趙慧

隨著補(bǔ)貼加碼，降低甚至取消環(huán)保電價(jià)的聲音逐漸高漲。

大氣環(huán)境治理利劍高懸，作為耗煤第一大戶的煤電產(chǎn)業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型迫在眉睫。

7月26日，發(fā)改委、工信部等16部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革 防范化解煤電產(chǎn)能過剩風(fēng)險(xiǎn)的意見》，提出淘汰落后產(chǎn)能、嚴(yán)控新增產(chǎn)能、實(shí)施超低排放改造、節(jié)能改造、靈活性改造等多項(xiàng)目標(biāo)和任務(wù)。16部委協(xié)同作戰(zhàn)加上若干從嚴(yán)政策措施，這被視為近年最有力度的一次煤電調(diào)控政策。

然而，在不少專家看來，相對于去產(chǎn)能，去除現(xiàn)行發(fā)電政策給燃煤發(fā)電提供的制度性保護(hù)更加艱難。8月18日，在北京舉辦的中國電力圓桌第十次平臺(tái)活動(dòng)上，華北電力大學(xué)經(jīng)管學(xué)院教授袁家海在《發(fā)電計(jì)劃放開、煤電去補(bǔ)貼與擱淺資產(chǎn)處置》的研究報(bào)告中首次量化了煤電的諸項(xiàng)政策性補(bǔ)貼。

他表示，現(xiàn)行發(fā)電計(jì)劃政策和與之相配套的標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)政策及“三公”調(diào)度政策，給燃煤發(fā)電企業(yè)提供了有保障的回報(bào)預(yù)期，同時(shí)也提供了一系列事實(shí)上的顯性或隱性補(bǔ)貼?！鞍l(fā)電計(jì)劃保護(hù)給煤電企業(yè)帶來的顯性或隱性補(bǔ)貼短期看似對煤電企業(yè)有利，但從能源轉(zhuǎn)型的大方向來看不利于電力行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)?！?/p>

顯性隱性補(bǔ)貼

“需要特別指出的是，報(bào)告雖借鑒了化石能源補(bǔ)貼的核算方法，但所界定的煤電補(bǔ)貼是現(xiàn)行體制給燃煤發(fā)電提供的制度性保護(hù)，不是一般意義上的化石能源補(bǔ)貼。”袁家海首先強(qiáng)調(diào)。

據(jù)他研究，我國在長期缺電情況下形成的發(fā)電計(jì)劃保護(hù)政策給煤電企業(yè)帶來的顯性或隱性補(bǔ)貼有三項(xiàng)，一是基于計(jì)劃上網(wǎng)電量發(fā)放的環(huán)保電價(jià)補(bǔ)貼，二是計(jì)劃保護(hù)下煤電對可再生能源的擠壓，三是標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)對煤電企業(yè)的價(jià)格保護(hù)。

針對燃煤發(fā)電帶來的大氣污染問題，2007年以來，我國對燃煤電廠脫硫、脫硝、除塵等環(huán)保設(shè)施的建設(shè)和投運(yùn)給予資金補(bǔ)貼，尤其從2013年后，環(huán)保電價(jià)補(bǔ)貼政策不斷加碼，補(bǔ)貼金額逐年增加。

在假設(shè)煤電電量全口徑發(fā)放脫硫脫硝除塵補(bǔ)貼的情況下，袁家海核算發(fā)現(xiàn)，2013—2016年燃煤電廠環(huán)保電價(jià)補(bǔ)貼每年都超過1000億元。

近年，全國電力供應(yīng)過?，F(xiàn)象日益嚴(yán)重，火電利用小時(shí)數(shù)下降明顯。需求有限供應(yīng)過剩，可再生能源大量被棄，多地棄風(fēng)、棄光、棄水現(xiàn)象愈發(fā)嚴(yán)重，導(dǎo)致可再生能源設(shè)備閑置，投資回報(bào)無法保障。

研究報(bào)告引用的數(shù)據(jù)顯示，2016年棄風(fēng)現(xiàn)象出現(xiàn)在內(nèi)蒙古、甘肅、新疆等11個(gè)省份，全年棄風(fēng)電量高達(dá)497億千瓦時(shí)。棄光問題在西北5省份十分嚴(yán)重，2016年棄光電量達(dá)70.4億千瓦時(shí)。棄水現(xiàn)象主要出現(xiàn)在云南、四川兩省，其中四川累計(jì)棄水天數(shù)達(dá)179天，調(diào)峰棄水電量高達(dá)142億千瓦時(shí)，相當(dāng)于四川全年居民用電量的40%左右，若這142億千瓦時(shí)的電量投入使用，將節(jié)省400多萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，減少排放1100多萬噸二氧化碳。

“根據(jù)可再生能源發(fā)電優(yōu)先上網(wǎng)原則，這些清潔能源本不應(yīng)該被白白浪費(fèi)?！痹液１硎荆虼怂麄儗⒃诎l(fā)電計(jì)劃保護(hù)下煤電多發(fā)電量視為對可再生能源的一種擠壓，核算出風(fēng)電、光伏、水電未能實(shí)現(xiàn)保障性發(fā)電部分的收益損失，并將其視為對燃煤發(fā)電的補(bǔ)貼。

此外，研究報(bào)告認(rèn)為，偏離市場均衡的價(jià)格保護(hù)給了發(fā)電企業(yè)額外收益，也是一種制度性的隱性補(bǔ)貼。長期以來，我國實(shí)行以計(jì)劃為主的方式進(jìn)行電價(jià)管理，由政府直接制定各類電源的標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)和銷售目錄電價(jià)。

隨著電力市場的放開，電力直接交易如火如荼，而且電量不再執(zhí)行政府定價(jià)，更大程度上反映市場供求關(guān)系，2016年直購電交易規(guī)模約7000億千瓦時(shí)。袁家海通過近兩年來各地直購電競爭所帶來的電價(jià)降低空間，推算出計(jì)劃保護(hù)給燃煤發(fā)電企業(yè)的補(bǔ)貼額度。

根據(jù)他的核算，2016年，燃煤發(fā)電因發(fā)電計(jì)劃及其配套制度而享受的補(bǔ)貼合計(jì)為3057億元，其中，環(huán)保電價(jià)補(bǔ)貼1194億元，對可再生能源的擠壓補(bǔ)貼171億元，價(jià)格保護(hù)補(bǔ)貼1692億元。

不過，袁家海表示：“估算結(jié)果僅是對2016年的‘快照，對其解讀僅限于2016年這個(gè)特定時(shí)點(diǎn)。”

計(jì)劃放開 補(bǔ)貼取消

多重保護(hù)之下，燃煤發(fā)電由于獲得了有保障的回報(bào)預(yù)期，煤電裝機(jī)近年來迅猛增長。2015年和2016年，新建煤電機(jī)組仍達(dá)9214萬千瓦?！爱?dāng)前超出需求的投資計(jì)劃是煤電補(bǔ)貼帶來的直接負(fù)面效應(yīng)，計(jì)劃保護(hù)掩蓋了過剩煤電的資產(chǎn)擱淺問題。”袁家海說。

對燃煤發(fā)電的補(bǔ)貼開始引發(fā)討論。以環(huán)保電價(jià)為例，盡管隨著燃煤發(fā)電機(jī)組脫硫、脫硝裝機(jī)容量占比不斷上升，我國廢氣中的主要污染物二氧化硫和氮氧化物排放量逐年下降。但隨著補(bǔ)貼加碼，降低甚至取消環(huán)保電價(jià)的聲音逐漸高漲。

研究報(bào)告認(rèn)為，環(huán)保電價(jià)作為一種經(jīng)濟(jì)刺激機(jī)制對大氣環(huán)境的改善能夠起到積極作用，毋庸置疑。但是，電力行業(yè)作為以保障民生、服務(wù)社會(huì)、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要目標(biāo)的公益類國有企業(yè)，發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)節(jié)能減排工作，改善大氣環(huán)境，淘汰和改造高污染的煤電設(shè)施，應(yīng)成為電企自身的社會(huì)責(zé)任。

根據(jù)“污染者付費(fèi)”原則，煤電節(jié)能減排工作開展帶來的生產(chǎn)成本的增加，應(yīng)當(dāng)由煤電企業(yè)自己承擔(dān)，而不是由國家財(cái)政或消費(fèi)者直接為其買單。

能源轉(zhuǎn)型的核心方向是發(fā)展低碳能源，而不僅僅是污染物的超低排放。投入大量的財(cái)政補(bǔ)貼到達(dá)不到排放標(biāo)準(zhǔn)的燃煤電站上，與建立最大程度環(huán)境友好的能源供應(yīng)體系目標(biāo)并不一致。

至于可再生能源，袁家海表示，在可再生能源基金缺口700億的同時(shí)，煤電卻能享受高達(dá)3000億元的隱性補(bǔ)貼，其助推的煤電投資沖動(dòng)與中國能源轉(zhuǎn)型方向背道而馳。

今年3月，國家發(fā)改委和國家能源局發(fā)布《關(guān)于有序放開發(fā)用電計(jì)劃的通知》，明確了發(fā)用電計(jì)劃放開的推進(jìn)路線圖。袁家海表示，隨著發(fā)電計(jì)劃的放開，對煤電行業(yè)的補(bǔ)貼將會(huì)大幅降低。endprint

他認(rèn)為，以環(huán)保電價(jià)方式直接補(bǔ)貼煤電污染物控制是符合現(xiàn)有電價(jià)形成機(jī)制內(nèi)在邏輯的，但在未來則需要通過市場機(jī)制來傳導(dǎo)；價(jià)格保護(hù)補(bǔ)貼之所以存在是因?yàn)闃?biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)機(jī)制對目前過剩的市場環(huán)境不敏感，競爭機(jī)制的引入會(huì)很快打破這種保護(hù)；煤電對可再生能源的電量擠壓是在當(dāng)前一個(gè)時(shí)期高棄置率環(huán)境下的階段性產(chǎn)物，隨著可再生能源并網(wǎng)效率的提高也將逐步取消。

據(jù)核算，補(bǔ)貼總額將由2016年的3057億元減少至2020年的264億～302億元。“隨著發(fā)電計(jì)劃的放開，失去了計(jì)劃保護(hù)的煤電在市場環(huán)境下競爭力將會(huì)降低，這有利于推動(dòng)可再生能源發(fā)展和電力低碳轉(zhuǎn)型?！痹液Ｕf。

科學(xué)把握去補(bǔ)貼節(jié)奏

2016年，受標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)平均下降3分錢/千瓦時(shí)、電煤價(jià)格上漲、利用小時(shí)數(shù)下降、市場化交易等多方面影響，煤電行業(yè)經(jīng)濟(jì)效益急速下滑。當(dāng)年火電行業(yè)利潤總額下降43.5%，全年企業(yè)虧損面上升至27.3%。

2017年，局面更加惡化。截至6月30日，五大發(fā)電集團(tuán)實(shí)現(xiàn)利潤僅121.8億元，與其高達(dá)4.2萬多億元的資產(chǎn)總額很不相稱，而且資產(chǎn)負(fù)債率高企，均超過80%，火電業(yè)務(wù)全面虧損。

有分析認(rèn)為，隨著電力體制改革的不斷深化，嚴(yán)重過剩環(huán)境下煤電行業(yè)未來的經(jīng)濟(jì)效益前景不難預(yù)見，經(jīng)營危機(jī)必然成為亟待解決的問題。

研究報(bào)告也認(rèn)為，隨著發(fā)電計(jì)劃放開，燃煤電廠實(shí)際能夠拿到的各種隱性補(bǔ)貼大幅降低，利潤空間將大幅縮減。另一方面，隨著大量燃煤電廠建成投產(chǎn)，產(chǎn)能過剩下煤電廠的經(jīng)濟(jì)效益將急劇下滑，會(huì)產(chǎn)生大量擱淺煤電資產(chǎn)。

擱淺煤電資產(chǎn)應(yīng)如何處置？袁家海表示，中國煤電行業(yè)的虧損和擱淺資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)是一個(gè)異常復(fù)雜的議題，政府實(shí)際的決策空間非常有限?！爸袊弘娦袠I(yè)高達(dá)95%的國有集中度充分說明了處置煤電擱淺資產(chǎn)的特殊國情，任由國有發(fā)電企業(yè)長期虧損會(huì)導(dǎo)致國有資產(chǎn)貶值，而能源行業(yè)的高負(fù)債高杠桿會(huì)進(jìn)一步將擱淺風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大到整個(gè)金融經(jīng)濟(jì)體系中?！?/p>

針對發(fā)電計(jì)劃放開和防范擱淺資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)，袁家海建議，首先，要科學(xué)把握發(fā)電計(jì)劃放開下的煤電去補(bǔ)貼節(jié)奏。

“計(jì)劃電量比重、環(huán)保電價(jià)水平和計(jì)劃電量對應(yīng)的標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)水平是決定煤電補(bǔ)貼的關(guān)鍵因素。針對發(fā)電計(jì)劃的電量和價(jià)格補(bǔ)貼，建議政府把握發(fā)電計(jì)劃放開進(jìn)度，既要關(guān)注發(fā)電計(jì)劃放開所釋放的改革紅利，也要關(guān)注煤電企業(yè)的承受能力，在二者之間適當(dāng)平衡，但應(yīng)盡快明確環(huán)保電價(jià)降低和最終退出的時(shí)間表。”

其次，加快電力市場建設(shè)，促進(jìn)燃煤機(jī)組定位由電量型機(jī)組向電力型機(jī)組轉(zhuǎn)變。袁家海說，市場化改革有明顯的去補(bǔ)貼效應(yīng)，但也會(huì)直接影響煤電企業(yè)受益，因此應(yīng)該盡快總結(jié)和推廣東北地區(qū)建立輔助服務(wù)市場的經(jīng)驗(yàn)，妥善處理好改造煤電機(jī)組、提升靈活性服務(wù)與保障可再生能源消納的關(guān)系。

通過嚴(yán)控新增產(chǎn)能、最嚴(yán)格的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)淘汰落后產(chǎn)能，最大化降低煤電行業(yè)調(diào)整的沖擊，縮短陣痛期?！爸挥斜M快將煤電供應(yīng)能力調(diào)控到與新常態(tài)下的電力需求相匹配的水平，才能切實(shí)解決煤電行業(yè)的整體虧損問題。調(diào)整期間，政府對煤電企業(yè)虧損的規(guī)模和持續(xù)時(shí)間應(yīng)有正確的預(yù)期和足夠的容忍度。”袁家海說。endprint