吳建雄

全國人大常委會作出在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點決定后，北京市、山西省和浙江省的監(jiān)察體制改革試點工作依法啟動。2017年1月至5月，北京市及其所轄16區(qū)縣，浙江省及其所轄11個地級市、90個縣市區(qū)，山西省及其所轄11個地級市、119個縣市區(qū)監(jiān)察委員會全部宣告成立。通過統(tǒng)籌安排、整體謀劃，做到機構(gòu)不增加、人員不擴編、級別不提升，機構(gòu)編制和人員配置向主責主業(yè)集中，重點加強案件監(jiān)督管理部門、執(zhí)紀審查部門和案件審理部門人員力量，形成執(zhí)紀執(zhí)法既分離又銜接、監(jiān)督監(jiān)察既獨立又統(tǒng)一的全新格局，為監(jiān)察體制改革在全國推開提供可復(fù)制的基本經(jīng)驗，體現(xiàn)出應(yīng)有的實踐價值。

重要前提：加強黨對反腐敗工作集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。北京市委、山西省委、浙江省委分別對試點工作負總責，各級黨委擔負主體責任。北京市委成立了由市委書記任組長的北京市深化監(jiān)察體制改革試點工作小組，將市人大、市紀委、市委組織部、市委政法委、市檢察院、市編辦、市財政局等部門納入成員單位，強化對試點工作的領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌與服務(wù)。浙江省、山西省均成立了由省委書記任組長，省委副書記、省紀委書記任副組長，省人大常委會、省檢察院等相關(guān)部門負責同志任成員的改革試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組，確保試點的各項工作有序推進。試點地區(qū)從監(jiān)察委員會組建方案，到轉(zhuǎn)隸人員的思想政治工作；從內(nèi)設(shè)機構(gòu)的調(diào)整，到職權(quán)運行規(guī)范的制定；從監(jiān)察官隊伍建設(shè)，到內(nèi)外監(jiān)督機制的建立；從職務(wù)犯罪的立案，到留置等調(diào)查措施的采用等，均由黨委主要領(lǐng)導(dǎo)擔綱、組織或批準。從三地監(jiān)察委員會領(lǐng)導(dǎo)構(gòu)成看，主任由紀委書記擔任，副主任由紀委副書記擔任，轉(zhuǎn)隸的反貪局長轉(zhuǎn)任監(jiān)察委委員，監(jiān)察委受上級監(jiān)察委和同級黨委雙重領(lǐng)導(dǎo)，從組織體制上保障黨對監(jiān)察權(quán)運行的領(lǐng)導(dǎo)管理和監(jiān)督。

本質(zhì)要求：強化人大及其常委會的權(quán)力監(jiān)督。三個試點地區(qū)的監(jiān)察委組建之前，反腐敗工作不能納入人大及其常委會的直接監(jiān)督之下，因為履行反腐敗職責的反貪偵查和行政監(jiān)察等，分別隸屬檢察機關(guān)和行政機關(guān)。人大及其常委會對反腐敗工作的監(jiān)督，被其他檢察、行政工作所遮蔽。監(jiān)察委的組建，從根本上改變了這一狀況。監(jiān)察委由本級人大產(chǎn)生，監(jiān)察委主任由本級人大選舉產(chǎn)生；監(jiān)察委副主任、委員，由監(jiān)察委主任提請本級人大常務(wù)委員會任免。監(jiān)察委對本級人大及其常務(wù)委員會和上一級監(jiān)察委負責，并接受監(jiān)督。試點地區(qū)的探索表明，人大監(jiān)督監(jiān)察委的方式不局限于人民代表大會會議期間對其工作報告的審議，監(jiān)察委應(yīng)主動及時地將全年監(jiān)察工作中的重大問題，履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責的情況，向人大常委會報告，使監(jiān)察工作自覺置于人大的監(jiān)督之下。對于人大及其常委會所提出的合理建議，監(jiān)察委必須聽取并及時改進。同時，人大還可以對監(jiān)察委的工作提出質(zhì)詢案，依照法定程序成立特定問題調(diào)查委員會，對特定問題開展調(diào)查，在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)違法違紀情況的可進行個別追究，從而形成濫權(quán)必追責的制度安排，實現(xiàn)權(quán)力屬于人民、人民監(jiān)督權(quán)力的社會主義本質(zhì)要求。

基本要義：推進反腐敗體制機制創(chuàng)新。三個試點地區(qū)均把制度創(chuàng)新作為重中之重，創(chuàng)制了涵蓋監(jiān)察范圍、監(jiān)察職責、監(jiān)察權(quán)限、監(jiān)察程序、監(jiān)督管理等內(nèi)容的監(jiān)察業(yè)務(wù)運行工作規(guī)程，細化了全國人大常委會授權(quán)的12項調(diào)查權(quán)，明確了中央試點方案中關(guān)于技術(shù)調(diào)查、限制出境此2項監(jiān)察措施的使用程序和辦法。留置措施是一項新的制度設(shè)計，既是反腐的利器，又是一把雙刃劍，使用不當，也會傷及無辜，侵犯人權(quán)。為此，試點地區(qū)相繼制定了嚴格的程序規(guī)范。規(guī)定采取留置措施的，需監(jiān)察委領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究、主任同意后報上一級監(jiān)察委批準，涉及同級黨委管理對象的，還需報同級黨委書記簽批，期限為三個月；使用、延長、解除留置措施，市縣兩級監(jiān)察機關(guān)都需報省級監(jiān)察機關(guān)備案，而省監(jiān)察委則需報中央紀委備案。留置措施的細化和規(guī)范，為揭露、證實、懲治腐敗違法犯罪提供了有力的法律武器，適應(yīng)了腐敗問題違規(guī)與違法交織的特點和規(guī)律，破解了刑事強制措施難以突破職務(wù)犯罪案件的困局，也為廢除實際需要但又缺乏法律依據(jù)的“雙規(guī)”措施創(chuàng)造了條件。

法治取向：實現(xiàn)依法控權(quán)和依法治吏。從試點地區(qū)的監(jiān)察范圍看：監(jiān)察委完成組建后，按照管理權(quán)限，將所有公職人員統(tǒng)一納入監(jiān)察范圍，體現(xiàn)了對公務(wù)人員的全覆蓋、無例外。從試點地區(qū)監(jiān)察權(quán)的運行看，一是監(jiān)察委內(nèi)部監(jiān)督制約，實行執(zhí)紀監(jiān)督和執(zhí)紀審查部門分設(shè)，建立起執(zhí)紀監(jiān)督、執(zhí)紀審查、案件審理相互協(xié)調(diào)、相互制約的工作機制。二是監(jiān)察決定與監(jiān)察執(zhí)行的適度分離，明確監(jiān)察委在查辦職務(wù)犯罪案件中承擔查詢、查封、扣押、搜查、勘驗檢查以及技術(shù)調(diào)查、限制出境等工作，由公安機關(guān)支持配合或具體執(zhí)行。三是建立監(jiān)察委與司法機關(guān)的協(xié)調(diào)銜接機制，明確監(jiān)察委對職務(wù)犯罪案件調(diào)查終結(jié)移送后，由各級檢察機關(guān)案管中心受理分流案件，偵監(jiān)部門審查決定是否采取強制措施，公訴部門審查起訴和提起公訴。對監(jiān)察委移送的案件，如果檢察機關(guān)認為案件事實不清、證據(jù)不足的，可退回監(jiān)察委補充調(diào)查，并擁有決定不起訴的權(quán)力，監(jiān)察委對檢察機關(guān)的不起訴決定，也有相關(guān)的復(fù)議程序。在查辦職務(wù)犯罪案件中，監(jiān)察委與檢察機關(guān)是互相配合、互相制約的關(guān)系。

（作者：中國廉政法制研究會反腐敗司法研究中心主任、教授）endprint