徐崢

摘 要：新修訂的《檔案法》對(duì)檔案行政管理部門轉(zhuǎn)變職能、促進(jìn)檔案依法行政有著積極的意義。當(dāng)然也應(yīng)當(dāng)反思以往對(duì)出賣非國有檔案審批不作為的現(xiàn)象。更要積極主動(dòng)地探索、創(chuàng)新對(duì)出賣非國有檔案的行政管理方法。還應(yīng)對(duì)《檔案法》有關(guān)非國有檔案管理的條款做系統(tǒng)的完善修訂。

關(guān)鍵詞：《檔案法》；非國有檔案；行政審批

1 新修訂《檔案法》的背景與條款

2016年11月6日十二屆全國人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議上審議并通過了《對(duì)外貿(mào)易法》等12部法律的修正案，其中就有《檔案法》。這次修改包括《檔案法》在內(nèi)的12部法律，其背景就是“為依法推進(jìn)行政審批制度改革和政府職能轉(zhuǎn)變，提高審批效率”，[1]深化行政體制改革，簡政放權(quán)，不斷提高政府管理科學(xué)化、規(guī)范化水平。“據(jù)其介紹，擬取消行政審批事項(xiàng)共有12項(xiàng)，涉及10部法律，分別是對(duì)外貿(mào)易法、海關(guān)法、體育法、氣象法、海上交通安全法、檔案法、中外合作經(jīng)營企業(yè)法、固體廢物污染環(huán)境防治法、煤炭法、公路法。取消的原因在于，政府有關(guān)主管部門可以通過制定規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)、隨機(jī)抽查、日常巡查等方式加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。”[2]隨后，2017年3月1日國務(wù)院又做出了《國務(wù)院關(guān)于修改和廢止部分行政法規(guī)的決定》（國務(wù)院令第676號(hào)），其中就有對(duì)《檔案法實(shí)施辦法》的修改。

《檔案法》修改的條款有兩處：一、將原第十六條第二款：“前款所列檔案，檔案所有者可以向國家檔案館寄存或者出賣；向國家檔案館以外的任何單位或者個(gè)人出賣的，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定由縣級(jí)以上人民政府檔案行政管理部門批準(zhǔn)。嚴(yán)禁倒賣牟利，嚴(yán)禁賣給或者贈(zèng)送給外國人”，修改為：“前款所列檔案，檔案所有者可以向國家檔案館寄存或者出賣。嚴(yán)禁賣給、贈(zèng)送給外國人或者外國組織”。將“向國家檔案館以外的任何單位或者個(gè)人出賣的，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定由縣級(jí)以上人民政府檔案行政管理部門批準(zhǔn)。嚴(yán)禁倒賣牟利”句刪去。二、將原第二十四條第一款第四項(xiàng)：“（四）違反本法第十六條、第十七條規(guī)定，擅自出賣或者轉(zhuǎn)讓檔案的”，修改為：“（四）違反本法第十七條規(guī)定，擅自出賣或者轉(zhuǎn)讓屬于國家所有的檔案的”。將原第二十四條第一款第五項(xiàng)：“（五）倒賣檔案牟利或者將檔案賣給、贈(zèng)送給外國人的”，修改為：“（五）將檔案賣給、贈(zèng)送給外國人或者外國組織的”?！秶鴦?wù)院關(guān)于修改和廢止部分行政法規(guī)的決定》對(duì)《檔案法實(shí)施辦法》的修改是刪去《檔案法實(shí)施辦法》第十七條，即“屬于集體所有、個(gè)人所有以及其他不屬于國家所有的對(duì)國家和社會(huì)具有保存價(jià)值的或者應(yīng)當(dāng)保密的檔案，檔案所有者可以向各級(jí)國家檔案館寄存、捐贈(zèng)或者出賣。向各級(jí)國家檔案館以外的任何單位或者個(gè)人出賣、轉(zhuǎn)讓或者贈(zèng)送的，必須報(bào)經(jīng)縣級(jí)以上人民政府檔案行政管理部門批準(zhǔn)；嚴(yán)禁向外國人和外國組織出賣或者贈(zèng)送”。

2 對(duì)新修訂《檔案法》的幾點(diǎn)思考

這次新修訂《檔案法》的主要內(nèi)容就是取消對(duì)“集體所有的和個(gè)人所有的對(duì)國家和社會(huì)具有保存價(jià)值的或者應(yīng)當(dāng)保密的檔案”的出賣行政審批權(quán)（以下簡稱出賣非國有檔案行政審批權(quán)），對(duì)于取消出賣檔案行政審批權(quán)有以下問題值得深思。

2.1 對(duì)取消出賣非國有檔案行政審批權(quán)的思考。這次新修訂的《檔案法》取消了出賣檔案行政審批權(quán)，其最直接的原因就是深化行政審批制度改革，轉(zhuǎn)變政府職能，簡政放權(quán)的大背景。從正面理解，深化行政審批制度改革對(duì)促進(jìn)當(dāng)下我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展有著重要意義。取消出賣非國有檔案行政審批權(quán)對(duì)于檔案行政管理部門轉(zhuǎn)變職能、促進(jìn)檔案依法行政有著積極的意義。

當(dāng)然，對(duì)于取消出賣非國有檔案行政審批權(quán)更應(yīng)當(dāng)從檔案行政管理部門自身的工作情況去深思和反思。《檔案法》頒布實(shí)施近30年了，有多少檔案行政管理部門行使了出賣非國有檔案行政審批權(quán)？恐怕并不多見。是出賣非國有檔案的行為少見嗎？并不少見，例如，被炒得沸沸揚(yáng)揚(yáng)的梁啟超檔案拍賣事件，就是非常典型的事例。為此，《中國檔案》記者還專門做了采訪報(bào)道。[3]這里既有當(dāng)?shù)貦n案行政管理部門不主動(dòng)介入的問題，也有當(dāng)?shù)厥。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）人民政府檔案行政管理部門不按照《檔案法實(shí)施辦法》的規(guī)定劃定非國有檔案具體范圍的問題?？傊?，就是檔案行政管理部門行政不作為造成的。出賣非國有檔案行政審批權(quán)是《檔案法》中唯一的一項(xiàng)檔案行政審批權(quán)，按理說理應(yīng)非常重視地去認(rèn)真行使，然而，遺憾的是幾乎所有的檔案行政管理部門都選擇了沉默與不作為。對(duì)于一項(xiàng)檔案行政管理部門長期不履責(zé)的檔案行政權(quán)力，取消其也就在情理之中了。據(jù)吳雁平對(duì)17省市檔案行政權(quán)力清單中《檔案法》授權(quán)檔案行政權(quán)力的梳理，“授權(quán)條款超過了《檔案法》全部條款的一半以上。依實(shí)施依據(jù)共涉及《檔案法》中的14項(xiàng)條款，占《檔案法》全部27條的51.85%”。[4]也就是說《檔案法》至少授予檔案行政管理部門的檔案行政權(quán)力有14項(xiàng)之多。但是，事實(shí)上對(duì)這些檔案行政權(quán)力，大多數(shù)檔案行政管理部門對(duì)其中的大多數(shù)權(quán)力，同樣采取的是沉默與不作為。這不得不引起我們的深思，如果，檔案行政管理部門繼續(xù)選擇沉默與不作為的話，那么，今天取消一項(xiàng)檔案行政審批權(quán)，明天就有可能取消N項(xiàng)檔案行政權(quán)，后天，也許就有可能取消檔案行政管理部門。這不是危言聳聽，應(yīng)當(dāng)使檔案行政管理部門警醒，引以為戒。檔案行政管理部門應(yīng)當(dāng)改進(jìn)作風(fēng)，轉(zhuǎn)變思想，積極投入到貫徹實(shí)施《檔案法》之中，認(rèn)真行使《檔案法》授予的各項(xiàng)行政權(quán)力。

2.2 對(duì)取消出賣非國有檔案行政審批權(quán)后的思考。雖然，這次《檔案法》修訂取消了出賣非國有檔案行政審批權(quán)，但是，這并不等于取消檔案行政管理部門對(duì)出賣非國有檔案的行政管理權(quán)。出賣非國有檔案行政審批權(quán)取消以后，不是不需要對(duì)出賣非國有檔案的行政管理了，而是監(jiān)督管理的任務(wù)更重了，責(zé)任更大了。在取消出賣非國有檔案行政審批權(quán)后，對(duì)于出賣非國有檔案的管理，檔案行政管理部門應(yīng)當(dāng)怎么辦？是繼續(xù)保持沉默與不作為，消極等待被完全取消行政管理權(quán)，還是積極應(yīng)對(duì)依法履職，進(jìn)一步加強(qiáng)檔案行政管理職責(zé)？顯然應(yīng)當(dāng)選擇后者，作為檔案行政管理部門再也不能消極對(duì)待自己手中的行政管理權(quán)力了，否則，受損害的不僅只是檔案行政管理部門自身，而是整個(gè)檔案事業(yè)。endprint

檔案行政管理部門應(yīng)當(dāng)按照“有關(guān)主管部門可以通過制定規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)、隨機(jī)抽查、日常巡查等方式加強(qiáng)事中事后監(jiān)管”的精神，在法律法規(guī)授權(quán)允許的范圍內(nèi)，積極主動(dòng)地探索、創(chuàng)新對(duì)出賣非國有檔案的行政管理方法。需要通過制定更嚴(yán)格的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，并且通過多種形式進(jìn)行監(jiān)督檢查。首先，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）檔案行政管理部門應(yīng)當(dāng)按照《檔案法實(shí)施辦法》劃定非國有檔案具體范圍的授權(quán)規(guī)定，盡快劃定本行政區(qū)域內(nèi)的非國有檔案的具體范圍，出臺(tái)可具操作性的非國有檔案的管理辦法。其次，各級(jí)檔案行政管理部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)出賣非國有檔案的事中事后的監(jiān)管，掌握非國有檔案的流向和保管狀況，以便在必要的情況下采取必要的措施。

2.3對(duì)取消出賣非國有檔案行政審批權(quán)條款的《檔案法》的思考。這次《檔案法》修訂，取消檔案行政管理部門對(duì)出賣非國有檔案行政審批權(quán)是為了簡政放權(quán)，因此，在修訂《檔案法》時(shí)僅僅刪除了有關(guān)出賣非國有檔案行政審批權(quán)的條款，對(duì)《檔案法》并沒有做系統(tǒng)的修訂，這也為檔案行政管理部門在取消出賣非國有檔案行政審批權(quán)后，如何進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)出賣非國有檔案的管理增加了難度。因?yàn)椋械摹稒n案法》有關(guān)對(duì)非國有檔案的管理的其他條款，本身就存在一定的問題，給檔案行政管理部門積極主動(dòng)地探索、創(chuàng)新對(duì)出賣非國有檔案的行政管理方法并沒有留下多少空間。

對(duì)非國有檔案的管理的規(guī)定，主要集中在《檔案法》的第十六條，即“集體所有的和個(gè)人所有的對(duì)國家和社會(huì)具有保存價(jià)值的或者應(yīng)當(dāng)保密的檔案，檔案所有者應(yīng)當(dāng)妥善保管。對(duì)于保管條件惡劣或者其他原因被認(rèn)為可能導(dǎo)致檔案嚴(yán)重?fù)p毀和不安全的，國家檔案行政管理部門有權(quán)采取代為保管等確保檔案完整和安全的措施；必要時(shí)，可以收購或者征購”。這一規(guī)定中存在許多問題，例如，“如果把代管視作行政管理部門的權(quán)力，就會(huì)為檔案行政管理部門濫用權(quán)力提供條件并違背代管的初衷”，如果“代管是檔案行政管理部門無條件的義務(wù)” [5]的話，就有可能使檔案部門無法承擔(dān)海量的非國有檔案的代管?！叭绻咽召徱暈闄n案行政管理部門的權(quán)力，就有可能導(dǎo)致檔案行政管理部門濫用收購權(quán)，剝奪檔案所有者的利益?！盵6]而當(dāng)取消出賣非國有檔案行政審批權(quán)和嚴(yán)禁倒賣牟利后，檔案行政管理部門如果要收購非國有檔案，就有可能遇到非國有檔案所有者的漫天要價(jià)的尷尬局面。

通過探索、創(chuàng)新“制定規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)、隨機(jī)抽查、日常巡查等方式加強(qiáng)事中事后監(jiān)管”來管理非國有檔案，固然是檔案行政管理部門的工作方向，但是，在“法無授權(quán)不可為”的依法行政環(huán)境下，探索、創(chuàng)新的空間是非常有限的。

參考文獻(xiàn)：

[1]新華社.十二屆全國人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議在京舉行[J].中國人大，2016（21）：4～5.

[2]政解：12部法律打包修改 擬取消相關(guān)行政審批事項(xiàng).http：//news.sina.com.cn/c/2016-10-31/doc-ifxxfuff7398684.shtml.

[3]鞏慧.沸沸揚(yáng)揚(yáng)的梁啟超檔案拍賣事件[J].中國檔案，2013（1）：32～33.

[4]吳雁平.《檔案法》賦予了我們哪些權(quán)力——17省市檔案行政權(quán)力清單中《檔案法》授權(quán)檔案行政權(quán)力梳理[J].檔案管理，2016（3）：19～22.

[5]程訓(xùn)方.對(duì)非國家所有檔案代管的思考——《檔案法》審視之二[J].檔案管理，2004（4）：12～15.

[6]程訓(xùn)方.對(duì)檔案行政管理部門收購非國有檔案的思考——《檔案法》審視之三[J].檔案管理，2004（5）：6～8.

（作者單位：開封市教育衛(wèi)生保健站 來稿日期：2017-06-14）endprint