鄭妙珠

（佛山科學(xué)技術(shù)學(xué)院經(jīng)濟管理與法學(xué)院，廣東佛山528000）

居家養(yǎng)老服務(wù)多元供給主體的優(yōu)勢、局限與整合
——以廣州市為例

鄭妙珠

（佛山科學(xué)技術(shù)學(xué)院經(jīng)濟管理與法學(xué)院，廣東佛山528000）

在人口老齡化日益嚴重的國情下，居家養(yǎng)老成為我國應(yīng)對養(yǎng)老壓力的重要模式。自千禧年以來，各地紛紛利用當(dāng)?shù)刭Y源進行居家養(yǎng)老服務(wù)的探索，呈現(xiàn)了多元供給的局面。廣州市作為居家養(yǎng)老服務(wù)的先行城市之一，已出現(xiàn)了政府部門、志愿部門、商業(yè)部門、非正式部門四個服務(wù)供給主體。四個部門在服務(wù)過程中各有優(yōu)勢，也各有局限，應(yīng)根據(jù)其不同的優(yōu)勢調(diào)整其角色，并在政府部門的主導(dǎo)下，通過建立并完善養(yǎng)老服務(wù)協(xié)調(diào)委員會和養(yǎng)老服務(wù)轉(zhuǎn)介系統(tǒng)，促進各部門之間的對話與合作，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，構(gòu)建更加完善的居家養(yǎng)老服務(wù)體系。

居家養(yǎng)老服務(wù)；多元供給主體；角色；整合

一、問題的提出

我國第六次人口普查結(jié)果顯示，截至2010年，全國60歲及以上人口占13.26%，其中65歲及以上人口占8.87%?！丁笆濉眹依淆g事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設(shè)規(guī)劃》預(yù)測：“到2020年，全國60歲以上老年人口將增加到2.55億人左右，占總?cè)丝诒戎靥嵘?7.8%左右。”高程度、快節(jié)奏的人口老齡化進程引起了國家的高度重視，早在2008年,全國老齡委辦公室等10個部門聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于全面推進居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》，鼓勵各地探索社區(qū)居家養(yǎng)老模式。2011年，居家養(yǎng)老服務(wù)被正式列入老齡事業(yè)十二五發(fā)展規(guī)劃，該規(guī)劃提出了“建立以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐的養(yǎng)老服務(wù)體系，居家養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)基本健全，全國每千名老年人擁有養(yǎng)老床位數(shù)達到30張”的目標(biāo)，這意味著在我國的養(yǎng)老體系中，將有97%的長者在社區(qū)中養(yǎng)老，他們都可能是居家養(yǎng)老的服務(wù)對象。自此之后，我國的居家養(yǎng)老服務(wù)在全國各地迅速鋪開，各地因地制宜，積累了眾多的經(jīng)驗。

養(yǎng)老服務(wù)的社會化是國家解決養(yǎng)老壓力的主導(dǎo)路線，社會化的其中一個重要意涵是供給方的社會化，亦即打破單一主體供給的現(xiàn)狀，促進養(yǎng)老服務(wù)供給主體的多元化發(fā)展和協(xié)調(diào)。［1］從這個意義來講，居家養(yǎng)老的實踐過程即是供給主體多元化的過程?，F(xiàn)有關(guān)于居家養(yǎng)老多元供給的文獻已經(jīng)頗為豐富，從各地的實踐情況來看，不乏地方多元供給主體并存的報告（上海、寧波、包頭、廈門等），我國居家養(yǎng)老服務(wù)多元供給機制正在形成。［2］雖然居家養(yǎng)老服務(wù)的多元供給已是常態(tài)，但各供給主體之間各自為政，缺乏溝通，重復(fù)性供給和供給盲區(qū)共同存在，社會養(yǎng)老服務(wù)資源缺乏整合與協(xié)調(diào)，處于分散化狀態(tài)。［3］這也是產(chǎn)生我國居家養(yǎng)老事業(yè)資金來源渠道單一，服務(wù)內(nèi)容局限，專業(yè)隊伍建設(shè)滯后，老年群體參與程度不高等諸多問題的關(guān)鍵原因。［4］因此，如何促進居家養(yǎng)老供給主體之間的良性互動和相互支持，是居家養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵。肖伊雪，陳靜認為未來有關(guān)居家養(yǎng)老的研究需要加大對養(yǎng)老服務(wù)主體的研究，主動拓展研究范圍，提升理論和實踐的結(jié)合，增加定量研究和比較研究等方面的努力。［5］

廣州是人口老齡化比較嚴重的城市，2015年廣州市60歲以上的本地戶籍老年人口已達147.5萬人，預(yù)計2020年將達到185萬人，老年人口比重將增加到20%，［6］高出聯(lián)合國認定的人口老齡化標(biāo)準(zhǔn)10個百分點。廣州是最早開始居家養(yǎng)老服務(wù)的城市之一，2003年開始陸續(xù)有街道成立居家養(yǎng)老服務(wù)部。2008年12月廣州市頒布了《廣州市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)實施辦法》，鼓勵社會力量承辦社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)，比國家層面的老齡十二五規(guī)劃還早三年。在該政策的推動下，廣州市居家養(yǎng)老服務(wù)已經(jīng)實現(xiàn)了對全市各鎮(zhèn)街的全覆蓋，居家養(yǎng)老服務(wù)的覆蓋率和社會化程度都優(yōu)于全國大部分城市。筆者以評估督導(dǎo)的身份參與了廣州市居家養(yǎng)老服務(wù)年度評估工作，發(fā)現(xiàn)廣州市的居家養(yǎng)老實踐在積累了較多的經(jīng)驗的同時，也在多元供給方面呈現(xiàn)了更多的問題，因此借著評估的機會收集資料，從廣州的經(jīng)驗出發(fā)，分析居家養(yǎng)老服務(wù)各類供給主體的優(yōu)劣勢，探討他們的合適定位，尋找他們協(xié)作與整合的路徑。

二、廣州市居家養(yǎng)老服務(wù)的多元供給主體

目前廣州市提供居家養(yǎng)老服務(wù)的主體有四大類，分別是：街道辦或鎮(zhèn)政府（以下簡稱“鎮(zhèn)街”），各種非營利組織，家政公司、長者的親戚鄰里（以下簡稱“親鄰”）。鎮(zhèn)街作為政府的派出機構(gòu)，視居家養(yǎng)老服務(wù)為行政任務(wù)來執(zhí)行，通常由鎮(zhèn)街的社會事務(wù)科或社區(qū)服務(wù)中心直接運作；非營利組織包括公辦養(yǎng)老院、社工機構(gòu)和其他社會組織，這類主體承辦居家養(yǎng)老服務(wù)有兩種不同的安排：一種是將居家養(yǎng)老服務(wù)整合到其他社會服務(wù)中，如將居家養(yǎng)老服務(wù)部設(shè)在家庭綜合服務(wù)中心，一種是由機構(gòu)單獨運營居家養(yǎng)老服務(wù)；家政公司以家政服務(wù)為核心業(yè)務(wù)，利用自身的家政資源兼辦居家養(yǎng)老服務(wù)；長者的親鄰成為地廣人稀的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的重要力量，他們在鎮(zhèn)政府的鼓勵下為服務(wù)對象提供到戶的清潔和陪伴。

福利輸送主體的多元化并不是新鮮事物，福利多元主義理論根據(jù)福利輸送主體的性質(zhì)區(qū)分了四類供給主體，分別是政府部門、志愿部門、商業(yè)部門，以及非正式部門［7］129。其中志愿部門有很多不同的稱謂：“非營利部門”、“非政府組織”、“第三部門”……不同的稱謂強調(diào)的是志愿部門某一方面的特質(zhì)，［7］186它包括自助、互助組織、非營利機構(gòu)、壓力團體、小區(qū)組織等多種類型。［8］非正式部門包括家屬、親戚、鄰里、朋友以及其他初級關(guān)系者。［7］134根據(jù)福利多元主義的觀點，四類供給主體分別屬于政府部門、志愿部門、商業(yè)部門和非正式部門，除了政府部門，其他部門都是以政府購買服務(wù)的形式承接居家養(yǎng)老服務(wù)。各類供給主體歸類匯總?cè)绫?。

表1 廣州市居家養(yǎng)老服務(wù)多元供給主體

三、廣州市多元供給主體的優(yōu)勢與局限

居家養(yǎng)老服務(wù)是一個多面向的服務(wù)體系，也是一條多環(huán)節(jié)的供給鏈，下文透過觀察各供給主體在各項服務(wù)內(nèi)容和不同環(huán)節(jié)中的表現(xiàn)，區(qū)分他們各自的優(yōu)勢與局限，為明確他們的定位提供依據(jù)。

（一）政府部門

政府部門主要是指街道辦和鎮(zhèn)政府，他們利用了政府系統(tǒng)的人力、硬件資源和行政力量，動員了轄區(qū)內(nèi)各村（居）委會共同承擔(dān)居家養(yǎng)老服務(wù)，將居家養(yǎng)老服務(wù)嵌入鎮(zhèn)街和居委會的日常工作中，不額外產(chǎn)生管理成本，居家養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)費百分百地轉(zhuǎn)化為直接服務(wù)，服務(wù)經(jīng)費在服務(wù)輸送過程中損耗最少。這種模式在服務(wù)對象較少的區(qū)域具有更大的可行性，然而隨著老齡人口的不斷增加，問題也開始暴露出來。

首先，服務(wù)人數(shù)的遞增使個人的工作量和壓力不斷增加，其中一個重要原因是政府部門有固定的人員編制，無法根據(jù)服務(wù)對象的增加提高人員比例，在這種限制之下，該類服務(wù)部只能做保底的基本服務(wù)，無力拓展服務(wù)內(nèi)容和提升服務(wù)質(zhì)量。

其次，鎮(zhèn)街作為一個行政部門接管了民政、治安、計生、城管等多頭工作，任務(wù)繁重，無暇將居家養(yǎng)老服務(wù)精細化。而且居家養(yǎng)老服務(wù)是上級政府分配到鎮(zhèn)街的工作任務(wù)，對于他們來說，提供服務(wù)的動力來自完成行政命令，再加上居家養(yǎng)老服務(wù)不是問責(zé)制的工作內(nèi)容，跟升遷不掛鉤，這又進一步?jīng)Q定了居家養(yǎng)老服務(wù)在眾多工作中的非重點位置。在人員編制的限制和科層制的行政架構(gòu)中，鎮(zhèn)街難以持久地扮演好居家養(yǎng)老服務(wù)提供者的角色。

（二）志愿部門

承接居家養(yǎng)老服務(wù)的志愿部門有兩類，一類除了居家養(yǎng)老服務(wù)之外，還經(jīng)營其他社會服務(wù)，另一類則只承辦居家養(yǎng)老服務(wù)。從這兩類志愿部門的服務(wù)情況來看，第一類志愿部門具有明顯的優(yōu)勢。

第一類志愿部門主要是公辦養(yǎng)老院和社工機構(gòu)，二者在承接居家養(yǎng)老服務(wù)前，分別經(jīng)營長者院舍服務(wù)和社區(qū)綜合服務(wù)。養(yǎng)老院擁有成熟的長者生活照顧經(jīng)驗，配有較完善的長者醫(yī)療資源；而社工機構(gòu)擁有專業(yè)的社會工作資源，在長者多元需求的評估和個案深度跟進方面表現(xiàn)出獨特的優(yōu)勢。這類志愿部門整合了機構(gòu)自身的資源用以支持居家養(yǎng)老服務(wù)的開展，打破了居家養(yǎng)老服務(wù)只提供家居清潔的局限，使居家養(yǎng)老服務(wù)涵蓋了醫(yī)療、情感支持、危機干預(yù)等內(nèi)容。它們還將居家養(yǎng)老服務(wù)納入機構(gòu)的服務(wù)體系中，在長者需求超出居家養(yǎng)老服務(wù)范圍的情況下，能快速地轉(zhuǎn)介給本機構(gòu)的其他部門，及時滿足了長者多元的需要。養(yǎng)老院和社工機構(gòu)用更多的專業(yè)資源來開展服務(wù)，成本自然更高，且這兩類組織都以提供中心服務(wù)為主，一個中心要覆蓋整個街/鎮(zhèn)的服務(wù)人群，在地廣人稀的郊區(qū)，他們也只能通過降低服務(wù)頻率來控制成本，這將影響最終的服務(wù)成效。

第二類志愿部門通常是因應(yīng)居家養(yǎng)老服務(wù)政策而產(chǎn)生的，與第一類志愿部門不同，他們先有服務(wù)后有機構(gòu)，其優(yōu)勢是可以心無旁騖地投身居家養(yǎng)老服務(wù)，但這類志愿部門可以利用的資源很少，而居家養(yǎng)老服務(wù)本身的經(jīng)費并不充足，因此這類機構(gòu)往往受經(jīng)費限制無法開展多元的服務(wù)，多停留在居家清潔這一方面。

（三）商業(yè)部門

提供居家養(yǎng)老服務(wù)的商業(yè)部門主要有家政公司、民辦養(yǎng)老院和民辦醫(yī)院。這三種企業(yè)與志愿部門相似，都擁有各自的專業(yè)資源。家政公司擁有豐富的家政人員可供隨時調(diào)配，在其他居家養(yǎng)老服務(wù)部苦于服務(wù)員難求、隊伍不穩(wěn)定的情況下，他們可以保證人員的充足，且他們擁有專業(yè)的清潔器具，擅長居家清潔，可以高效地完成居家清潔工作。但受限于業(yè)務(wù)范圍，家政公司的服務(wù)內(nèi)容也常止于居家清潔。

民辦養(yǎng)老院與公辦養(yǎng)老院相似，擁有較多的長者生活照顧和醫(yī)療資源，民營醫(yī)院在醫(yī)療方面的優(yōu)勢甚至比養(yǎng)老院還更勝一籌。承擔(dān)了居家養(yǎng)老服務(wù)的民營醫(yī)院通常還利用“以醫(yī)養(yǎng)老”的方式經(jīng)營長者日間照顧和院舍服務(wù)，所謂“以醫(yī)養(yǎng)老”即是長者以住院的形式在醫(yī)院中接受院舍照顧。這兩類企業(yè)在長者的健康照顧方面有其他部門無法比擬的長處。但作為營利部門，它們不會做無利之事。這些企業(yè)承接居家養(yǎng)老服務(wù)的原因除了自身資源和業(yè)務(wù)的便利，更主要的是期望透過社會服務(wù)提升企業(yè)形象，以及借著近水樓臺先得月的便利先行獲得客戶。居家養(yǎng)老服務(wù)的購買經(jīng)費較低，這項工作本身是無利或微利的，但通過提供良好的居家養(yǎng)老服務(wù)，家政公司可以獲得良好的口碑，提升客戶的信賴度，從而提高市場占有率。而民辦養(yǎng)老院和民辦醫(yī)院通過居家養(yǎng)老服務(wù)獲得長者的信賴，尤其在長者患病或需要入住院舍時獲得青睞。

醫(yī)療輔助和健康管理固然是居家養(yǎng)老服務(wù)的重要內(nèi)容，但如何確保以營利為目的的商業(yè)部門能夠誠實地評估長者的需要，將長者的利益放在首位，這需要完善的監(jiān)督體系。

（四）非正式部門

在一些條件缺乏的鎮(zhèn)街，當(dāng)?shù)卣袁F(xiàn)金補貼的形式委托長者信任的親鄰為他們提供居家方面的協(xié)助。這些被選中的長者親鄰?fù)ǔＥc長者同住一個村居，他們最大的優(yōu)勢是和長者距離近、關(guān)系密，可以快速、便捷地對老人提供個別化的生活幫助，包括清潔、陪同就診、協(xié)助服藥、做飯等，也可以給予更多的陪伴和情感支持。這類服務(wù)主體憑良心、憑感情做事，他們沒有規(guī)劃，也難以約束，因此服務(wù)質(zhì)量參差不齊。另一方面他們只是依靠自身的能力來幫助長者，不具備協(xié)調(diào)正式資源的能力，因此不能取代正式的、專業(yè)化的服務(wù)。

四、多元供給主體的整合

廣州市居家養(yǎng)老服務(wù)各供給主體的優(yōu)勢和劣勢都是明顯的，從他們的服務(wù)過程來看，部門之間并沒有互相取長補短，形成優(yōu)勢互補的協(xié)作關(guān)系，相反，他們甚至在競標(biāo)和等級評估中形成競爭的關(guān)系。這導(dǎo)致各部門僅在各自擅長的領(lǐng)域獨自耕耘，服務(wù)內(nèi)容較單一，層次也較低。發(fā)達國家的居家養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容同時涵蓋正式照顧和非正式照顧兩方面的內(nèi)容，具體包括：對居家環(huán)境中老年人衛(wèi)生保健需求的有效評估；為老年人提供基本照顧并滿足其衛(wèi)生保健需求；在醫(yī)療輔助、健康管理、個人照料、精神慰藉、預(yù)防、財政、經(jīng)濟等方面給予支持。［9］而廣州各部門提供的居家養(yǎng)老服務(wù)大多僅包括生活照料、家政服務(wù)、康復(fù)護理、精神慰藉中的一項或幾項。因此，促進各供給部門之間的資源整合和功能互補，是增加居家養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容多樣性，增加服務(wù)供給總量的必經(jīng)之路。

（一）供給主體角色的調(diào)整

在促進多元供給主體的協(xié)作方面，首要的步驟是明確各主體的責(zé)任，準(zhǔn)確把握各主體的定位與功能。［1，10，11］根據(jù)上文對廣州居家養(yǎng)老服務(wù)供給主體優(yōu)勢與局限的分析，我們發(fā)現(xiàn)廣州的居家養(yǎng)老服務(wù)多元供給格局中，存在著角色的錯位或定位的不準(zhǔn)確。首先，政府部門并不是直接提供服務(wù)的最佳人選，而是應(yīng)提供更多的整體性指導(dǎo)及政策支持；其次，志愿部門的服務(wù)質(zhì)量受機構(gòu)資質(zhì)和購買經(jīng)費的直接影響，而已有的文件在機構(gòu)的資質(zhì)選擇標(biāo)準(zhǔn)方面還未有明確的規(guī)定，經(jīng)費不足也是服務(wù)上升的一大瓶頸；市場部門的營利性使其只能選擇性地參與部分服務(wù)的提供，且應(yīng)對其進行合理的監(jiān)督；而非正式部門的力量未能被普遍動員起來，這其實是極大的資源浪費，也不利于居家養(yǎng)老的常態(tài)化發(fā)展。因此，應(yīng)首先調(diào)整各供給部門的角色，使其恰當(dāng)?shù)爻袚?dān)相應(yīng)的功能。

1.鼓勵志愿部門的進一步參與

志愿部門在直接服務(wù)方面的優(yōu)勢十分明顯，其專業(yè)資源可以有效地支持居家養(yǎng)老服務(wù)的深廣度，其部門性質(zhì)所展現(xiàn)出來的利他精神也使他們更自覺地將服務(wù)對象的利益放在首位，因此應(yīng)繼續(xù)扶持志愿部門的發(fā)展，并在政府購買服務(wù)的招投標(biāo)設(shè)置中適當(dāng)向其傾斜。

關(guān)于志愿部門在居家養(yǎng)老中的角色研究中，研究者都認可其直接服務(wù)主力軍的角色，除了提供直接服務(wù)，肖伊雪、劉華強等認為志愿部門的利他性質(zhì)使他們適合扮演第三方監(jiān)督和評估的角色。［1，12］因此，應(yīng)通過政策鼓勵志愿部門參與居家養(yǎng)老服務(wù)，進一步挖掘他們的功能。

2.商業(yè)部門可適當(dāng)承擔(dān)部分服務(wù)

商業(yè)部門以追求利潤為最終目標(biāo)，降低成本是其不可避免的手段。為了發(fā)揮商業(yè)部門的效率，同時又避免其偷工減料導(dǎo)致的服務(wù)品質(zhì)低下，首先應(yīng)對承包給商業(yè)部門的服務(wù)內(nèi)容有所界定，建議那些志愿資源部門不擅長、缺乏資源，且容易量化、標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)，比如基本的養(yǎng)老產(chǎn)品或設(shè)備、居家清潔、醫(yī)療、保險等，可以分流給具備相關(guān)資質(zhì)的商業(yè)部門。其次，對于商業(yè)部門承接之服務(wù)，必須制定明確的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，簽訂好服務(wù)協(xié)議，通過具體的契約將商業(yè)部門的營利性控制在公共服務(wù)可接受之范圍。

以上關(guān)于居家養(yǎng)老服務(wù)的討論集中在政府付費的服務(wù)，是基礎(chǔ)性的公共服務(wù)。劉遲等認為商業(yè)部門可以提供自費性的居家養(yǎng)老服務(wù)，對基礎(chǔ)性服務(wù)進行補充，滿足長者高層次的、發(fā)展性的需要，［4，13］包括老年產(chǎn)品用品、老年健康服務(wù)、老年體育健身、老年文化娛樂、老年金融服務(wù)、老年旅游等產(chǎn)品和服務(wù)。［14］

3.廣泛動員非正式部門的力量

從廣州的情況來看，對非正式部門資源的動用還不夠，主要發(fā)生在正式服務(wù)薄弱的城鄉(xiāng)結(jié)合部，但由于缺乏正式服務(wù)的配合，這些地方的居家養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容比較單薄且有失規(guī)范。而城區(qū)則恰好相反，各居家養(yǎng)老服務(wù)部普遍未能將非正式部門的力量整合到正式服務(wù)中。非正式服務(wù)不能替代正式服務(wù)，反過來亦然。二者若能取長補短，則可以為長者提供更加便捷、更加常態(tài)的服務(wù)，因此，非正式部門應(yīng)該得到普遍的重視。建議各居家養(yǎng)老服務(wù)部在提供正式服務(wù)的同時，廣泛動員長者的家屬、親鄰參與服務(wù)，并發(fā)揮正式服務(wù)的專業(yè)優(yōu)勢，給予他們適當(dāng)?shù)呐嘤?xùn)與支持，使他們更加能夠勝任照顧者的角色。

4.轉(zhuǎn)變政府部門的角色

學(xué)者普遍認為政府對自身在居家養(yǎng)老服務(wù)中的職責(zé)存在著誤區(qū)，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變過去直接提供服務(wù)的做法，轉(zhuǎn)向能促型的政府［15］。具體做法包括：通過整體性的規(guī)劃和指導(dǎo)，促進非政府部門對具體養(yǎng)老服務(wù)的提供；［11］政府在居家養(yǎng)老中的職能以引導(dǎo)、規(guī)范、支持為主，其中支持性的職能包括制度、政策、資金支持等多方面的支持；［1］應(yīng)該從管理、規(guī)劃、推進、監(jiān)督四個維度完善政府的職能。［16］總的來說，政府應(yīng)該在居家養(yǎng)老服務(wù)體系中負總體性的責(zé)任，這種總體性責(zé)任體現(xiàn)在后方的支持而非前線的直接服務(wù)。在多元供給的格局中，政府除了促進其他供給部門發(fā)揮優(yōu)勢，還有預(yù)防、抑制其他供給部門服務(wù)風(fēng)險的職責(zé)。

首先，政府基于人員編制的限制和科層制的管理模式，無法在日益增長的需求面前扮演好直接服務(wù)提供者的角色，但也并非要完全脫離該角色。街道辦和鎮(zhèn)政府對行政網(wǎng)絡(luò)的利用，可以很好地將補助金、物資等無損耗地輸送到長者手中，適合承擔(dān)金錢和物資方面的直接輸送工作。

其次，居家養(yǎng)老服務(wù)最大的成本是人力成本，與服務(wù)質(zhì)量直接掛鉤，而居家養(yǎng)老服務(wù)購買經(jīng)費少，志愿部門雖具有較好的專業(yè)人才，但也仍因經(jīng)費限制難以進一步擴展服務(wù)內(nèi)容，難以推進服務(wù)的縱深發(fā)展，因此，政府部門應(yīng)加大居家養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)費的投入。

再次，志愿部門雖是直接服務(wù)的最佳人選，但本身分化較多，資質(zhì)參差不齊，需要政府部門制定明確的審核標(biāo)準(zhǔn)，在選擇服務(wù)承辦機構(gòu)時，應(yīng)對其適合承接居家養(yǎng)老服務(wù)的資格進行審核，確保其具有開拓和維持居家養(yǎng)老服務(wù)的資質(zhì)。另外，商業(yè)部門常在提供服務(wù)的過程中另有所圖，應(yīng)在合同簽訂和過程監(jiān)督方面引導(dǎo)其誠實地回應(yīng)長者的需要，避免見利忘義。

（二）合作機制的建立

雖然學(xué)界已經(jīng)對多元供給主體之間協(xié)調(diào)合作的重要性達成共識，也承認政府在各部門協(xié)作中的主導(dǎo)性責(zé)任，但這種認識還是初步的，主要存在兩方面的問題：

一是對居家養(yǎng)老服務(wù)體系中各供給主體的關(guān)系缺乏明確闡述與說明。［15］二是對政府的主導(dǎo)型責(zé)任缺乏系統(tǒng)性的描述。［10］關(guān)于部門之間的關(guān)系目前討論的比較多的是政府部門與其他部門的整合，已經(jīng)形成了三種合作模式，政府主辦、層級聯(lián)動；政府主導(dǎo)，非營利組織參與服務(wù)的提供；政府購買服務(wù)，市場化運作。［17］但更大范圍的多部門合作很少被提及，推動合作的責(zé)任主體也未明確，這導(dǎo)致了居家養(yǎng)老各供給主體的協(xié)同合作未能被深入地探討，缺乏可供實踐的具體思路。筆者認為，各主體之間的合作必須明確主導(dǎo)的責(zé)任主體，并借助具體的機制，否則只會流于空話。

政府的權(quán)威地位和在公共服務(wù)上負有的責(zé)任使它成為最佳的牽頭人選。政府要樹立新的理念，推動各部門之間的協(xié)作，實現(xiàn)信息的公開、透明和共享，建立相互尊重的伙伴合作關(guān)系。目前我國香港在這方面的經(jīng)驗比較成熟。

1.建立養(yǎng)老服務(wù)協(xié)調(diào)委員會

香港將全港的社會福利事務(wù)按服務(wù)人群劃分為安老服務(wù)、家庭及兒童福利服務(wù)、義工服務(wù)、康復(fù)服務(wù)、青少年服務(wù)五個服務(wù)領(lǐng)域，并在全港11個區(qū)分別建立與五個領(lǐng)域相對應(yīng)的福利服務(wù)協(xié)調(diào)委員會，如安老服務(wù)協(xié)調(diào)委員會。福利服務(wù)委員會為非政府組織，從安老服務(wù)協(xié)調(diào)委員會的成員來看，它們由來自政府福利部門、安老服務(wù)機構(gòu)、議會、醫(yī)護人員、醫(yī)療器械公司、律所等與該服務(wù)領(lǐng)域密切相關(guān)的不同部門、不同領(lǐng)域的專業(yè)人士組成，設(shè)有主席、秘書和委員三個職務(wù)，形成常態(tài)化的跨部門、跨專業(yè)協(xié)商機制。［18］其他地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)要打破不同部門之間的界限，激發(fā)非政府部門的能動性，可以參照這種模式，建立不同行政層級的養(yǎng)老服務(wù)協(xié)調(diào)委員會，以共商養(yǎng)老服務(wù)的規(guī)劃、調(diào)整、資源調(diào)配等重大議題。

2.建立養(yǎng)老服務(wù)轉(zhuǎn)介系統(tǒng)

香港社會福利署于2000年起推行“安老服務(wù)統(tǒng)一評估機制”，在各區(qū)設(shè)立安老服務(wù)統(tǒng)一評估管理辦事處（簡稱“統(tǒng)評辦”），由認可的評估員，采用國際認可的評估標(biāo)準(zhǔn)，評估長者在護理方面的需要，并為其安排合適的長期護理服務(wù)。統(tǒng)一評估機制適用于申請養(yǎng)老院、護理安老院、護養(yǎng)院、長者日間護理中心、改善家居及社區(qū)照顧服務(wù)及綜合家居照顧服務(wù)內(nèi)的傷殘及體弱個案。評估員均為專業(yè)人士，例如社會工作者、護士、職業(yè)治療師和物理治療師等。［19］香港的安老服務(wù)已經(jīng)開展得非常細致，對長者不同類型、不同程度的需要分別設(shè)計相應(yīng)的服務(wù)項目，門類多，專業(yè)性強，需要跨機構(gòu)之間的合作，安老服務(wù)統(tǒng)評機制便是實現(xiàn)跨機構(gòu)合作的重要機制，長者經(jīng)評估后將被轉(zhuǎn)介到能提供適當(dāng)服務(wù)的機構(gòu)，且可以隨著長者需求的變化，接受多次評估，在不同機構(gòu)之間實現(xiàn)動態(tài)的轉(zhuǎn)介。

廣州一些開設(shè)多種長者服務(wù)的志愿部門已經(jīng)初步實現(xiàn)了在不同的服務(wù)類型之間的轉(zhuǎn)介，但只發(fā)生在本機構(gòu)內(nèi)，跨機構(gòu)之間（即不同的志愿部門之間），甚至跨部門之間的轉(zhuǎn)介還未發(fā)生。養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容涉及面廣，且長者的需求隨著年齡和健康狀況的變化而改變，而各個部門都只能滿足其部分的需要，要使提供養(yǎng)老服務(wù)的不同部門聯(lián)動起來，就必須使長者服務(wù)可以根據(jù)需要被轉(zhuǎn)介于不同部門之間。香港跨機構(gòu)的轉(zhuǎn)介體系很值得借鑒，建議根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，在老齡辦或地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)協(xié)調(diào)委員會的統(tǒng)籌下，編制該地區(qū)各養(yǎng)老服務(wù)部門的服務(wù)信息和轉(zhuǎn)介指引，使各部門在了解自身局限的同時也能認識到其他部門（或機構(gòu)）的長處，在長者的需要未能在本機構(gòu)得到滿足時，能被轉(zhuǎn)介到合適的機構(gòu)，從而實現(xiàn)跨機構(gòu)、跨部門之間的合作。

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［19］香港特別行政區(qū)政府社會福利署官網(wǎng).安老服務(wù)［DB/OL］.［2017-06-01］.http://www.swd.gov.hk/sc/in dex/site_pubsvc/page_elderly/sub_standardis/.

（責(zé)任編輯：張惠fszhang99@163.com）

Multi-supply Advantage,Limitation and Integration in Home Care Service for the Aged——Taking Guangzhou City as an Example

ZHENGMiao-zhu
（School ofBusiness and Law,Foshan University,Foshan 528000,China）

With the aging population growing seriously,home-based care for the aged has become an important pattern to solve the problem in our country.Since 2000,many places around the country have started to explore the home-based care for the aged by utilizing the local resources gradually,after which a diversified service situation presented.As one of the advanced cities in home-based care for the aged,Guangzhou has four service providers,including government sectors,voluntary sectors,commercial sectors and informal sectors.These four types of sectors have their own advantages and disadvantages in the service process.It is suggested that they adjust the role according to their own advantages.Also,the communication and cooperation between sectors should be promoted by establishing a coordination committee for the elderly service and a service referral system for the aged in the leading of the government,which would contribute to make their respective advantages complementary to each other and set up a more integrated system for home-based care for the aged.

home-based care for the aged;diversified service providers;role;integration

TS976.34

A

1008-018X（2017）04-0090-07

2017-06-06

廣東高校省級特色創(chuàng)新項目（2016WTSCX118）

鄭妙珠（1985-），女，廣東普寧人，佛山科學(xué)技術(shù)學(xué)院助教，碩士。