陳樂樂

【摘 要】本文從適應財稅體制改革、解決項目建設資金不足、提高項目融資能力、推進交通產業(yè)邁向高端、改善項目治理模式等方面分析了省級地方政府出資設立交通產業(yè)基金的必要性，從政策法律、資金來源、成功案例等方面論證了設立交通產業(yè)基金的可行性，提出了地方政府出資設立交通產業(yè)基金的關鍵要素設計。

【關鍵詞】交通；產業(yè)基金；政府出資

政府出資產業(yè)投資基金，是指有政府出資，主要投資于非公開交易企業(yè)股權的股權投資基金，其目的是為了發(fā)揮政府資金的引導作用和放大效應，吸引社會資金投入政府支持領域和產業(yè)。在深化交通投融資體制改革的背景下，省級地方政府出資設立交通產業(yè)基金具有重要意義。

一、設立交通產業(yè)基金的必要性

1.適應財稅體制改革

2014年， 國務院出臺《關于加強地方政府性債務管理的意見》（以下簡稱“43號文”），針對地方政府債務管理進行了明確的規(guī)定和約束，地方政府融資平臺政府融資職能被剝離，而政府財政性資金和政府債券總額難以滿足交通運輸行業(yè)發(fā)展對資金的需求，傳統(tǒng)交通運輸投融資方式受到重大挑戰(zhàn)。成立政府出資交通產業(yè)基金，將加快推動政府和社會資本合作（PPP）模式在交通運輸領域的推廣應用，使社會資本廣泛參與交通項目建設、運營和維護。

2.解決項目建設資金不足

以中部省份安徽省為例，“十三五”期間，全省公路水路建設總投資3000億元，按20%比例計算，共需項目資本金600億元。由于各級財政能力有限，社會資本無法直接介入，項目資本金缺口極大。政府通過出資產業(yè)基金，吸引社會資本進入，門檻低、效率高、資金量充裕，以股權投資方式注入項目公司，解決項目建設資本金不足的問題，這一點是銀行貸款等債權融資無法做到的。

3.提高項目融資能力

交通產業(yè)基金所提供的資金無需反映到項目公司的資產負債表上，避免了融資過度集中于銀行和過高的資產負債率，影響向公司再融資能力的影響，而銀行貸款、公司債、企業(yè)債等間接融資則無法做到。同時，對于存量項目，政府可以通過TOT、POT、ROT等方式，由基金設立的項目公司繼續(xù)接手具體項目運營，大大減輕政府短期償債壓力。

4.推進交通產業(yè)邁向高端

現(xiàn)代立體化綜合交通運輸體系不僅包含布局完善、結構合理的交通基礎網絡，還需要綠色、智慧、安全的交通運輸體系和不同運輸方式的深度融合。交通產業(yè)基金可以為優(yōu)秀企業(yè)提供有效的資金、渠道和資本運作能力支撐，建立有效的產業(yè)與資本協(xié)同聯(lián)動機制，積極促進物聯(lián)網技術、云計算技術、大數(shù)據(jù)處理技術、綠色低碳技術在交通運輸領域的深度應用，最終提升綜合運輸服務能力、安全和應急保障能力等交通產業(yè)整體素質和核心競爭力。

5.改善項目治理模式

產業(yè)投資基金作為被投資公司的少數(shù)股東，可通過所持有的股權參與被投資公司的管理，對項目的建設管理發(fā)揮一定的監(jiān)督作用，從而可以改善項目治理模式。

二、設立交通產業(yè)基金的可行性

1.政策法律充分鼓勵產業(yè)投資基金發(fā)展

十八大以來，黨中央、國務院及相關部門相繼出臺了《中共中央 國務院關于深化投融資體制改革的意見》（中發(fā)〔2016〕18號）、《國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制 鼓勵社會投資的指導意見》（國發(fā)〔2014〕60號）、國家發(fā)改委《政府出資產業(yè)投資基金管理暫行辦法》、《私募投資基金監(jiān)督管理暫行辦法》等政策文件，對產業(yè)基金的設立、募集、投資、管理、退出等提供了法律依據(jù)和制度保障。

2.交通產業(yè)基金符合社會資金的投資需求

交通基礎設施建設具有投資回收期長、收益穩(wěn)定的特征，與社保資金、保險資金等大額社會資金的投資需求具有天然吻合性。投貸聯(lián)動模式的推出，使得商業(yè)銀行紛紛以合伙人的身份參與政府引導產業(yè)基金，通過產業(yè)基金進行股權投資，商業(yè)銀行配套貸款的方式參與項目建設。以超大型基礎設施建設企業(yè)為代表的實業(yè)資本，積極運用產業(yè)投資基金等方式進行資產配置和消化產能。

3.相關省份已有先行先試案例

近兩年來，浙江、云南、甘肅、貴州、內蒙等省份相繼成立規(guī)模超500億元的交通產業(yè)基金。例如：2016年9月，浙江省政府與中國太平洋保險集團簽訂合作協(xié)議，聯(lián)合設立總規(guī)模達1000億元的浙江省交通基礎設施（太平）投資基金，由浙江省交通集團、深圳市太平投資有限公司作為實施主體，基金存續(xù)期20年，主要投資由浙江省交通集團主導實施的交通建設項目，用于項目前期資金、項目資本金、建設資金、后續(xù)維護運營及相關融資置換等。

三、政府出資交通產業(yè)基金的關鍵要素設計

1.基金規(guī)模和結構

基金的規(guī)模結合區(qū)域交通發(fā)展規(guī)劃、時間跨度及資金使用效率等因素來綜合考慮，就中西部省份而言，一般不低于500億元。由政府委托有關機構（如地方國有獨資交通企業(yè)）作為代表政府出資的發(fā)行人，募集銀行、保險、社?；稹崢I(yè)資本等長期社會資金，社會資金可作為優(yōu)先級，優(yōu)先分配本息。鼓勵銀行等投資人采取“投貸聯(lián)動”模式，在基金解決項目資本金的基礎上，為項目提供結構化融資支持。

基金結構方面。為實現(xiàn)專業(yè)化、精細化運作，同時有效控制和隔離風險，可先成立母基金，按照行業(yè)細分化、管理專業(yè)化導向，再設立分別面向交通基礎設施、智慧交通產業(yè)、綠色交通產業(yè)等領域的子基金群，各有側重、錯位發(fā)展。交通基礎設施建設子基金可作為引導資金，再次地市級政府及其他投資人出資共同成立子基金，由子基金投入到具體項目。綜合考慮公司制、有限合伙制和契約制三種組織形式優(yōu)劣以及近年來產業(yè)基金發(fā)展趨勢等因素，母基金采用公司制，子基金采用有限合伙制。

2.基金投資原則和投資形式

投資原則上，一是聚焦規(guī)劃重點項目，可以按照地方交通發(fā)展規(guī)劃，建立交通基礎設施重點項目庫，基金投資于庫內項目的金額不低于基金規(guī)模的80%。二是立足地方產業(yè)發(fā)展，所投項目主體注冊地一般應在當?shù)?。三是控制投資風險，對單個企業(yè)的投資額不得超過基金資產總值的20%，且不得從事相關政策法規(guī)禁止的業(yè)務。endprint

投資形式上，包括以法人形式設立的交通基礎設施項目、重大工程項目、具備核心競爭力的高新技術企業(yè)等未上市企業(yè)的股權；參與上市（掛牌）公司定向增發(fā)；支持企業(yè)開展以交通基礎設施建設為主要目的新設、并購；經基金章程、合伙協(xié)議或基金協(xié)議明確或約定的符合國家產業(yè)政策的其他投資形式。閑置資金可投資銀行存款、國債、地方政府債、政策性金融債和政府債券等安全性和流動性較好的固定收益類資產。

3.基金存續(xù)期限和退出方式

交通基礎設施項目的建設、運營周期通常在10年甚至20年以上，需要和社會資本特別是金融機構資金的業(yè)務期限做好匹配。因此，交通產業(yè)基金存續(xù)期限原則上不超過15年，各子基金根據(jù)項目和資金再靈活確定存續(xù)期限。

基金應堅持市場化運作方向，合理設計退出方式。基金運營期內，可分期采取回購、轉讓，或政府購買服務等方式實現(xiàn)投資項目退出；運營期滿后，由出資人決定是否存續(xù)，若選擇終止，按照有關規(guī)定進行清算和解散并實現(xiàn)退出，并應在出資人監(jiān)督下組織清算，將政府出資額和歸屬政府的收益，按照財政國庫管理制度有關規(guī)定及時足額上繳國庫。

交通基礎設施建設基金的退出方式有：一是將項目公司資產注入上市公司，發(fā)行資產證券化產品等；二是由各級政府（指定機構）和其他投資者回購項目公司股權；三是符合條件的項目公司可在完成項目任務（或階段性）后，通過清算或減資實現(xiàn)投資退出。在以上方式不足以覆蓋擬回購份額本息時，由省級政府以在基金中的出資額為限進行補貼。

對于智慧、綠色交通產業(yè)發(fā)展基金，其退出方式主要通過首發(fā)上市和并購、新三板掛牌、股權回購、股權轉讓、股權置換等途徑實現(xiàn)退出?；鸫胬m(xù)期滿，原則上按約定進行清算。同時可在基金存續(xù)期滿清算時，由其他政府出資產業(yè)基金來承接收購尚未退出的股權投資。

4.基金管理和運營

按照市場化、專業(yè)化管理原則，堅持政府引導、市場機制、規(guī)范管理、嚴控風險、專業(yè)運作、科學組織，政府不參與基金日常管理事務，可通過公開招標、競爭性談判等方式擇優(yōu)選定專業(yè)機構負責基金管理，并建立完善投資決策機制、收益分配和激勵約束機制、考核評價機制、風險防控機制、科學有效治理機制、資金第三方托管制度、政府與投資人協(xié)同推進機制等。

綜上分析，設立政府投資交通產業(yè)基金正當其時，建議國家、省級政府和相關主管部門加強關注，為基金設立和運作提供政府購買服務、金融等政策支持。

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