劉寶全

【摘 要】當(dāng)前，隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的推進(jìn)，政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目的發(fā)展有了更廣闊的空間。PPP項(xiàng)目的主要作用是為社會(huì)公眾提供更多的服務(wù)產(chǎn)品，具有一定的公益性特征，但是社會(huì)中一些私營(yíng)單位則主要以獲取更多的利益為最終目標(biāo)，這與政府服務(wù)社會(huì)的宗旨相違背，并與創(chuàng)造社會(huì)效益的目標(biāo)相矛盾。為此，政府部門要加強(qiáng)對(duì)私人部門盈利行為的監(jiān)管，防止出現(xiàn)違背社會(huì)公眾利益的行為。為此，要想使項(xiàng)目的公共利益得以保護(hù)，就要做到合理的分配。

【關(guān)鍵詞】政府；社會(huì)資本合作；（PPP）項(xiàng)目；投資決策

一、引言

目前，我國(guó)正在大力發(fā)展政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。在PPP項(xiàng)目中，政府和社會(huì)資本得到合理的投資回報(bào)是政府和社會(huì)資本在PPP項(xiàng)目中成功合作的基本前提，也是目前PPP項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)管理規(guī)范化的重要支撐。綜觀國(guó)內(nèi)外的PPP項(xiàng)目案例，投資回報(bào)機(jī)制的合理設(shè)置對(duì)PPP項(xiàng)目成敗的影響重大。因此，研究合理的投資回報(bào)機(jī)制對(duì)PPP模式的應(yīng)用和PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施很有必要。

二、PPP模式的分類

有學(xué)者提出過分糾結(jié)PPP這個(gè)詞語(yǔ)的準(zhǔn)確定義并不具有太大實(shí)質(zhì)性意義，因?yàn)檫@個(gè)詞語(yǔ)是世界各國(guó)政府同本國(guó)社會(huì)資本進(jìn)行合作的一個(gè)籠統(tǒng)化的稱呼，目的是在國(guó)家民營(yíng)化的過程中避免相關(guān)爭(zhēng)議。在PPP模式下，政府和社會(huì)資本通常首先按照約定方式選擇某個(gè)具體建設(shè)項(xiàng)目或者服務(wù)項(xiàng)目，然后雙方本著互利互惠的初衷進(jìn)行合作，將項(xiàng)目參與各方資源科學(xué)合理整合，協(xié)調(diào)各方利益，形成穩(wěn)定的合作伙伴關(guān)系。合作各方相互協(xié)調(diào)，共同促進(jìn)項(xiàng)目的實(shí)施，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)社會(huì)效應(yīng)最優(yōu)化，送種合作模式顯然更符合現(xiàn)代公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提供公共服務(wù)的宗旨。在具體實(shí)踐中，根據(jù)每個(gè)項(xiàng)目的特點(diǎn)，政府根據(jù)社會(huì)需求的不同而選擇不同的具體合作方式，大致可以分為外包、特許經(jīng)營(yíng)和私有化三種類型模式。

三、PPP模式的優(yōu)勢(shì)

同傳統(tǒng)政府采購(gòu)方式有所不同，在PPP模式下，無論從前期項(xiàng)目投融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)，還是到后期運(yùn)營(yíng)、維護(hù)以及轉(zhuǎn)讓各個(gè)環(huán)節(jié)都有大量社會(huì)資本的參與，這就要求社會(huì)資本在整個(gè)項(xiàng)目中承擔(dān)起更多的責(zé)任，往往他們需要提供的不僅是資金和技術(shù)上的支持，更多的是管理和運(yùn)營(yíng)上不斷的完善。另一方面，與私營(yíng)化經(jīng)營(yíng)不同，因?yàn)槎鄶?shù)PPP項(xiàng)目涉及公共利益，政府部門很難將全部權(quán)利和義務(wù)轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本承擔(dān)，在合作初期，政府和社會(huì)資本會(huì)就合作項(xiàng)目的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)分配問題進(jìn)行細(xì)化的評(píng)估和分配，力求將合作期間可能出現(xiàn)的各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)估和分析，由最適合承擔(dān)，并最有能力應(yīng)對(duì)、解決風(fēng)險(xiǎn)的部口負(fù)責(zé)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)。與傳統(tǒng)政府投資模式相比，PPP模式的優(yōu)勢(shì)可以簡(jiǎn)單概括為以下幾方面：

1.改變傳統(tǒng)融資方式，減輕地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)

傳統(tǒng)模式下，政府需要利用地方財(cái)政投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施工程，而此類工程通常資金需求量大，建設(shè)工期長(zhǎng)，運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)，回報(bào)率低，政府不得不長(zhǎng)期占用大量財(cái)政資金，負(fù)擔(dān)沉重。而PPP模式的出現(xiàn)緩解了城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施供給與需求之間的結(jié)構(gòu)性缺口，同時(shí)也拓寬了政府部門融資渠道。由于社會(huì)資本在參與政府項(xiàng)目融資的時(shí)候可以不受公共預(yù)算約束，直接為項(xiàng)目建設(shè)或提供服務(wù)輸送大量的現(xiàn)金流，社會(huì)資本利用本身資金優(yōu)勢(shì)或融資渠道的優(yōu)勢(shì)可以大大降低項(xiàng)目融資成本，構(gòu)建成本低、安全度高、供應(yīng)及時(shí)的資金鏈，在大大減輕政府公共財(cái)政壓力的同時(shí)保證項(xiàng)目資金的安全到位，從而確保整個(gè)項(xiàng)目的健康運(yùn)營(yíng)。

2.提高公共設(shè)施建設(shè)效率，改善公共服務(wù)提供水平

社會(huì)資本以其自有資金進(jìn)入公共設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目或提供公共服務(wù)，由于逐利性驅(qū)動(dòng)，無論是資金利用效率，還是工程建設(shè)效率相對(duì)于政府單獨(dú)運(yùn)行必定大為提高，項(xiàng)目從建設(shè)到運(yùn)營(yíng)的周期被大大縮短，利澗被精細(xì)化計(jì)算和分配。政府從原來的項(xiàng)目唯一“負(fù)責(zé)人”轉(zhuǎn)變?yōu)轫?xiàng)目“監(jiān)管人”，角色的轉(zhuǎn)變?cè)跍p輕政府行政和財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)的同時(shí)最大程度激發(fā)政府和社會(huì)資本各自的優(yōu)勢(shì)，政府對(duì)項(xiàng)目整體規(guī)劃、社會(huì)責(zé)任的把控、以及政府各部門之間的組織協(xié)調(diào)是社會(huì)資本所不具備的，而社會(huì)資本來自于企業(yè)，其資金、技術(shù)、和管理經(jīng)驗(yàn)上的優(yōu)勢(shì)也是值得政府部門的學(xué)習(xí)，如此一來PPP模式可以充分發(fā)揮項(xiàng)目參與各方優(yōu)勢(shì)，彌補(bǔ)政府管理運(yùn)營(yíng)的短板，提高項(xiàng)目建設(shè)效率，保證項(xiàng)目質(zhì)量。

3.實(shí)現(xiàn)物有所值理念，最優(yōu)化配置風(fēng)險(xiǎn)

政府作為項(xiàng)目的監(jiān)管人，可以對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的目的和進(jìn)程進(jìn)行宏觀上的把握，協(xié)調(diào)整合各方資源，合理配置，確保政府財(cái)政資源、公共管理資源、社會(huì)資本的資金資源、管理資源得到最優(yōu)化、最高效率使用，實(shí)現(xiàn)物有所值理念。同時(shí)PPP模式可保證在項(xiàng)目進(jìn)行的初期，政府和社會(huì)資本通過約定協(xié)商方式對(duì)各方所需承擔(dān)的投融資風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)以及不可抗力風(fēng)險(xiǎn)等進(jìn)行最優(yōu)化配置，在確保社會(huì)公共利益的同時(shí)，滿足社會(huì)資本的盈利需求，達(dá)到“雙贏”的目的。

四、政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目投資決策問題

1.PPP項(xiàng)目融資法定內(nèi)涵界定不明確

根據(jù)我國(guó)現(xiàn)階段PPP項(xiàng)目融資法律法規(guī)內(nèi)容分析，我國(guó)對(duì)PPP模式一直是從廣義的角度來定義，即指政府與社會(huì)資本提供方為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的合作關(guān)系，授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)為特征，包含BOT、BOO、PFI等項(xiàng)目融資模式的一類項(xiàng)目的總稱。但自2014年頒布的一系列相關(guān)法律法規(guī)中都突出了狹義PPP的巧合性，表明政府與社會(huì)資本合作需要政府與社會(huì)資本建立一種利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和長(zhǎng)期合作的關(guān)系。根據(jù)相關(guān)文件的要求和一些PPP模式培訓(xùn)內(nèi)容我們可以看出，狹義的PPP模式是與B0T、BOO等項(xiàng)目融資模式并列的一種項(xiàng)目融資模式。國(guó)家發(fā)改委頒布的《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》中明確提出要充分認(rèn)識(shí)政府和社會(huì)資本合作的重要意義，但又提出操作模式仍為B0T等方式，這混淆了如何正確理解PPP項(xiàng)目融資的真實(shí)內(nèi)涵。理解的混淆點(diǎn)在于，并沒有明確的條文定義來區(qū)分PPP模式與PPP項(xiàng)目融資這兩個(gè)分別從廣義與狹義角度去理解的概念。這不僅對(duì)準(zhǔn)確梳理PPP項(xiàng)目融資與其他項(xiàng)目融資模式的不同點(diǎn)和分析PPP項(xiàng)目融資的發(fā)展前景產(chǎn)生了不良影響，更不利于PPP項(xiàng)目融資配套法律法規(guī)的設(shè)立及完善。endprint

2.PPP項(xiàng)目融資的投融資方式缺乏創(chuàng)新

PPP項(xiàng)目融資的資金來源主要為政府與社會(huì)資本合作創(chuàng)立項(xiàng)目公司的股本金以及通過項(xiàng)目融資所籌集的債務(wù)資金。作為項(xiàng)目投資者，項(xiàng)目認(rèn)資中資金結(jié)構(gòu)選擇首要考慮的問題是股本金與債務(wù)資金的比例。根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目試行資本金制度的通知》，我國(guó)規(guī)定對(duì)大型項(xiàng)目的投資中至少有20%～40%的股本金投資，而在地方政府的標(biāo)準(zhǔn)中對(duì)股本金在總投資額的比率要求更高。股本金的占有率較高會(huì)導(dǎo)致PPP項(xiàng)目過于依賴項(xiàng)目公司的自有資產(chǎn)，而運(yùn)用PPP模式進(jìn)行項(xiàng)目融資的項(xiàng)目主要為規(guī)模較大、資產(chǎn)密集型項(xiàng)目，較高的股本金代表高成本，不利于公私合作項(xiàng)目成立與數(shù)量的提升；同時(shí)較大的項(xiàng)目成本影響了PPP項(xiàng)目這種規(guī)模大、周期較長(zhǎng)的投資項(xiàng)目的收益保證。雖然PPP項(xiàng)目融資是政府與社會(huì)資本的合作，政府成為新階段PPP項(xiàng)目的投資者之一，但如何針對(duì)PPP項(xiàng)目融資更加細(xì)致地規(guī)定股本金占有率，保證項(xiàng)目順利建設(shè)實(shí)施仍是一個(gè)需要商権的問題。

五、中國(guó)PPP模式的發(fā)展建議

社會(huì)關(guān)系的紛繁復(fù)雜，必然使得對(duì)社會(huì)法律關(guān)系進(jìn)行平面化的分割難以周全，而社會(huì)關(guān)系各領(lǐng)域之間的相互牽連，又必然使得以此為標(biāo)準(zhǔn)所劃分出的法律很難截然分開，其必然形成法律條文之間的交叉重疊。PPP模式正是在社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展下的產(chǎn)物，該模式運(yùn)行涉及的法律關(guān)系橫跨行政、民事、經(jīng)濟(jì)甚至憲法領(lǐng)域，單純的將PPP項(xiàng)目法律歸為某一現(xiàn)有法律類型很難保證項(xiàng)目運(yùn)行當(dāng)中各法律主體的合法利益，自然也就無法保證最終社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn)。PPP模式成功的關(guān)鍵是需要我們學(xué)習(xí)境外經(jīng)驗(yàn)、結(jié)合具體國(guó)情構(gòu)建一個(gè)科學(xué)、穩(wěn)定、可持續(xù)的法律框架。項(xiàng)目合作中各類法律文本體系是將政府和社會(huì)資本進(jìn)行聯(lián)系的重要紐帶，是項(xiàng)目健康運(yùn)行的重要保證。目前我國(guó)推廣PPP模式的首要任務(wù)是通過完善的法律法規(guī)將權(quán)利義務(wù)進(jìn)行劃分，利益和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理配置，營(yíng)造適合PPP模式發(fā)展的法律和政策環(huán)境，規(guī)范項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，減少制度摩擦和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，最終將法治精神和契約精神融入中國(guó)PPP投資模式。具體來說應(yīng)當(dāng)：

1.首先明確PPP項(xiàng)目合同的法律性質(zhì)，肯定其兼具行政合同、民事合同和經(jīng)濟(jì)合同的特點(diǎn)，理清特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的法律性質(zhì)。這樣一方面可以更加合理地分配協(xié)議各方的權(quán)利和義務(wù)，提高政府行政效率，促使社會(huì)資本在獲得合理利潤(rùn)的同時(shí)創(chuàng)造更多社會(huì)價(jià)值；同時(shí)，還可以規(guī)范政府行政行為，防止用權(quán)過度和監(jiān)管缺失，防止社會(huì)資本貪婪逐利，損害社會(huì)公共利益。

2.其次通過法律、法規(guī)明確規(guī)定不同爭(zhēng)議的解決途徑。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行有關(guān)PPP法律法規(guī)，借鑒外國(guó)先進(jìn)的類似糾紛管理經(jīng)驗(yàn)，筆者建議對(duì)我國(guó)PPP實(shí)踐中產(chǎn)生的爭(zhēng)議根據(jù)其法律性質(zhì)不同進(jìn)行分類，根據(jù)爭(zhēng)議緊急程度不同進(jìn)行評(píng)級(jí)，按照不同類別和不同緊急程度對(duì)爭(zhēng)議采取階段性、差異性的處理措施，通過明確法律條文對(duì)政府部門和社會(huì)資本進(jìn)行引導(dǎo)，方便爭(zhēng)議的解決以及雙方合法權(quán)益的維護(hù)。

3.在項(xiàng)目合同合作主體的選擇方面，以我國(guó)現(xiàn)行《招投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》為主要標(biāo)準(zhǔn)，參照財(cái)政部和發(fā)改委指導(dǎo)文件指示，在以公開招標(biāo)為主要選擇方式的基礎(chǔ)上，根據(jù)合作項(xiàng)目類型的不同，按照相關(guān)法律規(guī)定，可采取一些諸如競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)、拍賣等靈活的手段進(jìn)行合作主體的選擇。政府在PPP模式中扮演發(fā)起者、組織者、協(xié)調(diào)者和監(jiān)管者等多重角色，政府行為是否規(guī)范是保證PPP項(xiàng)目穩(wěn)定運(yùn)行的基礎(chǔ)。首先政府要確保自己行為的合法性，從初期的項(xiàng)目挑選，中期項(xiàng)目建設(shè)到后期項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，直至項(xiàng)目的退出或移交，政府都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照法定程序，避免政府越權(quán)行為，也防止政府不作為，損害社會(huì)資本方和公共利益。

4.在資產(chǎn)劃分與定性方面，要盡可能將項(xiàng)目建設(shè)資產(chǎn)細(xì)分，并挖掘其是否具有經(jīng)營(yíng)潛力，這是資產(chǎn)組合的基礎(chǔ)，將有助于確定投資總額，讓投資者清晰計(jì)算項(xiàng)目可行性。例如：市政道路開發(fā)。市政道路開發(fā)與停車場(chǎng)、相鄰商業(yè)區(qū)開發(fā)組合搭配形成新項(xiàng)目。市政道路路面若不收費(fèi)則為可拆分、不可經(jīng)營(yíng)類設(shè)備，路燈、公交車站配套的廣告位及配套的地下管網(wǎng)、停車位等都屬于可經(jīng)營(yíng)性設(shè)施，項(xiàng)目?jī)?nèi)部搭配后也可平衡投資與經(jīng)營(yíng)。無論通過大項(xiàng)目搭配還是項(xiàng)目?jī)?nèi)配套組合，均可能提高項(xiàng)目的可經(jīng)營(yíng)性，降低對(duì)政府的依賴，從而提高項(xiàng)目融資能力，降低實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)。另外，影響PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)因素還包括項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和籌資成本風(fēng)險(xiǎn)。其中，公司運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)包括股東構(gòu)成、治理結(jié)構(gòu)、股債結(jié)構(gòu)、盈利能力、運(yùn)營(yíng)成本、財(cái)務(wù)費(fèi)用、管理費(fèi)用；籌資成本風(fēng)險(xiǎn)包括融資工具、融資渠道、負(fù)債結(jié)構(gòu)、融資期限、負(fù)債成本。其風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策在此不一一詳述。

5.在整個(gè)PPP項(xiàng)目合作過程中，政府要明確"法治"思維，依法律、法規(guī)制定合同，用經(jīng)濟(jì)規(guī)律設(shè)計(jì)合同，用合法合理的行政行為監(jiān)管合同。同時(shí)，政府部門要通過在合同中制定公益性約束條款的方式監(jiān)督社會(huì)資本對(duì)合同的履行，從而保證持續(xù)、穩(wěn)定的合作。政府嚴(yán)格依法辦事，杜絕腐敗和權(quán)錢交易，防止社會(huì)資本與政府進(jìn)行變向利益輸送，維護(hù)公共利益，營(yíng)造健康、公平、可持續(xù)的投資環(huán)境。

六、結(jié)論

采用PPP模式為政府投資項(xiàng)目拓寬了融資渠道，是減輕政府財(cái)政壓力、降低政府資金風(fēng)險(xiǎn)的重要方式，是實(shí)現(xiàn)供給改革和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要手段。通過和社會(huì)資本合作，能夠更好發(fā)揮效率，利用社會(huì)資本在資金籌措、運(yùn)營(yíng)管理和對(duì)市場(chǎng)的敏感反應(yīng)等方面優(yōu)勢(shì)，提高社會(huì)公共服務(wù)質(zhì)量。雖然在目前的實(shí)際應(yīng)用中還存在著許多問題，但不少二三線財(cái)政收入相對(duì)緊張的城市正積極先行開展PPP模式融資建設(shè)，鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。相信PPP模式的運(yùn)用會(huì)在項(xiàng)目合作中不斷完善，給社會(huì)帶來良好效益的同時(shí)，也給社會(huì)資本帶來經(jīng)濟(jì)效益，實(shí)現(xiàn)雙贏。

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