梁 波，王海英

（南昌大學公共管理學院，江西南昌330031）

權(quán)力游戲與中國石油產(chǎn)業(yè)定價機制的變遷

梁 波，王海英

（南昌大學公共管理學院，江西南昌330031）

20世紀90年代中后期以來，中國石油產(chǎn)業(yè)的定價機制經(jīng)歷了從傳統(tǒng)計劃定價向與國際接軌的市場化定價的重要轉(zhuǎn)變。作為一種產(chǎn)業(yè)的組織與制度現(xiàn)象，這種變遷不能簡單理解為國家強制性制度變遷的結(jié)果，其背后隱含著國家、國有石油企業(yè)、石油消費群體等行動者之間圍繞定價機制變革而構(gòu)建起來的特定權(quán)力游戲。正是這種權(quán)力游戲過程構(gòu)成了中國石油產(chǎn)業(yè)定價機制變遷的深層組織邏輯。作為定價機制變革游戲的主要參與者，國家、國有石油企業(yè)、石油消費群體等行動者間具有差別性甚至沖突性的利益目標，都擁有各自可能動用的行動能力與關(guān)鍵資源，在權(quán)衡特定游戲環(huán)境的基礎(chǔ)上，采取策略性的行動，最終達成某種最低限度的合作，成功推動了正式制度層面石油定價機制的漸進變革。

中國石油產(chǎn)業(yè)；定價機制；權(quán)力游戲

一、問題的提出

近年來，隨著中國經(jīng)濟的持續(xù)快速增長和人民消費水平的提高，汽車逐漸成為城鄉(xiāng)居民日常生活中的重要消費品。然而，與中國汽車消費市場不斷興起相伴隨的是，國內(nèi)車用燃油價格及其形成機制始終存在著較大的爭議[1]。其中，消費者往往抱怨國內(nèi)石油產(chǎn)品定價過高，而且漲易跌難；而以中國石油天然氣集團公司（以下簡稱“中石油”）和中國石化集團公司（以下簡稱“中石化”）等為代表的國有石油企業(yè)，以及國家發(fā)展和改革委員會等石油價格管理等部門則強調(diào)自己的委屈，認為作為一個對國際石油高度依賴的經(jīng)濟體，中國石油價格的形成主要受國際石油市場價格波動以及成品油生產(chǎn)成本的影響。本文試圖論述中國石油產(chǎn)業(yè)到底存在什么樣的定價機制，這種定價機制的建構(gòu)受什么因素影響，形塑中國石油產(chǎn)業(yè)定價機制的深層動力是什么。

二、文獻綜述與研究路徑

在主流經(jīng)濟學理論中，自由競爭市場中商品價格的形成都是供需雙方基于各自的效用、成本收益而討價還價的結(jié)果。經(jīng)濟學的供需模型表明，當供大于求時，商品的市場價格會下跌，而供不應(yīng)求時，商品的市場價格會上漲。毫無疑問，經(jīng)濟學的價格理論模型具有高度的抽象性與較普遍的適用性，但是該理論建立在市場無摩擦假設(shè)基礎(chǔ)之上，供需雙方的價格博弈僅僅是基于商品品質(zhì)及成本效用而展開的均衡過程。這一分析機制顯然忽略了影響價格形成的其他重要結(jié)構(gòu)性因素以及個體行動者的價格博弈策略。作為一種對經(jīng)濟學價格理論的回應(yīng)，社會學、人類學等學科的研究者也對商品價格的形成問題給予了一定程度的關(guān)注和頗具實質(zhì)意義的解釋。如新經(jīng)濟社會學的網(wǎng)絡(luò)學派把市場中的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)作為影響價格的重要因素，某些類型的嵌入性關(guān)系會影響產(chǎn)品的定價[2]；從文化社會學、文化人類學視角出發(fā)的經(jīng)典研究則認為，物品或商品價格本質(zhì)上是文化或社會建構(gòu)的，價格具有特定符號意義，隱含著特定的文化價值[3]；從組織社會學新制度主義視角出發(fā)的研究則認為，價格的形成很大程度上是一個社會過程，本質(zhì)上都受社會合法性的影響[4]。

與商品價格形成的經(jīng)典論述相應(yīng)，關(guān)于中國石油產(chǎn)業(yè)定價機制，學術(shù)界大致從兩種基本路徑展開分析。其一，從經(jīng)濟學的基本視角和原理出發(fā)，強調(diào)中國石油產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征、市場供需結(jié)構(gòu)等市場因素對石油定價的影響[5]，認為由于石油消費需求的急劇增長以及國際石油價格的波動，中國的石油價格受市場因素的影響較大；同時，以國有石油企業(yè)為主導(dǎo)的壟斷市場結(jié)構(gòu)也是影響中國石油定價機制的重要原因。其二，從制度結(jié)構(gòu)的視角出發(fā)，強調(diào)非市場因素對中國石油定價機制的約束。國有石油企業(yè)以及國家本質(zhì)上是一種特殊的利益主體，往往會基于一些非市場性的目標或原因（社會福利、政治目標等），利用行政性的權(quán)力設(shè)定和影響石油市場價格[6]。

既有關(guān)于中國石油定價的研究，為我們理解當前中國石油市場價格的形成提供了有價值的參考。但是，既有研究還存在著明顯局限。單一強調(diào)市場因素或規(guī)制因素的影響，一方面往往容易忽略中國石油產(chǎn)業(yè)定價機制近些年已發(fā)生明顯轉(zhuǎn)變的客觀事實，沒有看到中國石油產(chǎn)業(yè)定價機制改革的實質(zhì)進展；另一方面也容易忽略石油定價機制建構(gòu)的微觀過程，大量應(yīng)然性的爭論掩蓋了中國石油產(chǎn)業(yè)定價機制形塑過程中不同行動主體間的互動過程與策略性行動。本文試圖超越傳統(tǒng)路徑分析的局限，從組織社會學決策分析的推論視角出發(fā)，歷史性考察中國石油產(chǎn)業(yè)定價機制（主要是1988—2008年間）所發(fā)生的重要變遷，并試圖運用權(quán)力游戲的概念框架[7]，揭示和勾勒這一變遷的深層組織邏輯。

20世紀70年代以來，以克羅齊埃等為代表的法國組織社會學決策分析逐漸興起，并對建立在利益目標一致性和共同性預(yù)設(shè)基礎(chǔ)之上且具有較強結(jié)構(gòu)主義色彩的經(jīng)典組織理論提出挑戰(zhàn)。組織決策分析傾向于把組織與制度看成一個有組織的集體行動過程，在這一過程中，有限理性的行動者具有并非一致或沖突性的利益目標，而這些擁有或多或少行動能力和自由余地的行動者總是會在組織與制度變遷過程中，構(gòu)建起與其他行動者的策略性行動或游戲，通過游戲的運作，實現(xiàn)不同利益目標之間的妥協(xié)，達成最低限度的合作或集體行動。因此，在分析策略上，組織社會學決策分析強調(diào)通過對組織與制度變遷過程中圍繞著某個特定問題的解決，行動者所具有的行動目標、行動能力與資源（自由余地）、行動環(huán)境、行動策略等權(quán)力游戲要素及機制的勾勒分析，揭示行動者間的微觀互動過程對特定組織與制度變遷的意義與深層影響[8]。本文正是受這一推論范式的啟發(fā)與影響，試圖運用上述分析要素來考察中國石油定價機制的變遷過程，以期為人們理解中國石油定價機制及相關(guān)議題提供一種微觀政治的視域與參考。

三、中國石油產(chǎn)業(yè)定價機制：從政府計劃到與市場接軌

（一）政府行政化定價機制

1998年前，中國石油產(chǎn)業(yè)受國家計劃或行政指令的決定性影響，國家對于石油產(chǎn)業(yè)的定價機制實施嚴格的行政管制或計劃控制。改革開放初期，國家為了推動國有企業(yè)的市場化改革，開始嘗試準市場化的激勵機制。對石油產(chǎn)業(yè)，國家于1981年推行了1億噸產(chǎn)量包干政策，即國家為刺激中國石油生產(chǎn)量的提高，允許超計劃產(chǎn)量的石油以及用超計劃石油加工的石油產(chǎn)品以國際價格對外銷售，由此產(chǎn)生了石油定價的雙軌制[9]。價格雙軌制意味著石油市場部分石油可以按照計劃外的市場價格進行銷售流通，在一定程度上提高了石油生產(chǎn)企業(yè)的積極性（從20世紀80年代后期開始，各油田、煉廠等擁有部分計劃外原油和成品油供本單位自主銷售）。但是，在石油市場還不成熟和完善的階段，雙軌制提高了石油市場定價的復(fù)雜度。特別是對于石油公司而言，在批發(fā)與銷售環(huán)節(jié)，增加了確定石油產(chǎn)品價格的難度。以成品油價格為例，就曾出現(xiàn)如計劃內(nèi)平價、計劃內(nèi)高價、計劃外高價等多種價格形式，造成石油市場的秩序混亂[10]。而且，價格放開會刺激石油生產(chǎn)與銷售企業(yè)謀取更多計劃外石油銷售指標，可能加劇石油產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的腐敗、投機行為。

1994年4月5日，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了原國家計劃委員會、原國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會《關(guān)于改革原油、成品油流通體制的意見》，認為原油和成品油是關(guān)系國計民生的戰(zhàn)略性物資和特殊商品。但是當時油品管理體制不順、價格不合理的問題突出，存在著油品資源分散、多頭經(jīng)營、價格失控、市場混亂的狀況以及投機倒把、違法亂紀牟取暴利、貪污腐敗等問題，嚴重損害了國家和消費者的利益，影響了國內(nèi)石油市場的穩(wěn)定，不利于社會主義市場體系的建立?；谶@些理由，國家廢棄了石油定價雙軌制，對原油和成品油（包括進口石油）進行計劃配額管理，石油價格實行全國統(tǒng)一定價。其中，對于原油價格，國家確定兩個檔次的價格，配置給地方及部門的原油價格由原國家計劃委員會等行政部門商議確定，石化總公司內(nèi)部按加權(quán)平均價配置給各直屬煉油企業(yè)加工；全國所有煉油廠生產(chǎn)的成品油實行統(tǒng)一的出廠價格。對于成品油銷售價格，國家規(guī)定實行兩級管理。35個中心城市的成品油銷售價格由原國家計劃委員會制定，其他市場的銷售價格則由國家規(guī)定作價原則，由各省級物價部門具體核定。

總體上，1998年之前國家對石油定價實行計劃定價的機制，基本上不與市場掛鉤，不反映國內(nèi)石油市場的供需水平，更多反映的是國家完成年度經(jīng)濟計劃的需要，其缺點非常明顯。首先，政府實際上很難做到完全規(guī)劃好石油產(chǎn)品的供給、調(diào)撥，很難準確反映石油市場的供需情況。其次，從廢棄雙軌制到回歸政府統(tǒng)一定價，意味著石油市場定價機制改革的倒退。1992年黨的十四大報告曾明確指出，價格改革是市場發(fā)育和經(jīng)濟體制改革的關(guān)鍵，應(yīng)當根據(jù)各方面的承受能力，加快改革步伐，積極理順價格關(guān)系，建立起以市場形成價格為主的價格機制。1993年11月14日通過的《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，又再一次明確“建立主要由市場形成價格的機制”[11]。此外，國家對石油產(chǎn)品實施計劃統(tǒng)一定價影響到了石油產(chǎn)業(yè)內(nèi)部石油企業(yè)的利潤均衡。1998年前，中國石油產(chǎn)業(yè)的基本格局是中石油等國營石油企業(yè)的專業(yè)化分割壟斷。其中，中石油專營原油生產(chǎn)，中石化則專營石油加工、石化生產(chǎn)。在計劃定價的機制下，以中石化為主導(dǎo)的石油中下游產(chǎn)業(yè)更容易受到固定計劃定價的影響。特別是在1993年中國成為石油凈進口國之后，進口石油價格的波動給國內(nèi)石油市場造成了巨大沖擊。計劃定價的機制導(dǎo)致國內(nèi)石油化工生產(chǎn)領(lǐng)域不能根據(jù)石油市場實際運行狀況確定石油產(chǎn)品價格，特別是成品油的銷售價格，進而形成了高成本煉油、低價格銷售的“成品油價格倒掛”現(xiàn)象，造成了石油化工領(lǐng)域的巨額虧損[12]。

（二）反映市場規(guī)律的定價機制

1998年是石油產(chǎn)業(yè)改革具有關(guān)鍵意義的一年，在國家主導(dǎo)下，石油定價機制進行了巨大改革，改變了之前統(tǒng)一由政府定價的模式，開始實行國內(nèi)石油價格與國際石油市場接軌的方式，使國內(nèi)原油價格與國際原油市場價格掛鉤聯(lián)動[9]。此次定價機制改革以1998年6月出臺的《原油成品油價格改革方案》為標志，按照社會主義市場經(jīng)濟的要求，堅持以市場為導(dǎo)向，建立與國際石油市場價格變動相適應(yīng)、在政府調(diào)控下的原油和成品油市場形成價格機制。

1998年的改革方案著重對國內(nèi)原油定價機制給出了具體的說明。在國產(chǎn)陸上原油價格方面，中石油和中石化之間購銷的原油價格由雙方協(xié)商確定，兩個集團公司內(nèi)部油田與煉廠之間購銷的原油價格由集團公司自主制定；購銷雙方協(xié)商的基本原則是，國內(nèi)陸上原油運達煉廠的成本與進口原油到廠成本基本相當；購銷雙方結(jié)算價格（不含稅），由原油基準價格和貼水（或升水）兩部分構(gòu)成，其中，原油基準價格由國家發(fā)展和改革委員會根據(jù)每月國際市場相近品質(zhì)原油離岸價加關(guān)稅確定，兩個集團公司每月27日（節(jié)假日順延）向國家發(fā)展和改革委員會報送上月26日至本月25日新加坡市場相近品質(zhì)的參照油種各交易日的實際成交價格，國家發(fā)展和改革委員會按各交易日的平均價格加關(guān)稅確定原油基準價，于月底發(fā)布，下月1日起執(zhí)行。由此，國內(nèi)原油價格就確定了與國際原油市場接軌的定價機制。

2000年6月，國家又繼續(xù)推進國內(nèi)成品油價格形成機制的改革，成品油價格進入與國際市場“掛鉤聯(lián)動”階段，即國內(nèi)成品油價格參考國際市場價格變化進行相應(yīng)調(diào)整，主要參考價格標準是新加坡成品油市場同類產(chǎn)品的市場價格[13]。2001年，國家對成品油價格與國際成品油市場價格掛鉤的辦法進行修正，即從單一緊跟新加坡成品油市場價格的辦法，改變?yōu)榕c“一籃子”成品油價格（新加坡、鹿特丹、紐約石油市場的成品油價格）掛鉤的辦法。具體做法是：國內(nèi)成品油價格以三地市場價格加權(quán)平均值為定價基礎(chǔ)（新加坡：鹿特丹：紐約=6：3：1），根據(jù)基本雜費及國內(nèi)關(guān)稅，加上由國家確定的成品油流通費用，形成國家發(fā)展和改革委員會制定的國內(nèi)成品油零售中準價。當國際油價上下波動幅度在5%～8%的范圍內(nèi)時保持油價不變，超過這一范圍時由國家發(fā)展和改革委員會調(diào)整零售中準價。兩大石油集團可以在中準價上下8%的范圍內(nèi)制定具體的成品油零售價[14]。價格調(diào)整的頻率也由原來的一個月改為國際市場成品油價格變化超過一定幅度時就可相應(yīng)調(diào)整國內(nèi)成品油價格的做法[15]。但是，這種一籃子的油價掛鉤機制也暴露出明顯的缺陷，例如，定價機制過于透明、直接和滯后，容易使國內(nèi)成品油市場價格倒掛，引發(fā)市場投機行為[14]。

2007年2月，國家再次實施新的成品油價格定價機制，放棄了國內(nèi)成品油價格緊跟新加坡、鹿特丹、紐約三地成品油市場價格的做法，而變?yōu)閲鴥?nèi)成品油價格與國際石油市場原油價格掛鉤的做法，這也被稱作成品油定價的“原油成本法”，即國內(nèi)成品油的基準價格根據(jù)英國布倫特、阿聯(lián)酋迪拜以及印尼米納斯三種主要原油的現(xiàn)貨平均價格加上煉油成本，再加上適當利潤而形成。當三地原油價格連續(xù)22個工作日移動平均價格變化超過4%時，相應(yīng)調(diào)整國內(nèi)成品油價格，兩次調(diào)價時間間隔不少于10天[16]。汽油、柴油零售價格實行中央政府指導(dǎo)定價，由國家發(fā)展和改革委員會制定基準價，中石油、中石化和社會加油站可在上下8%的幅度內(nèi)自主確定具體零售價格[15]。2008年底出臺的《國務(wù)院關(guān)于實施成品油價格和稅費改革的通知》對此做了進一步的確認，要求國內(nèi)成品油出廠價格以國際市場原油價格為基礎(chǔ)，加國內(nèi)平均加工成本、稅金和適當利潤確定；當國際市場原油一段時間內(nèi)平均價格變化超過一定水平時，相應(yīng)調(diào)整國內(nèi)成品油價格；汽、柴油批發(fā)實行最高批發(fā)價格，對于符合資質(zhì)的民營批發(fā)企業(yè)汽、柴油供應(yīng)價格，應(yīng)合理核定其批發(fā)價格與零售價格的價差。

總體上可以發(fā)現(xiàn)，1998年之后，市場化因素已經(jīng)逐漸成為石油產(chǎn)品定價的重要因素，市場已經(jīng)成為中國石油產(chǎn)品定價的主要機制①。

三、權(quán)力游戲：定價機制變遷的邏輯

定價機制變革代表著中國石油產(chǎn)業(yè)一種重要的組織與制度變遷。從表面上看來，這種制度變遷完全是強力的中央政府主導(dǎo)并推動的結(jié)果，國家是定價機制轉(zhuǎn)變的根本推動者。然而，這種基于產(chǎn)業(yè)形式制度層面的經(jīng)驗分析容易忽略這樣一種現(xiàn)實：國家強力推動石油定價機制改革也隱含著不同的行動主體，如國有石油企業(yè)、石油消費群體等之間復(fù)雜的微觀政治過程，即組織社會學決策分析學家認為的行動者建構(gòu)起來的權(quán)力游戲。理解石油產(chǎn)業(yè)定價機制變革，需要將洞察的眼光滲透到石油定價機制變革過程中復(fù)雜的行動領(lǐng)域，揭示定價機制轉(zhuǎn)變過程中不同行動者之間構(gòu)建起來的權(quán)力游戲。為此，本文試圖從行動者目標與行動能力、行動環(huán)境、行動策略等維度出發(fā)，勾勒和分析不同行動者（國家、石油企業(yè)、消費者）如何建構(gòu)權(quán)力游戲并影響定價機制的變遷。

（一）多元行動者的沖突性目標與行動能力

任何一種組織與制度的變遷往往不是簡單行政命令的結(jié)果。石油產(chǎn)業(yè)定價機制的改革過程，實質(zhì)上是多個擁有不同利益目標與行動能力的行動者協(xié)同合作的過程。

1.行動者目標的沖突。在中國石油產(chǎn)業(yè)定價機制的改革問題上，主要有國家、石油企業(yè)、消費者等自由行動者被整合進特定的權(quán)力游戲中。圍繞定價機制變革，這些不同行動者的目標之間或多或少都會存在著差別，甚至是相互對立沖突。

國家，始終是石油定價機制變革的重要行動者。從歷史經(jīng)驗看，國家是石油定價機制改革的主導(dǎo)者和推動者，其整體性的目標是順利完成石油定價機制的變革。由于國家并不是完全理性的行動者，它不可能具有關(guān)于定價機制變革的完全信息。所以，在國家整體性目標之下還存在著一些具體的考慮，如石油定價機制變革的形式是部分的市場化還是完全的市場化，是進行一次性激進式變革還是推行漸進式的制度變遷？在推動定價機制變革的同時，國家還要考慮其他綜合因素，如對于國民經(jīng)濟尤其是與石油相關(guān)產(chǎn)業(yè)的影響，對于石油消費大眾的影響等。所以，國家在石油產(chǎn)業(yè)定價機制變革問題上，主要的目標是有效推進改革并使多方利益綜合平衡。

對于中石油、中石化等國有石油企業(yè)而言，由于石油定價機制改革必然會影響其自身的利益，市場化接軌有可能使企業(yè)自身的利潤產(chǎn)生波動，增加市場風險，所以，國有石油企業(yè)在早期對石油價格改革的主動性并不是人們想象的那樣強，只是隨著改革的漸進式推進，市場化的定價機制使中石油、中石化等國有石油企業(yè)獲得了較多的價格壟斷利潤后，石油企業(yè)對于價格改革的認知與態(tài)度才發(fā)生了變化。因為定價機制的變革對于國有石油公司而言總體上是有益的。從中石化的角度來看，變革之前，計劃定價使得其成品油的出廠價只能固定地在較低水平，一度形成了成品油價格的倒掛，導(dǎo)致其巨額虧損，因此，中石化能夠從定價機制改革中受益。對于中石油而言，由于1998年改組后開始部分經(jīng)營石油煉化及石油銷售，也會遇到類似的問題。所以，國有石油公司對于定價機制改革的目標主要是經(jīng)濟利潤動機——保護和擴大石油經(jīng)濟利潤。

在定價機制的改革上，石油消費群體（包括個人消費者和石油消費企業(yè)）的目標和石油企業(yè)在一定程度上是相互沖突的。市場化改革后，以石油提價為主要表征的價格改革必然會增加石油消費群體的石油消費成本，擴大其消費支出（消費者已經(jīng)“習慣”了低油價的石油消費支出）。因此，這種市場化的價格改革實際會對他們的利益造成損失。改革后的事實表明，與國際市場掛鉤的石油定價機制存在價格反映滯后的問題——國際石油價格上漲，則國內(nèi)石油價格必上漲；國際油價下跌，國內(nèi)油價的回落卻很困難。所以，石油消費群體覺得其利益被部分地“剝奪”。因而，石油消費群體則希望改革后的石油定價機制能較少地增加其石油消費成本或?qū)崿F(xiàn)合理的升降調(diào)整。換言之，石油消費群體的目標是保護自己的利益少受（石油調(diào)價的）不利影響（參見圖1）。

圖1 石油定價機制改革的目標結(jié)構(gòu)

所以，在石油定價機制的變革上，國家、石油企業(yè)、石油消費群體之間或多或少存在著目標與利益差別。石油企業(yè)希望通過定價機制改革擴展自身的利益，因而會與消費者減少損失的目標沖突，也在一定程度上會與政府的價格調(diào)控產(chǎn)生沖突。此時，國家在制定變革政策時，既要考慮石油企業(yè)經(jīng)營利潤的利益，也要考慮消費者的態(tài)度、利益，實現(xiàn)多方目標和利益的綜合均衡。

2.行動者能力與資源。在石油定價機制變革游戲中，與多重目標沖突性相聯(lián)系的是，行動者都或多或少擁有特定的行動能力和行動資源。這些能力和資源構(gòu)成了行動者策略性行動的重要基礎(chǔ)，也在一定程度上決定了行動者對石油定價機制變革的影響力。

（1）作為主導(dǎo)者與均衡者的國家。石油定價機制變革歷史經(jīng)驗表明，國家是變革的最主要發(fā)起者、推動者和協(xié)調(diào)者。國家設(shè)定了石油價格改革的基本導(dǎo)向，即由國家計劃形成石油產(chǎn)品價格的機制轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龌⑴c國際市場接軌的定價機制。相對于石油公司、石油消費群體而言，國家在定價機制變革游戲中占據(jù)著相對優(yōu)勢的地位。這主要是因為政府擁有著較強的自由行動能力，控制著大量的關(guān)鍵性資源。這些關(guān)鍵性資源相對于推進石油定價機制改革而言非常關(guān)鍵。國家的行動能力主要來源于正式行政權(quán)力、權(quán)威以及對國有石油企業(yè)的控制權(quán)。一方面國家對國有石油公司具有行政管轄和領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力，可通過行政命令的形式讓石油公司配合石油定價機制的改革。與正式權(quán)力相聯(lián)系的是國家所擁有的傳統(tǒng)政治合法性權(quán)威。在中國特定的政治文化背景下，國家或中央政府從來都是具有最高權(quán)威的行動主體。即便是在市場化轉(zhuǎn)型時代，中央政府的權(quán)威仍然具有很大影響。因而，對石油企業(yè)、石油消費者而言，國家也可能動用傳統(tǒng)的政治合法性權(quán)威來“說服”其配合石油價格改革。另一方面，中石化、中石油等石油公司的產(chǎn)權(quán)是國家所有的，國家是中石油、中石化等大型國有石油企業(yè)最重要的投資人和股權(quán)擁有者。在這一層意義上，國家能夠?qū)惺推髽I(yè)施加較大的影響，來推動石油定價改革的進程。此外，由于國家擁有對石油企業(yè)、消費者而言無法比擬的物資資源的優(yōu)勢（如財政資金），能夠通過承諾給石油企業(yè)及消費者利益補償?shù)姆绞絹韯訂T各方的配合。如由于國際石油價格上漲，國家在提高國內(nèi)石油價格的同時，可通過財政補貼的方式給予石油企業(yè)、石油消費企業(yè)一定的利益補償[17]。

（2）占優(yōu)勢的石油企業(yè)。在定價機制改革上，中石油、中石化等國有石油公司具有較強的討價還價能力，這種能力主要來源于其所控制的關(guān)鍵性資源。其一，與國家的傳統(tǒng)關(guān)系。國有石油企業(yè)與國家有很緊密的聯(lián)系，包括行政關(guān)系、產(chǎn)權(quán)關(guān)系等，國有石油企業(yè)在一定程度上還具備國家的部分行政職能，如對于石油價格信息進行收集反饋的功能、穩(wěn)定石油市場的職能。包括石油公司在內(nèi)的大型國有企業(yè)本質(zhì)上還是國家的代言人，承擔著國有資產(chǎn)保值增值的任務(wù)，也是國家財政收入的主要來源。因此，在這一點上，國家還存在著對國有石油企業(yè)較大的（財政）“依賴”[18]。其二，國有石油企業(yè)最重要的行動能力在于它擁有較強的控制石油生產(chǎn)加工、石油進口規(guī)模的自由度。國有石油企業(yè)能夠借此影響國內(nèi)石油產(chǎn)品的供需，從而影響石油價格的變化。這也是國有石油壟斷企業(yè)為輿論所詬病的主要原因之一[19]。其三，國有石油企業(yè)作為最主要的石油生產(chǎn)、銷售、進口企業(yè)，具有先天性的石油價格信息優(yōu)勢，這種優(yōu)勢是消費者乃至國家都不具備的。基于特殊的信息優(yōu)勢，國有石油企業(yè)在石油定價機制改革的游戲中容易占據(jù)相對優(yōu)勢地位。此外，由于石油企業(yè)能夠更多地以“中繼者”的角色處理組織與環(huán)境之間的關(guān)系，從而具有一種中介機制的優(yōu)勢能力。所謂中繼者，它具有雙重的行動者身份，一方面它代表組織與環(huán)境打交道，另一方面又代表環(huán)境和組織進行談判[20]。圍繞著石油產(chǎn)品定價，在石油市場上，國有石油企業(yè)因其獨特的中繼者身份，起到了協(xié)調(diào)國家、石油市場、消費者關(guān)系的作用。在此意義上，國有石油企業(yè)具有特殊的行動能力。

（3）相對弱勢的石油消費群體。定價機制改革的經(jīng)驗表明，石油消費群體（石油消費企業(yè)和個體消費者）表現(xiàn)出比較弱勢的影響力，處于一種被動服從和適應(yīng)改革的狀態(tài)。但也必須指出的是，在石油產(chǎn)品定價機制變革的權(quán)力游戲中，石油消費群體的自由余地又不是被完全限制的，他們擁有或多或少的自由行動空間。因為石油定價機制的改革必須考慮社會消費者的態(tài)度。如果國家、國有石油企業(yè)在定價機制變革的游戲中“走”得過遠，有可能引起社會成員的“整體抗議”或“非議”，從而不利于國家的合法性建構(gòu)[21]。所以，國家力爭在石油定價機制改革上實施漸進式的改革，就是因為謹慎地考慮到石油消費群體的態(tài)度與反應(yīng)。2006年3月26日，國務(wù)院在《石油綜合配套調(diào)價方案》中提出，在堅持與國際市場接軌的前提下，建立既反映國際市場石油價格變化，又考慮國內(nèi)市場供求、生產(chǎn)成本和社會各方面承受能力等因素的成品油價格形成機制，要建立起對部分困難群體和公益性行業(yè)給予補貼的機制[22]。

（二）行動的組織環(huán)境

權(quán)力游戲中行動者行動能力的發(fā)揮、關(guān)鍵性資源的動用以及最終策略性行動的實施，還有賴于游戲所具有的特定組織環(huán)境。對于行動者而言，環(huán)境既可能是規(guī)則的約束、資源的限制，也可能是機遇的來源。任何行動者都不可能忽略游戲環(huán)境的存在，都無法擺脫環(huán)境對游戲的建構(gòu)、運行以及行動者決策的限制。

在石油產(chǎn)業(yè)定價機制變革游戲中，我們?nèi)匀荒軌虬l(fā)現(xiàn)一些具有相對穩(wěn)定性和相對持續(xù)的環(huán)境要素。國家、國有石油企業(yè)、石油消費群體首先都要權(quán)衡其各自面臨的結(jié)構(gòu)性環(huán)境要素，包括與石油產(chǎn)品價格形成相關(guān)的已有的制度和政策、石油市場的供需狀況與消費結(jié)構(gòu)、與石油定價相聯(lián)系的主要社會觀念態(tài)度、具有非直接影響的社會發(fā)展的主導(dǎo)邏輯和發(fā)展理念等。這些環(huán)境要素在一定程度上構(gòu)成了行動的客觀限制，也形塑了行動者之間展開游戲的基本規(guī)則。

從石油產(chǎn)業(yè)定價機制變革的實踐過程看，對于主導(dǎo)石油定價機制變革的國家而言，需要促使國有石油企業(yè)、石油消費群體對市場化定價機制改革的合作。國家一方面必須保證市場化定價機制改革的推進得以成功；另一方面還必須把市場化定價機制的改革控制在一定的范圍內(nèi)，漸進式地推動制度變遷。為此，國家需要判斷和權(quán)衡改革會受到什么樣的環(huán)境約束。從當時特定情境看，國家在推動定價機制改革時需要認識和處理下面幾類環(huán)境要素。其一，自1978年以來的中國經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型，或者說社會主義經(jīng)濟市場化改革的整體進程，以及90年代末期以來的全球化進程等構(gòu)成了影響石油定價機制變革的宏觀制度環(huán)境；其二，特別是1993年之后中國石油消費的市場狀況（消費需求的激增與對外石油依存度的提升）也構(gòu)成了國家推動石油定價機制改革的市場環(huán)境；其三，長期以來中國實行的低油價政策以及由此而形成的社會群體對石油價格的觀念認知等社會文化環(huán)境；其四，國家還必須充分權(quán)衡社會的整體承受能力、其他工業(yè)行業(yè)因石油價格改革所遭受的直接利益影響等。

首先，改革開放以來快速推進的市場化改革使中國經(jīng)濟呈現(xiàn)出良好的發(fā)展趨勢，為石油定價機制的市場化改革提供了社會觀念共識。20世紀80年代初期以來，國家開始在城市推行工業(yè)企業(yè)的改革，對城市各類型的國有、集體企業(yè)都實行效率取向的市場化改革，引入市場經(jīng)營機制，改革企業(yè)產(chǎn)權(quán)關(guān)系，試圖建立符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟要求的現(xiàn)代企業(yè)制度。通過企業(yè)在市場中自主經(jīng)營、自負盈虧、自擔風險，提高國有和集體企業(yè)的市場競爭能力與經(jīng)營效率。到90年代中后期，這種市場化取向的城市工業(yè)企業(yè)改革到達頂峰。而作為市場化改革的內(nèi)容之一，商品流通市場價格制度也必然會被提到議事日程。早在1988年，國家就開始實行價格體制的改革，理順物價關(guān)系。這種市場化的趨勢使石油定價機制改革面臨著已被社會所公認的體制環(huán)境。在市場化快速推進的同時，到90年代中后期，經(jīng)濟全球化的趨勢明顯加快，中國經(jīng)濟逐步嵌入全球的經(jīng)濟與生產(chǎn)體系。經(jīng)濟全球化必然要求中國石油產(chǎn)業(yè)適應(yīng)世界市場的變化。尤其是在1993年中國成為石油凈進口國之后，經(jīng)濟全球化對于中國石油產(chǎn)業(yè)的影響更為明顯。石油大量進口改變了國內(nèi)石油產(chǎn)品的消費結(jié)構(gòu)，而舊有的國家計劃定價機制顯然已經(jīng)不能適應(yīng)這種全球化的趨勢。所以，1998年后的改革就勢必與國際石油市場接軌。因此，國內(nèi)日益發(fā)展的市場化進程與全球化的發(fā)展兩種結(jié)構(gòu)性力量的疊加使中國石油產(chǎn)業(yè)面臨的環(huán)境壓力非常巨大。

其次，從中國石油產(chǎn)業(yè)的市場狀況來看，經(jīng)濟的高速增長以及長期的低油價政策，使工業(yè)生產(chǎn)、社會消費對于石油產(chǎn)品的需求越來越大。1993年中國成為石油凈進口國，此后石油供給的對外依存度逐年增高。1998年，中國石油進口量達5 739萬噸，對外依存度達到29%。中國石油市場對國外進口的大量依賴，使其必須面對國際石油市場價格波動的沖擊。在此情境下，原國家計劃定價的機制已經(jīng)不能適應(yīng)石油市場結(jié)構(gòu)變化的要求。

再次，1998年之前，特別是在國產(chǎn)石油基本上能夠?qū)崿F(xiàn)自給自足的情況下，國家為發(fā)展經(jīng)濟，長期實行的是低油價的政策。這種低油價政策確實促進了很多產(chǎn)業(yè)的繁榮與發(fā)展，如汽車產(chǎn)業(yè)[23]，但它也會給人一種誤解，即低價的石油消費理所當然。在石油定價市場化改革后，每逢國際油價上漲，國家發(fā)展和改革委員會發(fā)出石油漲價通知，國內(nèi)輿論通常持批評態(tài)度[24]。所以，這種低油價的認知觀念作為一種文化現(xiàn)象也是國家在推動定價機制改革時要考慮的環(huán)境因素之一。

與此相關(guān)，由于石油定價機制的改革必然影響到石油消費群體的經(jīng)濟利益，國家在建構(gòu)定價機制、實施自身決策時，也要考慮到定價機制改革給消費者帶來的影響，尤其是對其他重要工業(yè)產(chǎn)業(yè)的影響。政府需要在價格改革的進程、力度上綜合把握，平衡各方利益。

同樣，在定價機制變革的游戲中，國有石油企業(yè)、石油消費群體既面臨著和國家共同的組織環(huán)境，同時也要考慮一些特定環(huán)境因素的約束。除了同樣要處理諸如市場化全球化趨勢、國內(nèi)石油市場結(jié)構(gòu)、社會石油消費的輿論與觀念等環(huán)境因素外，國有石油企業(yè)還要考慮與其他類型石油企業(yè)的競爭，如與國內(nèi)市場外資石油企業(yè)、民營石油企業(yè)的競爭，以及在國際市場上與跨國石油公司的競爭。實行市場化的定價機制后，在國際石油價格快速上漲時，國有石油企業(yè)更有可能擁有競爭優(yōu)勢，并提高其贏利能力。

對于石油消費群體而言，作為理性的行動者，會意識到在具體的權(quán)力游戲中，面對國家正式制度、社會環(huán)境因素提出的要求，其本身無法從根本上拒絕和回避，但他們會試圖發(fā)現(xiàn)一些有利于自身目標和行動的環(huán)境因素，并以此盡可能地保護自己的利益和行動自由余地。中國加入WTO后，由于國際石油市場幾次大的價格波動引發(fā)國內(nèi)石油價格調(diào)整，針對中國石油市場價格“跟漲不跟跌”的現(xiàn)象，社會媒體曾引發(fā)了關(guān)于中國石油定價機制的大討論，反映了中國石油消費者如何通過建構(gòu)有利于自己的輿論環(huán)境來維護自身利益。如石油消費者會努力宣傳“中國的石油價格比美國要高出許多”等觀點，或者是批評國有石油企業(yè)在市場競爭中的壟斷行為，并懷疑這些國有石油企業(yè)利潤的“去向”，從而建構(gòu)起一種有利于自身的輿論環(huán)境[25-26]。

（三）行動者的策略性行動

決策分析的基本假設(shè)認為，游戲中的行動者在權(quán)衡了組織環(huán)境的意義和可能的影響，以及自身所擁有的關(guān)鍵性資源及行動能力之后，便會實施和調(diào)整自己的決策，最大限度地使游戲的運行有利于自身目標的實現(xiàn)，或盡可能地減少自身的利益損失。

1.權(quán)力建構(gòu)與利益補償：國家的權(quán)衡與行動策略。從石油定價機制漸進式的改革過程看，國家在一系列環(huán)境因素壓力下，最終決定并推進石油定價機制的變革。面對國有石油企業(yè)、石油消費群體等多個行動主體及其沖突性的目標訴求，國家成功地動用自己掌握的關(guān)鍵性資源以及自由行動的能力，實現(xiàn)了對多個行動目標的整合，從而推動定價機制的改革。換言之，國有石油企業(yè)、石油消費群體等行動者被整合進了國家所主導(dǎo)建構(gòu)的權(quán)力游戲。國家由于自身行動能力強大（如行政權(quán)力），以及掌握的資源多（如財政資源、制定政策的相對自由）等，便擁有了對企業(yè)、石油消費群體的某種權(quán)力。正是這種權(quán)力的建構(gòu)與運用，國家最終使國有石油企業(yè)、石油消費群體采取了協(xié)調(diào)合作的行動策略。至少從定價機制改革的實際效果看，國家成功地推進了市場化改革，實現(xiàn)了其行動目標。

由于游戲本質(zhì)上是一種討價還價的交易行為，所以，國家在動員國有石油企業(yè)、石油消費群體合作的同時，也要給予對方一定的游戲報償。在定價機制變革游戲中，國家可動用的重要資源之一就是財政資源。政府承諾在改革定價制度的同時，通過財政補貼、稅費制度改革的形式給予國有石油企業(yè)、石油消費群體部分利益的補償。1998年以來，國家就曾多次給予中石化、中石油大量財政補貼，鼓勵它們在國際油價上漲的情況下，在國內(nèi)石油提價幅度不足以彌補其生產(chǎn)成本的情況下，加大國內(nèi)石油市場的供應(yīng)量，保證石油市場穩(wěn)定。同樣，國家為了動員社會層面對定價機制改革的合作，也通過財政轉(zhuǎn)移或稅費減免的方式來實現(xiàn)社會（石油消費群體）對價格改革的理解與合作。例如，向出租車公司給予燃油補貼，向種糧農(nóng)民、部分困難群體和公益性行業(yè)給予財政補貼等。這部分用于補貼的財政資金大部分來源于國家對于石油企業(yè)征收的特別收益金以及成品油消費稅。同樣，國家還發(fā)布文件，實施與成品油價格相關(guān)的稅費改革，其措施主要包括取消公路養(yǎng)路費收費、逐步有序取消政府還貸的二級公路收費等。通過這些“交易”性補償，國家較好地實現(xiàn)了社會各方面的利益平衡，成功建構(gòu)了一種朝向合作的集體行動。

2.獲利型合作與策略性施壓：國有石油企業(yè)的行動策略。在石油定價機制變革游戲中，由于國有石油企業(yè)擁有較強的行動能力以及較多的核心資源，在這個權(quán)力游戲中是最主要的受益者。至少在1998年與國際接軌的石油定價機制基本確立后，石油企業(yè)通過自己掌握的來源于市場信息、控制石油生產(chǎn)與供應(yīng)量的不確定性領(lǐng)域等，成為新機制的主要受益者。兩大石油公司的利潤屢創(chuàng)新高，并逐漸成為世界大型的石油公司之一[27]。同時由于國有石油企業(yè)都與國家有著緊密的行政與產(chǎn)權(quán)聯(lián)系，所以，國有石油企業(yè)總體上采取了配合國家石油定價機制改革的策略，并最大限度地擴展了其利益目標。當然，在參與政府主導(dǎo)建構(gòu)的定價機制變革游戲中，國有石油企業(yè)除了表示服從并配合的理性策略外，也通過“施壓”的方式策略性地向政府、市場（消費群體）釋放信號，形成一種市場壓力，使國家在定價機制的改革中盡可能多地照顧企業(yè)的利益。如在2005年以來國際石油價格暴漲的情況下，國有石油企業(yè)為了保證和擴展自己的利潤，會借口國內(nèi)市場石油需求量過大，宣揚國內(nèi)石油供應(yīng)緊張的態(tài)勢，進而傳遞出國內(nèi)石油價格需要漲價的信號。通過這種方式向政府、市場傳遞出一種壓力[28]。

3.弱勢合作與建構(gòu)同情：石油消費群體的行動策略。由于自身可動用資源及行動能力的有限性，以及游戲環(huán)境的約束，在定價機制變革的游戲中，石油消費群體處于相對弱勢的地位。作為理性行動者，石油消費群體同樣采取了默認和配合石油定價機制改革的行動策略。至少，這種合作的行動策略比不合作或沖突的策略更能減少行動者在游戲中的可能損失。而作為補償，國家也確實在石油定價機制的改革過程中關(guān)照到了石油消費群體的利益，比如前文所提及的相關(guān)補貼。同樣，在定價機制變革游戲中，石油消費群體也并不是絕對的無條件服從。一系列的經(jīng)驗事實表明，石油消費群體至少很成功地建構(gòu)起了社會輿論對于自身利益的關(guān)注。例如，他們借用各種社會媒體資源、各種利益表達渠道，策略性地表達了自身的“不滿”和“憤怒”。通過討論反對壟斷問題、石油企業(yè)的“腐敗”問題，通過表達對于石油漲價的擔憂等一系列微妙的行動策略，建構(gòu)起了一部分社會“同情”，也向政府和石油企業(yè)傳遞某種“壓力”[29]。所以，通過自身的策略性行動，石油消費群體部分地保護了自身利益，部分地維護了自己的自由行動余地。

四、結(jié)論與討論

20世紀90年代末以來，中國石油產(chǎn)業(yè)的定價機制經(jīng)歷了從傳統(tǒng)國家計劃定價向逐步與國際接軌、最終市場化的轉(zhuǎn)變。作為一種組織與制度變遷，這種轉(zhuǎn)變形式上是國家自上而下行政主導(dǎo)和推動的強制性制度變遷，但隱含在制度變遷形式背后，我們能夠勾勒并發(fā)現(xiàn)這樣一種現(xiàn)實的組織邏輯：正是由于在國家、國有石油企業(yè)、石油消費群體等行動者之間建構(gòu)起了一種朝向合作的權(quán)力游戲，在國家主導(dǎo)并推動的石油定價機制改革中，國家、國有石油企業(yè)、石油消費群體等行動者之間差異性目標與訴求才得以有效整合，逐步有序地推動了石油定價機制的變遷。換言之，在國家、國有石油企業(yè)與石油消費群體之間構(gòu)建的權(quán)力游戲，構(gòu)成了石油產(chǎn)業(yè)定價機制變遷的深層動力來源。

研究表明，運用組織社會學決策分析的推論方式，以歷史性地考察中國石油產(chǎn)業(yè)定價機制變革經(jīng)驗為起點，通過勾勒和呈現(xiàn)這一變遷背后的權(quán)力游戲，能夠為我們理解中國石油產(chǎn)業(yè)定價機制的變革提供一種不同于既有主流經(jīng)濟學、結(jié)構(gòu)社會學的認知圖示，更好地揭示出這一變遷所具有的深層組織邏輯。

注釋：

①2008年之后石油定價機制的繼續(xù)改革總體上沿襲了與國際石油價格掛鉤的方法，只是在一些計算指標與方法上進行了調(diào)整。如2009年5月頒發(fā)的《石油價格管理辦法（試行）》規(guī)定，原油價格由企業(yè)參照國際市場價格自主決定。當國際市場原油連續(xù)22個工作日移動平均價格變化超過4%時，可相應(yīng)調(diào)整國內(nèi)成品油價格。

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責任編輯：方程

Power Game and the Evolution of Oil Pricing Mechanism in China

LIANG Bo and WANG Hai-ying
（Nanchang University，Nanchang，Jiangxi330031，China）

Since the late 1990s，the pricing mechanism of Chinese oil industry underwent a great shift from traditional pricing mode by central government to the new mechanism of being in line with international oil market and partially marketised.As one kind of organizational and institutional phenomenon，this transformation could not be recognized as the outcome of the coercive institutional change controlled by central government.Actually，in this institutional change hidden behind a so called power game between the nation，national oil company and consumers on the issue of pricing mechanism change.And it is just this kind of power game which could be found as the deeply-seated organizational logic of the pricing mechanism change of Chinese oil industry.Concretely，the nation，national oil enterprises and oil consumers as the main actors have their own benefits or goals which are always different or contradict，and action capacity or critical resources.On the basis of understanding the special game environments，they could take different strategies and then finally achieved some minimal agreement and pushed the change of formal pricing mechanism of Chinese oil industry.

Chinese oil industry；pricing mechanism；power game

F123.9

A

1007-8266（2017）09-0053-10

10.14089/j.cnki.cn11-3664/f.2017.09.007

梁波，王海英.權(quán)力游戲與中國石油產(chǎn)業(yè)定價機制的變遷[J].中國流通經(jīng)濟，2017（9）：53-62.

2017-07-21

國家社會科學基金青年項目“產(chǎn)業(yè)治理中的社會微觀秩序研究”（11CSH036）

梁波（1978—），男，湖南省常德市人，南昌大學公共管理學院社會學系副教授，碩士生導(dǎo)師，博士，主要研究方向為經(jīng)濟社會學、產(chǎn)業(yè)的社會學；王海英（1979—），女，湖南省衡陽市人，南昌大學公共管理學院行政管理系教師，博士，主要研究方向為經(jīng)濟社會學、人力資源管理。