)造有利于社會(huì)組織發(fā)展的良好氛圍，幫助社會(huì)組織建立資源共享機(jī)制，逐步形成以社區(qū)黨組織為核心、社區(qū)自治組織為主導(dǎo)、社區(qū)居民為主體，社區(qū)社會(huì)組織、社工人才隊(duì)伍、志愿者和駐區(qū)單位等共同參與的社區(qū)治理新機(jī)制，解決“誰(shuí)來(lái)做事”。

具體來(lái)說(shuō)，成都市武侯區(qū)“項(xiàng)目式”“三社協(xié)同”之所以能夠有效運(yùn)轉(zhuǎn)且取得初步成效，其主要得益于武侯區(qū)在組織建設(shè)、平臺(tái)搭建、主體參與、經(jīng)費(fèi)保障、監(jiān)督機(jī)制等方面所進(jìn)行的積極探索。

（一）組織建設(shè)

一方面，成都相關(guān)部門(mén)出臺(tái)了《關(guān)于大力推進(jìn)“三社互動(dòng)”的工作意見(jiàn)》《成都市社區(qū)公益創(chuàng)投活動(dòng)管理辦法》等政策措施。另一方面，市級(jí)層面成立了城鄉(xiāng)社區(qū)治理協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，武侯區(qū)等區(qū)（市）縣成立了深化社區(qū)治理機(jī)制改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組等機(jī)構(gòu)。具體來(lái)說(shuō)，一是推行網(wǎng)格內(nèi)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)制度。網(wǎng)格內(nèi)的公共服務(wù)和社會(huì)管理職能以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式實(shí)現(xiàn)，街道作為購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的法律主體和監(jiān)管主體，社區(qū)作為購(gòu)買(mǎi)服務(wù)委托實(shí)施主體，按照公開(kāi)、擇優(yōu)、以事定費(fèi)的原則，通過(guò)委托、采購(gòu)等方式將政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)交給社會(huì)組織、志愿服務(wù)組織以及其他符合條件的社會(huì)主體來(lái)承接。建立和完善購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的社會(huì)化評(píng)估機(jī)制，強(qiáng)化評(píng)估結(jié)果的使用，確保購(gòu)買(mǎi)服務(wù)公開(kāi)、透明、規(guī)范、高效。同時(shí)，街道、社區(qū)要加強(qiáng)對(duì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目運(yùn)行的監(jiān)管，對(duì)社會(huì)組織、志愿服務(wù)組織及其他社會(huì)主體的服務(wù)情況及時(shí)進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，保障服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量。二是嚴(yán)格執(zhí)行政務(wù)事項(xiàng)準(zhǔn)入制度。重申和完善關(guān)于政務(wù)事項(xiàng)下沉準(zhǔn)入的相關(guān)制度，建立制度執(zhí)行的監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制，加大問(wèn)責(zé)力度。在已核準(zhǔn)下沉事項(xiàng)之外，區(qū)級(jí)各部門(mén)、街道確實(shí)需由社區(qū)承擔(dān)的臨時(shí)性事務(wù)，應(yīng)在按政務(wù)事項(xiàng)下沉準(zhǔn)入制度審核批準(zhǔn)后，提供必要的人、財(cái)、物保障。未按準(zhǔn)入制度審批及未實(shí)行“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的事項(xiàng)下沉到社區(qū)，社區(qū)有權(quán)拒絕。某種程度上，政府以“公共服務(wù)合同外包與購(gòu)買(mǎi)”的形式來(lái)滿(mǎn)足居民的需求，是地方政府與居民之間關(guān)系的反轉(zhuǎn)，給基層社區(qū)賦權(quán)，實(shí)現(xiàn)了政府機(jī)構(gòu)高水平層次上更大范圍的自治。

（二）平臺(tái)搭建

平臺(tái)通常是指具有一定功能的載體。在“三社協(xié)同”或聯(lián)動(dòng)中，社區(qū)（居委會(huì)）、社會(huì)組織等都是發(fā)揮“平臺(tái)”這一功能的重要載體。二者區(qū)別在于：社區(qū)作為一種“場(chǎng)域”，更多地是一種“固化”平臺(tái)，而社會(huì)組織作為一種組織，更多地是一種“移動(dòng)”載體或平臺(tái)，但前者比后者更具有基礎(chǔ)性的作用與功能 〔8 〕。因此，應(yīng)充分發(fā)揮社區(qū)在“三社協(xié)同”中的基礎(chǔ)性平臺(tái)作用。實(shí)踐中，武侯區(qū)通過(guò)積極在各個(gè)社區(qū)成立社會(huì)組織居民服務(wù)中心，搭建社會(huì)組織參與社區(qū)服務(wù)的平臺(tái)，指導(dǎo)和幫助社區(qū)社會(huì)組織參與社區(qū)社會(huì)管理和公共服務(wù)，規(guī)范社區(qū)社會(huì)組織的服務(wù)，促進(jìn)社會(huì)服務(wù)社區(qū)化，從而有效搭建起“社區(qū)社會(huì)化”的服務(wù)平臺(tái)。同時(shí)，調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，成都不少社區(qū)社會(huì)組織居民服務(wù)中心已充分發(fā)揮其平臺(tái)性的資源整合服務(wù)功能，如玉林街道YLDL社區(qū)的社會(huì)組織居民服務(wù)中心、晉陽(yáng)街道JY社區(qū)的社區(qū)社會(huì)組織孵化（居民）服務(wù)中心等。

（三）主體實(shí)施：多元參與，合同購(gòu)買(mǎi)

社區(qū)、社會(huì)組織、社會(huì)工作者作為“三社協(xié)同”的核心主體，自然也是實(shí)踐中推動(dòng)“三社聯(lián)動(dòng)”的真正實(shí)施主體。但是，實(shí)際中作為公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)主體的，通常是代表社區(qū)整體利益的街道辦事處，即基層政府的派出機(jī)構(gòu)。這也完全吻合上文中公共服務(wù)合同外包理論中作為簽約一方的必須是政府的要求。政府是公共服務(wù)或物品需求的確認(rèn)者、購(gòu)買(mǎi)者和檢驗(yàn)評(píng)估者，同時(shí)是稅賦的有效征收者和謹(jǐn)慎的支出者，并享有對(duì)合同履行、變更或解除的優(yōu)益權(quán)。實(shí)踐中，武侯區(qū)“項(xiàng)目式”“三社協(xié)同”中的購(gòu)買(mǎi)主體主要是指武侯區(qū)各街道辦事處，同時(shí)街道辦事處授權(quán)委托相應(yīng)社區(qū)作為購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的執(zhí)行人。按照公開(kāi)、擇優(yōu)、以事定費(fèi)的原則，通過(guò)政府公開(kāi)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、比選、委托等方式將社區(qū)公共服務(wù)和社會(huì)管理事項(xiàng)交給社會(huì)組織、志愿服務(wù)組織，以及其他符合條件的社會(huì)力量來(lái)承接。與此同時(shí)，社區(qū)作為政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的項(xiàng)目執(zhí)行人，應(yīng)嚴(yán)格按照《武侯區(qū)關(guān)于社區(qū)平臺(tái)購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定執(zhí)行，接受區(qū)政府采購(gòu)辦、政府采購(gòu)中心等相關(guān)部門(mén)的監(jiān)督。

在實(shí)際操作中，一方面，鼓勵(lì)多元參與。武侯區(qū)充分發(fā)揮社區(qū)居委會(huì)、社會(huì)組織、社會(huì)工作者、社區(qū)基金會(huì)、專(zhuān)業(yè)社工及社區(qū)居民群眾等多元主體在社區(qū)治理中的協(xié)作共進(jìn)、參與共享作用，真正實(shí)現(xiàn)“三社協(xié)同”主體的多元化。同時(shí)，大力推動(dòng)社會(huì)組織等各類(lèi)社會(huì)主體以競(jìng)爭(zhēng)性方式承接社區(qū)公共服務(wù)，滿(mǎn)足居民服務(wù)需求，實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)的“社會(huì)化”。此外，還積極推動(dòng)政府行政管理、公共服務(wù)與多元治理有效銜接和良性互動(dòng)，努力實(shí)現(xiàn)社區(qū)建設(shè)從社會(huì)管理向社會(huì)治理轉(zhuǎn)型。另一方面，創(chuàng)新參與機(jī)制。武侯區(qū)充分發(fā)揮社會(huì)組織、駐區(qū)單位等社會(huì)資源在社區(qū)治理中的鏈接作用，逐步形成以社區(qū)黨組織為核心、社區(qū)自治組織為主導(dǎo)、社區(qū)居民為主體，社區(qū)社會(huì)組織、志愿服務(wù)組織和駐區(qū)單位等共同參與的社區(qū)治理新機(jī)制。其主要體現(xiàn)在兩點(diǎn)：一是積極探索社會(huì)資源參與社區(qū)治理機(jī)制。根據(jù)各類(lèi)社會(huì)資源的特色與優(yōu)勢(shì)合理界定其在社區(qū)治理中的定位和責(zé)任，堅(jiān)持社會(huì)協(xié)同、資源共享理念，以提升社區(qū)治理水平為目標(biāo)，探索創(chuàng)新社會(huì)資源參與社區(qū)治理的工作機(jī)制，推動(dòng)形成“三社聯(lián)動(dòng)”主體多元化的新格局。二是積極探索建構(gòu)社區(qū)協(xié)商共治新機(jī)制。圍繞“多元參與、協(xié)商共治”的思路，探索社區(qū)不同主體、多種協(xié)商制度和機(jī)制之間的關(guān)系和關(guān)聯(lián)方式，完善社區(qū)協(xié)商共治機(jī)制，培育協(xié)商共治體系、拓寬協(xié)商共治渠道，形成社區(qū)“多元共治，協(xié)同善治”的有效路徑和模式。在此，筆者結(jié)合武侯區(qū)JY社區(qū)案例，對(duì)其445“三社協(xié)同”做法進(jìn)行闡釋。endprint

〔案例〕 JY社區(qū)“三社協(xié)同”的445機(jī)制探索。武侯區(qū)JY社區(qū)地處成都市五大花園地區(qū)，屬于城郊結(jié)合部，面積0.85平方公里，現(xiàn)有29個(gè)居民住宅小區(qū)，涉及269棟房屋586個(gè)單位及居民住戶(hù)14088戶(hù)，下設(shè)21個(gè)居民小組，劃分為5個(gè)二級(jí)網(wǎng)格8個(gè)三級(jí)網(wǎng)格29個(gè)四級(jí)網(wǎng)格，常住人口15000余人，轄區(qū)大型商場(chǎng)2個(gè)、商鋪近千個(gè)。企事業(yè)單位有149家、個(gè)體經(jīng)商戶(hù)914戶(hù)，流動(dòng)人口近2萬(wàn)人。社區(qū)黨委現(xiàn)有黨員318名，下設(shè)六個(gè)黨總支，12個(gè)黨小組。近年來(lái)社區(qū)始終堅(jiān)持以人為本，誠(chéng)信服務(wù)，開(kāi)拓創(chuàng)新，且在實(shí)踐中結(jié)合實(shí)際探索出一條“445”做法的“三社聯(lián)動(dòng)”路徑。

社區(qū)兩委：4個(gè)身份。為實(shí)現(xiàn)由“社區(qū)管理”到“治理與服務(wù)并重”轉(zhuǎn)變，增強(qiáng)工作針對(duì)性，JY社區(qū)兩委從直接管理者換位為服務(wù)者、組織者、篩選者和監(jiān)督者，身份發(fā)生重要轉(zhuǎn)變。一是方針政策的“執(zhí)行者”：抓好社區(qū)黨建和居民自治的總體結(jié)合，重在掌握社區(qū)居民的多元化需求；二是基層穩(wěn)定的“頂梁柱”：抓好社區(qū)治理和社區(qū)服務(wù)的職能結(jié)合，以問(wèn)題為導(dǎo)向，重在解決社區(qū)和社區(qū)居民的問(wèn)題；三是社區(qū)建設(shè)的“推動(dòng)者”：抓好社區(qū)建設(shè)和社區(qū)創(chuàng)新的機(jī)制結(jié)合，以項(xiàng)目化方式，重在抓好社區(qū)的執(zhí)行，推動(dòng)社區(qū)發(fā)展；四是社區(qū)居民的“主心骨”：抓好社區(qū)內(nèi)部和社區(qū)外部的資源結(jié)合，重在多渠道多方向籌資，解決社區(qū)經(jīng)費(fèi)不足和人員不足的問(wèn)題。

社會(huì)組織：4個(gè)重點(diǎn)導(dǎo)向。依托“社會(huì)組織孵化中心”，以“四個(gè)導(dǎo)向”為重點(diǎn)，形成了社會(huì)組織培訓(xùn)課程體系：社區(qū)動(dòng)員/社區(qū)發(fā)展、社工實(shí)務(wù)專(zhuān)項(xiàng)訓(xùn)練（系列工作坊）、項(xiàng)目需求調(diào)研專(zhuān)項(xiàng)訓(xùn)練營(yíng)（系列工作坊）、有效管理者與團(tuán)隊(duì)建設(shè)、財(cái)務(wù)建賬與NGO賬務(wù)管理、新媒體項(xiàng)目傳播等。其四個(gè)重點(diǎn)導(dǎo)向?yàn)椋阂皇且跃用竦男枨鬄閷?dǎo)向，以社區(qū)動(dòng)員為支撐，促進(jìn)社區(qū)多元參與，解決社區(qū)參與的局限；二是以服務(wù)的供給為導(dǎo)向，以創(chuàng)新方法為目的，實(shí)施社區(qū)工作項(xiàng)目化，提升專(zhuān)業(yè)服務(wù)能力和水平；三是以服務(wù)的管理為導(dǎo)向，以社會(huì)治理為重點(diǎn)，解決社區(qū)和社區(qū)居民的問(wèn)題，社區(qū)服務(wù)實(shí)現(xiàn)由“政務(wù)服務(wù)兜底”向“全面服務(wù)提升”；四是以成員的發(fā)展為導(dǎo)向，以監(jiān)督評(píng)估為方法，增強(qiáng)社區(qū)自治功能，促進(jìn)社區(qū)充分融合 。

社工隊(duì)伍：5項(xiàng)具體措施。JY社區(qū)建立了社工隊(duì)伍“進(jìn)圈子→長(zhǎng)能力→找資源→做項(xiàng)目→建團(tuán)隊(duì)→發(fā)展組織”的成長(zhǎng)機(jī)制，通過(guò)五項(xiàng)措施為抓手，加強(qiáng)社區(qū)社工專(zhuān)業(yè)人才教育培訓(xùn)。具體來(lái)說(shuō)，一是著力建立健全制度保障，出臺(tái)鼓勵(lì)政策。市區(qū)兩級(jí)出臺(tái)政策，針對(duì)社區(qū)專(zhuān)職工作者取得社會(huì)工作專(zhuān)業(yè)人才資格的，分檔次給予補(bǔ)貼，提高社區(qū)專(zhuān)職社會(huì)工作者待遇水平，加快社區(qū)干部專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化進(jìn)程。二是積極動(dòng)員組織人員參考，大力開(kāi)展考前培訓(xùn)。市區(qū)、街道組織社區(qū)工作者參加全國(guó)社會(huì)工作職業(yè)水平考試及考前培訓(xùn)。社區(qū)兩委及社會(huì)組織從業(yè)人員參考人數(shù)約占總參考人數(shù)的76%。三是加快專(zhuān)業(yè)人才梯次建設(shè)，穩(wěn)步開(kāi)展督導(dǎo)人才培訓(xùn)，形成社會(huì)工作“社工實(shí)習(xí)員→社工員→社工高級(jí)實(shí)務(wù)→項(xiàng)目主管→初級(jí)、中級(jí)、高級(jí)督導(dǎo)”人才培養(yǎng)體系。四是鞏固提升人才專(zhuān)業(yè)知識(shí)理論基礎(chǔ)，持續(xù)開(kāi)展專(zhuān)業(yè)人才繼續(xù)教育，加強(qiáng)實(shí)務(wù)實(shí)訓(xùn)基地建設(shè)，將理論知識(shí)轉(zhuǎn)化成專(zhuān)業(yè)服務(wù)能力。依托項(xiàng)目，形成了一批社區(qū)社會(huì)工作示范項(xiàng)目（健康互助團(tuán)、居家互助養(yǎng)老/長(zhǎng)壽食坊、留住精彩瞬間/尋找最美笑臉、社區(qū)科學(xué)院/普普樂(lè)互助社、悅讀人生/樂(lè)學(xué)社區(qū)、知性少女成長(zhǎng)計(jì)劃等項(xiàng)目），有效提升社區(qū)社工專(zhuān)業(yè)人才服務(wù)實(shí)踐能力。五是以項(xiàng)目落地促進(jìn)社工機(jī)構(gòu)和人才隊(duì)伍專(zhuān)業(yè)化、職業(yè)化發(fā)展。采取需求型評(píng)估、特色化運(yùn)作的策略，有針對(duì)性地在社區(qū)計(jì)劃生育、居家養(yǎng)老、司法矯正、勞動(dòng)就業(yè)等領(lǐng)域開(kāi)發(fā)專(zhuān)職社工崗位，配備專(zhuān)職社工人員。對(duì)實(shí)施社會(huì)工作實(shí)務(wù)項(xiàng)目化運(yùn)作進(jìn)行規(guī)范，并利用公服資金對(duì)符合要求的實(shí)施項(xiàng)目給予資金支持，充分發(fā)揮社會(huì)工作服務(wù)在重建社會(huì)關(guān)系、修復(fù)心理障礙以及改善生活狀態(tài)等方面的專(zhuān)業(yè)作用。（資料來(lái)源：根據(jù)調(diào)研訪談資料整理而得）

（四）競(jìng)爭(zhēng)性服務(wù)供給機(jī)制

為持續(xù)激發(fā)社區(qū)活力，成都市武侯區(qū)推行競(jìng)爭(zhēng)性的服務(wù)購(gòu)買(mǎi)機(jī)制，主要包括常規(guī)購(gòu)買(mǎi)方式和應(yīng)急購(gòu)買(mǎi)方式。常規(guī)采購(gòu)方式由購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目預(yù)算金額確定，主要采取以下四種方式：（1）公開(kāi)招標(biāo)，項(xiàng)目預(yù)算金額在100萬(wàn)元（不含100萬(wàn)元）以上的實(shí)行公開(kāi)招標(biāo)；（2）競(jìng)爭(zhēng)性談判，項(xiàng)目預(yù)算金額在100萬(wàn)元（含100萬(wàn)元）以下、20萬(wàn)元以上（不含20萬(wàn)元）的實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)性談判；（3）比選，項(xiàng)目預(yù)算金額在20萬(wàn)元以下（含20萬(wàn)元）、1萬(wàn)元（不含1萬(wàn)元）以上的，由街道辦事處自行組織比選，實(shí)施購(gòu)買(mǎi)；（4）委托，項(xiàng)目預(yù)算金額在1萬(wàn)元及以下的，由街道辦事處授權(quán)社區(qū)，社區(qū)委托社會(huì)力量承接。而應(yīng)急購(gòu)買(mǎi)方式，主要是指因發(fā)生自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會(huì)安全事件及其他由區(qū)業(yè)務(wù)主管部門(mén)認(rèn)定、經(jīng)分管業(yè)務(wù)部門(mén)和財(cái)政的區(qū)領(lǐng)導(dǎo)審定的臨時(shí)突發(fā)性事項(xiàng)可實(shí)施應(yīng)急方式購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)。其主要涉及競(jìng)爭(zhēng)性談判和委托兩種方式。前者主要指項(xiàng)目預(yù)算金額在20萬(wàn)元以上（含20萬(wàn)元）的緊急項(xiàng)目，采用競(jìng)爭(zhēng)性談判方式實(shí)施購(gòu)買(mǎi)；后者則指項(xiàng)目預(yù)算金額在20萬(wàn)元以下（不含20萬(wàn)元）的應(yīng)急項(xiàng)目，由街道辦事處以“委托”方式組織實(shí)施，可直接委托或授權(quán)社區(qū)委托社會(huì)力量承接。

結(jié)合武侯區(qū)的實(shí)踐，不同的街道根據(jù)實(shí)際情況往往采取不同的外包方式。如有的街道是以139項(xiàng)為一個(gè)包購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)，比如火車(chē)南站街道；有的街道根據(jù)群眾需求，把文體作為一個(gè)單獨(dú)的包實(shí)施購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，139項(xiàng)中其他事項(xiàng)為另一個(gè)包購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)，比如漿洗街道。即使是在漿洗街道將文體作為一個(gè)單獨(dú)的包實(shí)施購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的情況下，還可以細(xì)分出不同的發(fā)包方式。但是，不論以何種方式打包，其本質(zhì)都是鏈接“三社”之間合作的一種機(jī)制。在此，以漿洗街道購(gòu)買(mǎi)服務(wù)之實(shí)踐來(lái)闡釋“項(xiàng)目式”“三社協(xié)同”服務(wù)外包機(jī)理，詳見(jiàn)表1。

一方面，要了解項(xiàng)目基本情況，這是合同簽約各方進(jìn)行合作的前提要件。合同簽約主體：一般都是甲乙丙三方。通常，甲方為街道，即發(fā)包方和直接委托方；乙方為服務(wù)供給方，即接包方；丙方為社區(qū)，即委托執(zhí)行方。依據(jù)《中華人民共和國(guó)合同法》《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》與項(xiàng)目行業(yè)有關(guān)的法律法規(guī)，以及成都市武侯區(qū)人民政府漿洗街街道辦事處公共服務(wù)及其他公共服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：WHPGSC2015-0203-13）的《招標(biāo)文件》，乙方的《投標(biāo)文件》及《中標(biāo)通知書(shū)》②，甲、乙、丙三方自愿同意簽訂合同，并履行相應(yīng)的權(quán)利與義務(wù)。合同期限：一般情況下，合同服務(wù)期限為三年，合同一年一簽。服務(wù)內(nèi)容與質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)：如表1所示，服務(wù)內(nèi)容主要是依據(jù)武侯區(qū)政府下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)武侯區(qū)社區(qū)納入政府購(gòu)買(mǎi)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)的基本指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)的通知》（下文簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》）中規(guī)定的139項(xiàng)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)劃定，其質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)也是按照這一《通知》中的規(guī)定要求進(jìn)行提供與驗(yàn)收。服務(wù)費(fèi)用及支付方式：通常以一年或一季度為單位進(jìn)行支付。具體服務(wù)費(fèi)支付方式為：按照乙方在季度測(cè)評(píng)中的考評(píng)情況，經(jīng)丙方作為監(jiān)管主體簽注意見(jiàn)后，根據(jù)各社區(qū)分配購(gòu)買(mǎi)經(jīng)費(fèi)的實(shí)際金額，甲方按季度以轉(zhuǎn)賬方式撥付購(gòu)買(mǎi)經(jīng)費(fèi)；簽訂合同乙方進(jìn)駐后（通常為10日內(nèi)），甲方將預(yù)撥付當(dāng)季度首付款，下一季度將根據(jù)上季度該組織績(jī)效考評(píng)得分，視情況補(bǔ)扣上度預(yù)撥付經(jīng)費(fèi)。履約保證金及質(zhì)量考評(píng)經(jīng)費(fèi)：通常，乙方按服務(wù)費(fèi)用的5%繳納履約保證金，乙方完全履行協(xié)議約定的項(xiàng)目要求后，甲方一次性無(wú)息退還履約保證金。服務(wù)費(fèi)用的10%作為質(zhì)量考評(píng)經(jīng)費(fèi)，乙方完全履行協(xié)議約定的項(xiàng)目要求后，甲方根據(jù)績(jī)效考評(píng)結(jié)果，按考評(píng)辦法發(fā)放質(zhì)量考評(píng)經(jīng)費(fèi)。人員配置及要求：乙方依法承接原社區(qū)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)供應(yīng)商——成都市武侯區(qū)漿洗街街道各社區(qū)居民服務(wù)中心工作人員（通常為5-9人），乙方如調(diào)整工作人員崗位及數(shù)量，須保證不影響工作秩序和質(zhì)量。乙方還應(yīng)保證每個(gè)進(jìn)駐社區(qū)至少派駐一名專(zhuān)職管理人員（具有助理社會(huì)工作師及以上資質(zhì)）。乙方保證半年內(nèi)不違反勞動(dòng)法律法規(guī)自行開(kāi)除相關(guān)工作人員，相關(guān)工資待遇應(yīng)保持不變，社保、公積金等按國(guó)家政策調(diào)整。endprint

另一方面，在服務(wù)購(gòu)買(mǎi)及具體流程方面，大致遵循“居民個(gè)體/社會(huì)組織提出申請(qǐng)——服務(wù)項(xiàng)目申請(qǐng)?jiān)u估——提供服務(wù)——服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)——后續(xù)跟蹤反饋”的服務(wù)流程。其中，在“服務(wù)項(xiàng)目申請(qǐng)?jiān)u估”環(huán)節(jié)，針對(duì)個(gè)體服務(wù)，主要從“是否有針對(duì)性、可持續(xù)性”“服務(wù)記錄、匯報(bào)工作進(jìn)程”和“開(kāi)展階段性總結(jié)”等方面評(píng)估；針對(duì)社會(huì)組織服務(wù)，則主要從“專(zhuān)業(yè)技巧指導(dǎo)”“團(tuán)隊(duì)能力建設(shè)”“服務(wù)資源共享”“社會(huì)資源鏈接”等方面評(píng)估。而在“服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)”環(huán)節(jié)，前者主要從“服務(wù)對(duì)象的能力建設(shè)”“持續(xù)的幫扶資源”以及“預(yù)期的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度”等方面評(píng)價(jià)，后者則主要從“運(yùn)行質(zhì)量”“實(shí)現(xiàn)情況”“組織管理”“預(yù)算考核”等方面評(píng)價(jià)，如圖3即為一社區(qū)社會(huì)組織居民服務(wù)中心的服務(wù)購(gòu)買(mǎi)流程圖。

此外，不少社區(qū)黨委還按照武侯區(qū)社區(qū)網(wǎng)格化治理改革的總體思路，結(jié)合本社區(qū)實(shí)際，立足于社區(qū)發(fā)展，以“三社”互動(dòng)為引擎，積極探索推行“6+1”（六大運(yùn)行機(jī)制+社區(qū)微基金）社區(qū)社會(huì)組織培育發(fā)展工作法，如YLDL社區(qū)就通過(guò)該方式培育引進(jìn)了近20家社區(qū)社會(huì)組織，培養(yǎng)了各類(lèi)草根社團(tuán)70個(gè)。他們以社區(qū)居民需求為導(dǎo)向，廣泛開(kāi)展養(yǎng)老扶幼、公益慈善等服務(wù)，極大地豐富了社區(qū)服務(wù)內(nèi)容，有效地促進(jìn)了居民自治、和諧共融。

（五）經(jīng)費(fèi)保障與監(jiān)督機(jī)制

在購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)經(jīng)費(fèi)方面，武侯區(qū)根據(jù)社區(qū)實(shí)際戶(hù)數(shù)、院落性質(zhì)等情況核定政府購(gòu)買(mǎi)網(wǎng)格內(nèi)政務(wù)服務(wù)經(jīng)費(fèi)③，其標(biāo)準(zhǔn)為：每戶(hù)按照社區(qū)自治院落100元、單位院落50元、物管院落60元、涉農(nóng)社區(qū)散居院落70元的核定標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，在經(jīng)費(fèi)監(jiān)督方面，武侯區(qū)以合理放權(quán)社區(qū)，增強(qiáng)社區(qū)發(fā)展活力，提高社區(qū)治理水平為目標(biāo)，加強(qiáng)區(qū)、街道兩級(jí)對(duì)購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)資金的“全過(guò)程、多方位”監(jiān)管。“全過(guò)程”監(jiān)管主要包括對(duì)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)資金的前期審核、中期發(fā)放與后期績(jī)效考核等階段的監(jiān)管；“多方位”監(jiān)管涉及區(qū)、街道、社區(qū)及社會(huì)組織等不同主體在資金使用過(guò)程中各個(gè)維度上的監(jiān)管。

（六）持續(xù)學(xué)習(xí)機(jī)制

鑒于當(dāng)前我國(guó)“三社聯(lián)動(dòng)”整體還處于實(shí)踐探索階段，成都市武侯區(qū)在先行先試的過(guò)程中，始終保持一種開(kāi)放學(xué)習(xí)的姿態(tài)，以不斷完善與提升其“三社協(xié)同”績(jī)效。2014年成都市成立了由黨委、政府主導(dǎo)的村政學(xué)院、社會(huì)組織學(xué)院、城市社區(qū)學(xué)院，加強(qiáng)培養(yǎng)黨政干部、基層工作人員、社會(huì)工作者的針對(duì)性和系統(tǒng)性，初步形成有地方特色的基層治理人才教育培訓(xùn)體系。如成都城市社區(qū)學(xué)院就以“社區(qū)兩委會(huì)”成員及社區(qū)工作者為主要培訓(xùn)對(duì)象，圍繞社區(qū)治理能力和服務(wù)水平提升安排培訓(xùn)課程內(nèi)容，通過(guò)課題教學(xué)、案例分析、現(xiàn)場(chǎng)實(shí)訓(xùn)、研討互動(dòng)、考察學(xué)習(xí)等方式，提高社區(qū)工作者從事社區(qū)治理、社區(qū)公共服務(wù)等方面的能力和素質(zhì)。

四、簡(jiǎn)要評(píng)介：成效與不足

公共服務(wù)合同外包與購(gòu)買(mǎi)是新時(shí)期、新常態(tài)下政府公共服務(wù)提供方式變革的有效工具之一。它是構(gòu)建社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)良序與績(jī)效的關(guān)鍵，有利于政府更好地下放權(quán)力，精兵簡(jiǎn)政，建立“小政府，大社會(huì)”的服務(wù)型政府。其規(guī)范化、制度化的合理實(shí)施必將創(chuàng)造競(jìng)爭(zhēng)，激發(fā)社會(huì)活力，是推進(jìn)政企社合作、優(yōu)化政府公共服務(wù)供給的內(nèi)在需求，也是應(yīng)對(duì)外部環(huán)境變革的客觀需要 〔3 〕。成都市武侯區(qū)“三社協(xié)同”的實(shí)踐與探索，不僅豐富多彩，而且成效顯著。社會(huì)組織與社會(huì)工作者的活力得到很大程度的激發(fā)，“三社協(xié)同”參與社區(qū)服務(wù)與治理創(chuàng)新取得制度性的突破，特別是“以項(xiàng)目為紐帶”激發(fā)社區(qū)多元主體參與的協(xié)同模式創(chuàng)新，在一定程度上引領(lǐng)了武侯區(qū)乃至成都市的“三社”活力。但是，任何新生事物都不是一蹴而就的，肯定也存在著諸多新情況、新問(wèn)題，有待正視。

（一）主要成效

在參與平臺(tái)與空間拓展方面，社會(huì)化的參與平臺(tái)與空間得到充分拓展。社會(huì)組織、專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)通過(guò)社區(qū)這一平臺(tái)有效承接起政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目，廣泛參與社區(qū)公共服務(wù)，并以此為平臺(tái)，持續(xù)延伸服務(wù)鏈條，豐富服務(wù)內(nèi)容，提升服務(wù)水平，初步形成了政府購(gòu)買(mǎi)引導(dǎo)、社會(huì)多元參與、專(zhuān)業(yè)組織服務(wù)的社區(qū)服務(wù)供給新格局。特別是在實(shí)施社區(qū)公共服務(wù)和社區(qū)公益創(chuàng)投項(xiàng)目方面，2014-2015年成都市投入1290萬(wàn)元支持開(kāi)展367個(gè)社區(qū)公益創(chuàng)投項(xiàng)目；舉辦“三社聯(lián)動(dòng)”公益洽談會(huì)，為社會(huì)組織參與社區(qū)治理創(chuàng)造展示空間，搭建供需對(duì)接平臺(tái)；建立成都12349居家養(yǎng)老服務(wù)信息化平臺(tái)和成都96118家庭服務(wù)平臺(tái)家政服務(wù)信息平臺(tái)，促進(jìn)“三社協(xié)同”網(wǎng)絡(luò)化、信息化、智能化。

在多元主體參與方面，社會(huì)化的多元主體參與得到快速發(fā)展。通過(guò)培育扶持、帶動(dòng)提升等舉措，本土社會(huì)組織得到了快速發(fā)展，截至2016年3月武侯區(qū)社會(huì)組織總數(shù)達(dá)到了1127家，位列全市第一。全區(qū)社會(huì)工作者人數(shù)總量近1500人，其中通過(guò)全國(guó)社會(huì)工作者職業(yè)水平考試的人數(shù)逐年遞增。在2015年度成都市社區(qū)公益創(chuàng)投活動(dòng)中，共有58家社會(huì)組織申報(bào)了88個(gè)項(xiàng)目，參加申報(bào)的社會(huì)組織數(shù)量比去年增加了1倍，申報(bào)項(xiàng)目總數(shù)同比增加了107%。例如，在實(shí)施社會(huì)工作服務(wù)項(xiàng)目方面，2013年以來(lái)成都市級(jí)財(cái)政撥付專(zhuān)項(xiàng)資金1100萬(wàn)元，項(xiàng)目100余個(gè)。特別是近兩年，成都各區(qū)（市）縣投入4000多萬(wàn)元購(gòu)買(mǎi)社工實(shí)務(wù)項(xiàng)目。在實(shí)施社會(huì)組織扶持和發(fā)展項(xiàng)目方面，建立了成都市社會(huì)組織培育發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金，每年投入2000萬(wàn)元，重點(diǎn)支持行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類(lèi)、科技類(lèi)、公益慈善類(lèi)、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類(lèi)社會(huì)組織開(kāi)展公共服務(wù)和社會(huì)治理項(xiàng)目。相關(guān)統(tǒng)計(jì)資料顯示，自2014年以來(lái)成都市社會(huì)組織開(kāi)展各類(lèi)社會(huì)服務(wù)公益項(xiàng)目達(dá)1萬(wàn)余項(xiàng)。

在社會(huì)組織培育方面，在市區(qū)層面，成都市整體改革社會(huì)組織登記制度，支持有發(fā)展?jié)摿Φ膫浒干鐣?huì)組織登記轉(zhuǎn)化為專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、運(yùn)作規(guī)范的社會(huì)組織。積極動(dòng)員社會(huì)力量興辦城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類(lèi)、文化類(lèi)、公益慈善類(lèi)社會(huì)組織和行業(yè)協(xié)會(huì)，分級(jí)培育行業(yè)類(lèi)和公益性社區(qū)服務(wù)類(lèi)社會(huì)組織，分系統(tǒng)構(gòu)建社會(huì)組織服務(wù)平臺(tái)。截至2016年3月，成都市直接登記的社會(huì)組織達(dá)667個(gè)，城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類(lèi)社會(huì)組織達(dá)2537個(gè)。endprint

在社工人才隊(duì)伍建設(shè)方面，大力推進(jìn)社工專(zhuān)業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)和志愿者參與。在市區(qū)層面，成都市建立了社區(qū)專(zhuān)職工作者職業(yè)水平補(bǔ)助制度，對(duì)獲得社工職業(yè)水平證書(shū)者分等級(jí)按月給予200-800元不等的職業(yè)補(bǔ)貼；探索社工考試認(rèn)證制度，提升基層社會(huì)工作者專(zhuān)業(yè)水平；推行“社工+志愿者”運(yùn)作模式，探索建立志愿服務(wù)激勵(lì)回饋機(jī)制。

在社區(qū)社會(huì)活力激發(fā)方面，社區(qū)治理創(chuàng)新活力得到充分展示。通過(guò)實(shí)施政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，成都市武侯區(qū)成功地將政務(wù)服務(wù)從社區(qū)兩委剝離，從制度上斬?cái)嗔松鐓^(qū)的行政化依賴(lài)。通過(guò)梳理《社區(qū)黨組織履行職責(zé)事項(xiàng)》《社會(huì)居委會(huì)依法依規(guī)履行職責(zé)事項(xiàng)》《社區(qū)居委會(huì)依法依規(guī)協(xié)助政府工作事項(xiàng)》三份清單，進(jìn)一步厘清了政社邊界，促進(jìn)了政社分離，推動(dòng)了社區(qū)“還權(quán)”“賦能”“歸位”，使社區(qū)自治活力得到充分激發(fā)，為“三社聯(lián)動(dòng)”社會(huì)化參與機(jī)制建設(shè)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，為深化社區(qū)治理創(chuàng)新提供了有力的保障。

（二）存在的不足

第一，存在“運(yùn)動(dòng)式治理，活動(dòng)式服務(wù)”的非持續(xù)性問(wèn)題，長(zhǎng)效機(jī)制有待觀察。從根本上說(shuō)，項(xiàng)目式治理具有運(yùn)動(dòng)式、活動(dòng)性的特征，而當(dāng)前成都市武侯區(qū)通過(guò)政府推動(dòng)的“項(xiàng)目式”“三社協(xié)同”社區(qū)治理模式，雖取得很大成效，但其規(guī)范化、制度化、常態(tài)化的長(zhǎng)效機(jī)制還有待觀察。

第二，存在社會(huì)組織民間性弱化、草根性缺失等發(fā)育不足問(wèn)題。實(shí)踐中，武侯區(qū)“三社協(xié)同”中的絕大多數(shù)（社區(qū)）社會(huì)組織一旦成為“正式組織”后，其民間性、草根性等則會(huì)相繼出現(xiàn)“弱化”或“缺失”現(xiàn)象。為此，要逐步探索一種有效預(yù)防原有或新成立的（社區(qū)）社會(huì)組織一旦成為“正式組織”就缺乏民間性和草根性特征的“治療”機(jī)制。此外，還存在社會(huì)組織主體相對(duì)較少、規(guī)模相對(duì)較小、類(lèi)型相對(duì)單一，且自生能力相對(duì)較弱、發(fā)育相對(duì)不充分等問(wèn)題，這些都是影響社會(huì)組織參與“三社協(xié)同”乃至社區(qū)治理的重要約束變量。

第三，存在社會(huì)工作者尚未步入正軌的問(wèn)題，還需磨合。實(shí)踐中，成都市武侯區(qū)的大多數(shù)社會(huì)工作者相對(duì)較為年輕，實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)與人生閱歷尚不豐富，在面對(duì)基層社區(qū)紛繁復(fù)雜的種種問(wèn)題時(shí)還略顯不足，難以完全勝任。為此，社會(huì)工作者及其機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人在與基層社區(qū)、社會(huì)組織等合作時(shí)，既存在如何正確處理好雙方或多方的利益結(jié)合點(diǎn)、尋找合作空間的問(wèn)題，也存在如何保持自身做事的獨(dú)立性和空間性等問(wèn)題。此外，社區(qū)工作從特定人群服務(wù)到推動(dòng)社區(qū)組織，再到整體社區(qū)環(huán)境營(yíng)造，對(duì)社工及其組織等都提出更高要求，社會(huì)工作者需要具備從協(xié)助群體改變到推動(dòng)社區(qū)乃至社會(huì)系統(tǒng)改變的思維和能力。

第四，存在經(jīng)驗(yàn)?zāi)芊裢茝V與復(fù)制的問(wèn)題，這一點(diǎn)有待商榷。實(shí)踐中，成都市武侯區(qū)“項(xiàng)目式”“三社協(xié)同”的一大特色就是大力度地將政府部分公共事務(wù)通過(guò)服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的方式“轉(zhuǎn)嫁”給社區(qū)，這需要地方領(lǐng)導(dǎo)層具有改革創(chuàng)新的魄力與決心以及對(duì)其現(xiàn)實(shí)推動(dòng)高度支持。這在其他地方能否如愿以?xún)?，有待商榷。此外，合同（契約）外包作為一種廣泛采用的公共服務(wù)市場(chǎng)化改革工具或方式，其總是容易產(chǎn)生回扣與欺詐的誘惑的環(huán)境 〔7 〕194，對(duì)其中間可能產(chǎn)生的種種腐敗或其他不當(dāng)行為，應(yīng)有所警惕與預(yù)防。

五、結(jié)語(yǔ)

從根本上來(lái)說(shuō)，“三社協(xié)同”的基層主線是政府出資購(gòu)買(mǎi)專(zhuān)業(yè)服務(wù)，社工機(jī)構(gòu)及專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作者以社區(qū)為基點(diǎn)，根據(jù)社區(qū)居民需求提供專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作服務(wù)，社區(qū)居委會(huì)作為合作方和支持方，參與到各種服務(wù)中，實(shí)現(xiàn)政府公共服務(wù)職能的優(yōu)化調(diào)整、專(zhuān)業(yè)社工服務(wù)的有效供給和居民多元需求的盡量滿(mǎn)足，構(gòu)建起多方互動(dòng)合作、溝通有無(wú)的社區(qū)發(fā)展支持網(wǎng)絡(luò)。無(wú)論如何，“三社協(xié)同”作為現(xiàn)代城市社區(qū)治理的一大重要抓手，不僅是一套低成本、高效益的社區(qū)改革與創(chuàng)新方案，而且更是結(jié)合中國(guó)國(guó)情，將社區(qū)改革與創(chuàng)新、社區(qū)社工人才隊(duì)伍建設(shè)、社區(qū)社會(huì)組織與社會(huì)工作發(fā)展和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)相結(jié)合的綜合系統(tǒng)解決方案。盡管其在某種程度上還存在諸多問(wèn)題，但是，這一高效廉價(jià)的社區(qū)治理綜合系統(tǒng)解決方案不僅能夠完全符合現(xiàn)代社會(huì)基層治理創(chuàng)新改革的方向目標(biāo)，而且憑其既適用于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、也適用于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的優(yōu)勢(shì)，在很大程度上具有全國(guó)范圍內(nèi)廣泛推廣與復(fù)制的可能性與可行性。因此，只要因地制宜，用得其所，必能適得其效。

注 釋?zhuān)?/p>

①社區(qū)也是一種特殊的社會(huì)組織，社區(qū)經(jīng)由社會(huì)組織的發(fā)展而發(fā)展。在根本上，社區(qū)建設(shè)、發(fā)展與治理和社會(huì)組織有著密不可分的天然聯(lián)系。

②本項(xiàng)目的《招標(biāo)文件》《投標(biāo)文件》《中標(biāo)通知書(shū)》等均為合同的組成部分。詳細(xì)技術(shù)說(shuō)明及其他有關(guān)合同項(xiàng)目的特定信息由合同附件予以說(shuō)明，合同附件參見(jiàn)武侯區(qū)政府發(fā)布的相關(guān)文件。

③在此需說(shuō)明的是，武侯區(qū)將“三社聯(lián)動(dòng)”與社區(qū)網(wǎng)格化治理機(jī)制改革創(chuàng)新結(jié)合起來(lái)協(xié)同建設(shè)與推進(jìn)，其在強(qiáng)化社區(qū)網(wǎng)格治理機(jī)制改革工作方面的經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)為：每年度5000戶(hù)（含5000戶(hù)）以下2萬(wàn)元，5000戶(hù)至10000戶(hù)3萬(wàn)元，10000戶(hù)（含10000戶(hù)）以上4萬(wàn)元。而購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)經(jīng)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)則是根據(jù)社區(qū)網(wǎng)格治理機(jī)制改革工作運(yùn)行的情況，適時(shí)適當(dāng)調(diào)整政府購(gòu)買(mǎi)網(wǎng)格內(nèi)政務(wù)服務(wù)經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

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責(zé)任編輯 周 榮endprint