朱景文

中國(guó)人民大學(xué)教授，中國(guó)人民大學(xué)中國(guó)法治評(píng)估中心主任

法治評(píng)估中的問題指標(biāo)
——中國(guó)法治建設(shè)面臨的難題*

朱景文

中國(guó)人民大學(xué)教授，中國(guó)人民大學(xué)中國(guó)法治評(píng)估中心主任

問題指標(biāo)主要集中在控權(quán)和社會(huì)秩序領(lǐng)域中，其中控權(quán)指標(biāo)8個(gè)（機(jī)動(dòng)車限行，政府領(lǐng)導(dǎo)廉潔，對(duì)干部考察、立法越權(quán)、污染疏于監(jiān)管、審判不公、犯罪不起訴、超期羈押的問責(zé)），社會(huì)秩序指標(biāo)5個(gè)（插隊(duì)、售假、盜版、辦事送禮、禁煙處抽煙），二者總和占所有問題指標(biāo)的52%，也就是說，一半以上的問題指標(biāo)出在這兩個(gè)領(lǐng)域。

2015—2016年中國(guó)人民大學(xué)法治評(píng)估研究中心進(jìn)行了兩次全國(guó)范圍的問卷調(diào)查（2015年評(píng)估委托中國(guó)人民大學(xué)調(diào)查與數(shù)據(jù)中心調(diào)研；2016年評(píng)估委托零點(diǎn)公司調(diào)研），共收集8000多個(gè)樣本，以被訪者的主觀評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)，對(duì)法治各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估。2015年的樣本來自全國(guó)28個(gè)省、自治區(qū)、直轄市；2016年的樣本來自東中西部9個(gè)省。12015年評(píng)估結(jié)果參見朱景文主編：《2015中國(guó)法律發(fā)展報(bào)告：中國(guó)法治評(píng)估指標(biāo)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2016年版。2016年評(píng)估參見《2016中國(guó)法律發(fā)展報(bào)告：基于就各省數(shù)據(jù)的法治指數(shù)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2017年版（即出）。

評(píng)估的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)有兩個(gè)：一是評(píng)估得分，評(píng)估設(shè)立的評(píng)分等級(jí)為五等，即好、較好、中間、較差、差，分別賦值為90分、80分、70分、60分、50分，據(jù)此計(jì)算每項(xiàng)指標(biāo)得分；二是評(píng)價(jià)比例，即好評(píng)、中評(píng)、差評(píng)的百分比，評(píng)價(jià)為好和較好的為好評(píng)，評(píng)價(jià)為中間的為中評(píng)，評(píng)價(jià)為較差和差的為差評(píng)，據(jù)此計(jì)算它們所占的百分比。評(píng)估得分標(biāo)準(zhǔn)可以從總體上判斷某項(xiàng)指標(biāo)在整個(gè)法治指標(biāo)中所處的地位；評(píng)價(jià)比率標(biāo)準(zhǔn)有利于彌補(bǔ)評(píng)估得分的不足，發(fā)現(xiàn)分?jǐn)?shù)背后人們?cè)u(píng)價(jià)的實(shí)質(zhì)，判斷人們對(duì)某項(xiàng)指標(biāo)有多大的比率給予好評(píng)、中評(píng)或差評(píng)。

進(jìn)行法治評(píng)估，當(dāng)然需要法治建設(shè)的有關(guān)單位提供客觀數(shù)據(jù)，如立法的數(shù)量、審判的數(shù)量、各類法律職業(yè)的數(shù)量、法學(xué)教育規(guī)模與普法的數(shù)量等，但是必須明確這些指標(biāo)對(duì)法治的意義。這些數(shù)量的變化究竟代表什么？這些數(shù)量是否越多就越好，越少就越差？更重要的是，法治建設(shè)搞的究竟如何，歸根結(jié)底要看人民的評(píng)價(jià)，看人民的滿意度，像習(xí)近平總書記說的那樣，“讓人民群眾有更多的獲得感”。否則，雖然法治建設(shè)各個(gè)機(jī)構(gòu)提供的數(shù)據(jù)好看，但人民群眾的評(píng)價(jià)不高，也很難說法治建設(shè)取得了成就。毫無疑問，人民群眾對(duì)法治建設(shè)的評(píng)價(jià)是主觀指標(biāo)，但當(dāng)某種主觀評(píng)價(jià)占到一個(gè)相當(dāng)大的比例時(shí)，其客觀意義是不言而喻的。

2015—2016年法治評(píng)估共設(shè)立6個(gè)一級(jí)指標(biāo)，包括法律規(guī)范體系、法治實(shí)施體系、法治監(jiān)督體系、法治保障體系、黨內(nèi)法規(guī)體系和法治效果體系，20個(gè)二級(jí)指標(biāo)，62個(gè)三級(jí)指標(biāo)，166個(gè)四級(jí)指標(biāo)。2掃描右側(cè)二維碼可見法治評(píng)估四級(jí)指標(biāo)體系表。全部指標(biāo)兩年平均得分集中在60分到80分的區(qū)間，在166項(xiàng)四級(jí)指標(biāo)中，65分以下的為問題指標(biāo)，共25項(xiàng)，占15.06%；65分以上、70分以下的指標(biāo)50項(xiàng)，占30.12%；70分以上、75分以下的指標(biāo)66項(xiàng)，占39.76%，75分以上指標(biāo)25項(xiàng)，占15.06%（見表1）。

表1 法治評(píng)估中的問題指標(biāo)

問題指標(biāo)主要集中在控權(quán)和社會(huì)秩序領(lǐng)域中，其中控權(quán)指標(biāo)8個(gè)，社會(huì)秩序指標(biāo)5個(gè)，二者總和占所有問題指標(biāo)的52%，也就是說，一半以上的問題指標(biāo)出在這兩個(gè)領(lǐng)域。下面筆者以這兩個(gè)領(lǐng)域的問題指標(biāo)為中心，結(jié)合立法、行政、司法和黨內(nèi)法規(guī)領(lǐng)域中的問題指標(biāo)，對(duì)中國(guó)法治建設(shè)面臨哪些亟待破解的難題進(jìn)行綜合分析。

一、問責(zé)與權(quán)力法定、監(jiān)督的差距

問責(zé)指標(biāo)3問責(zé)指標(biāo)系一級(jí)指標(biāo)法治效果體系下的三級(jí)指標(biāo)，其下分6個(gè)四級(jí)指標(biāo)：干部考察任命、立法越權(quán)、污染疏于監(jiān)管、審判不公、犯罪不起訴、超期羈押。2015年得分為61分，2016年為63.78分，兩年都是得分最低的指標(biāo)之一。問責(zé)指標(biāo)中對(duì)黨組織任命干部任人唯親、帶病提拔（干部考察任命問責(zé)），人大立法越權(quán)（立法問責(zé)），行政機(jī)關(guān)對(duì)環(huán)境污染疏于監(jiān)管（行政問責(zé)），法院審判不公（審判問責(zé)），檢察院對(duì)犯罪嫌疑人不起訴造成進(jìn)一步犯罪（檢察問責(zé)），公安機(jī)關(guān)超期羈押的問責(zé)（公安問責(zé)），全部都在65分以下，雖然2016年得分有所提高，但仍然在65分以下。

就評(píng)價(jià)比率而言，問責(zé)指標(biāo)的好評(píng)率兩年平均只有20%，差評(píng)卻高達(dá)60%以上。差評(píng)率兩年平均超過60%的包括干部考察任命問責(zé)，污染疏于監(jiān)管問責(zé)，審判不公問責(zé)。干部考察任命問責(zé)好評(píng)率兩年平均只有15.6%，其他問責(zé)指標(biāo)的好評(píng)率兩年平均也不到25%（見表2）。問責(zé)的對(duì)象包括黨委組織部門、立法、行政、司法、檢察、公安等最重要的部門，普遍存在問責(zé)不力的問題。這是當(dāng)前我國(guó)法治建設(shè)一個(gè)突出的薄弱環(huán)節(jié)。

表2 問責(zé)指標(biāo)得分和評(píng)價(jià)比率（2015—2016年）

有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，違法必追究，是法治建設(shè)的三個(gè)相互聯(lián)系的環(huán)節(jié)，任何一個(gè)環(huán)節(jié)出問題都可能影響法治的全局。近年來，我們比較重視在立法上權(quán)力法定，法律上的權(quán)力與責(zé)任的配置問題，評(píng)估中權(quán)力法定指標(biāo)4權(quán)力法定指標(biāo)系一級(jí)指標(biāo)法治效果體系下的三級(jí)指標(biāo)，其下分5個(gè)四級(jí)指標(biāo)：人大權(quán)力法定、行政機(jī)關(guān)權(quán)力法定、審判機(jī)關(guān)權(quán)力法定、檢察機(jī)關(guān)權(quán)力法定、公安機(jī)關(guān)權(quán)力法定。包括人大、政府、法院、檢察院、公安機(jī)關(guān)的權(quán)力法定，平均得分76.3分。我們也比較強(qiáng)調(diào)用權(quán)受監(jiān)督，即監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)問題，包括立法監(jiān)督、執(zhí)法監(jiān)督、審判監(jiān)督和黨內(nèi)監(jiān)督5立法監(jiān)督、執(zhí)法監(jiān)督、審判監(jiān)督三者為一級(jí)指標(biāo)法治監(jiān)督體系項(xiàng)下的二級(jí)指標(biāo)，黨內(nèi)監(jiān)督為一級(jí)指標(biāo)黨內(nèi)法規(guī)體系項(xiàng)下的三級(jí)指標(biāo)，它們都屬于監(jiān)督機(jī)制，本文在此進(jìn)行橫向類比和綜合分析，在下文分析論述中也會(huì)采取此種分析方法，跨越不同指標(biāo)體系，進(jìn)行問題的綜合分析和概括總結(jié)。，它們平均得分71.04分，雖然相比權(quán)力法定指標(biāo)有明顯差距，但仍然屬于中間水平。從問卷結(jié)果看，對(duì)違法必追究環(huán)節(jié)的評(píng)價(jià)還差得很遠(yuǎn)，問責(zé)指標(biāo)只有62.35分。權(quán)力法定、監(jiān)督和問責(zé)三項(xiàng)指標(biāo)相比，監(jiān)督比權(quán)力法定少5分以上，問責(zé)比監(jiān)督又少8.7分，而問責(zé)比權(quán)力法定少將近14分（見表3）。這在某種程度反映了我國(guó)法治現(xiàn)狀，特別是控制濫用權(quán)力方面，立法做得相對(duì)比較好，監(jiān)督處于中間水平，問責(zé)則遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上。須知沒有嚴(yán)格的問責(zé)機(jī)制，權(quán)力法定和監(jiān)督做得再好，都是紙上談兵，法治的作用會(huì)大打折扣。

表3 權(quán)力法定、監(jiān)督和問責(zé)指標(biāo)得分對(duì)比（2015—2016年平均值）

二、社會(huì)秩序與社會(huì)治理、法治信仰相互關(guān)聯(lián)

社會(huì)秩序指標(biāo)6社會(huì)秩序指標(biāo)為法治效果體系下的三級(jí)指標(biāo)，其下含有8個(gè)四級(jí)指標(biāo)。總體得分平均只有64.05分，65分以下的指標(biāo)5個(gè)，占8個(gè)社會(huì)秩序指標(biāo)的62.5%，這8個(gè)社會(huì)秩序指標(biāo)涵蓋人們?nèi)粘Ｉ钪薪?jīng)常遇到的現(xiàn)象，包括插隊(duì)、售假、盜版、辦事送禮、禁煙處抽煙、借錢不還、闖紅燈、不申報(bào)納稅（見表4）。這說明，不守秩序是人們普遍不滿的一個(gè)突出問題。就評(píng)價(jià)比率而言，差評(píng)率超過50%的有6項(xiàng)，其中超過60%的有2項(xiàng)。好評(píng)率最低的只有百分之十幾，好評(píng)率最高不超過30%。這樣高的差評(píng)率和這樣低的好評(píng)率，可見人們對(duì)社會(huì)秩序的滿意度比較低。

社會(huì)秩序不好與當(dāng)前我國(guó)社會(huì)治理水平有著直接關(guān)聯(lián)。從某種程度上講，社會(huì)治理水平最終要看社會(huì)秩序的好壞。人們對(duì)我國(guó)依法治理整體水平的評(píng)價(jià)不高，社會(huì)治理指標(biāo)7社會(huì)治理指標(biāo)為法治實(shí)施體系下的二級(jí)指標(biāo)，含依法治理等4個(gè)三級(jí)指標(biāo)，依法治理指標(biāo)下含環(huán)境污染、城市建設(shè)、道路交通、社會(huì)治安、食品安全、市場(chǎng)秩序6個(gè)四級(jí)指標(biāo)。只有67.42分，其中環(huán)境污染、食品安全平均得分都在65分以下，城市建設(shè)、道路交通、市場(chǎng)秩序也都在70分以下。就評(píng)價(jià)比率而言，環(huán)境污染和食品安全的差評(píng)率平均都超過50%，而好評(píng)率平均只有15%左右。

與社會(huì)秩序指標(biāo)密切相連的還有普通百姓的法治信仰。普通百姓的法治信仰指標(biāo)兩次評(píng)估都在65分以下，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于人們對(duì)其他群體的法治信仰程度的評(píng)價(jià)。就評(píng)價(jià)比率而言，普通百姓法治信仰的差評(píng)率高于50%，好評(píng)率只約為11.5%。應(yīng)該說，社會(huì)秩序較差和社會(huì)治理水平不高、普通百姓的法治信仰程度較低實(shí)際上是同一問題的不同方面，一榮俱榮，一損俱損。不可能想象，一個(gè)領(lǐng)域評(píng)價(jià)很高，另兩個(gè)領(lǐng)域評(píng)價(jià)會(huì)很低。

與法治信仰相聯(lián)系的還有普法。普法8普法為法治保障體系下的三級(jí)指標(biāo)，含法治觀念培養(yǎng)、學(xué)習(xí)法律知識(shí)和普法形式主義3個(gè)四級(jí)指標(biāo)。包括三個(gè)指標(biāo)，即法治觀念培養(yǎng)、學(xué)習(xí)法律知識(shí)和普法形式主義。其中對(duì)法治觀念的培養(yǎng)和普及法律知識(shí)的評(píng)價(jià)都在75分左右，而普法形式主義的評(píng)價(jià)兩年都在65分以下，差距十分明顯。就評(píng)價(jià)比率而言，普法形式主義的差評(píng)率兩年平均61.1%，好評(píng)率只有15.1%（見表4）。普法對(duì)于培養(yǎng)社會(huì)主義法治觀念和普及法律知識(shí)的積極意義是明顯的，但普法中形式主義因素必須加以克服。某些領(lǐng)導(dǎo)干部說一套做一套，臺(tái)上普法，振振有詞，會(huì)議剛一結(jié)束就被帶走的丑聞，其負(fù)面效應(yīng)是非常明顯的。中央最近提出的“誰執(zhí)法，誰普法”的方針，是完全正確的。在普法中空講大道理無濟(jì)于事，只有結(jié)合執(zhí)法中出現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)問題，與人們?nèi)粘Ｉ钕⑾⑾嚓P(guān)，普法才能達(dá)到預(yù)期的目的。

表4 社會(huì)秩序、社會(huì)治理以及有關(guān)法治信仰、普法相關(guān)的問題指標(biāo)得分和評(píng)價(jià)比率（2015—2016年）

三、立法公眾參與和專家參與的反差

與立法相關(guān)的問題指標(biāo)共2項(xiàng)，即立法公眾參與和立法越權(quán)被問責(zé)。

立法公眾參與9立法公眾參與下文所述立法專家參與都為法律規(guī)范體系下的三級(jí)指標(biāo)。是連續(xù)兩年法律規(guī)范體系評(píng)估得分處在最低檔次的指標(biāo)，2015年得分63.2分，2016年得分64.12分。與立法公眾參與形成鮮明對(duì)照的是立法專家參與，連續(xù)兩年的評(píng)估都處在最高檔次，2015年得分76.2分，2016年78.04分，兩年都是法律規(guī)范體系中最高分，二者之間差距明顯。就評(píng)價(jià)比率而言，對(duì)立法公眾參與差評(píng)率為58.4%，而立法專家參與僅為9.5%；好評(píng)率立法公眾參與為12.6%，而立法專家參與為65.5%。立法公眾參與與專家參與得分和評(píng)價(jià)比率的反差，是在立法實(shí)踐中必須認(rèn)真考慮和對(duì)待的問題。

近年來，我國(guó)立法機(jī)構(gòu)十分強(qiáng)調(diào)發(fā)揮專家在立法中的作用，許多重要法律的制定都會(huì)事先征求專家的意見，形成專家意見稿，立法專家參與獲得比較高的評(píng)價(jià)是理所當(dāng)然的。

值得注意的是，近年來全國(guó)人大常委會(huì)同樣非常重視立法的公眾參與，幾乎每一部立法草案都通過媒體公開征求意見。根據(jù)2016年人大常委會(huì)的統(tǒng)計(jì)，自2005年公布《物權(quán)法》草案征求意見以來，公布征求意見的立法草案總數(shù)共計(jì)107件，參與人數(shù)共450,471人，平均每件4210人，征求意見共2,110,388條，平均每件19,723條。每年公布的立法草案數(shù)量已經(jīng)從2005年的1件增加到2016年的20件（見圖1）。

圖1 全國(guó)人大常委會(huì)每年公布立法草案數(shù)量（2005—2016年）

從客觀數(shù)據(jù)上公眾參與立法取得了不小的成績(jī)，為什么人們對(duì)它的評(píng)價(jià)仍然較低？從實(shí)際情況來看，公眾參與的立法數(shù)量雖然不少，但是參與立法的公眾數(shù)量只占全體公眾數(shù)量的很小比例，比如參與數(shù)量最多的是勞動(dòng)合同法修正案，參與人數(shù)也只有13萬多人。參與人數(shù)在1萬人以上、10萬人以下的立法草案只有8件，占7.48%，還有不少的立法草案，參與人數(shù)只有十幾人到幾十人（見表5）。因此，對(duì)大多數(shù)公眾來說，立法參與感并不高。對(duì)立法機(jī)關(guān)而言，立法公眾參與的關(guān)鍵并不完全在于立法機(jī)關(guān)采取了什么措施，公布了多少立法草案，而在于人民群眾的感受，在于人民群眾對(duì)立法公眾參與的滿意度和獲得感。

表5 公眾參與立法的人數(shù)和比例

立法越權(quán)被問責(zé)兩年都是問題指標(biāo)，平均只有62.71分，這和我國(guó)立法程序不健全有著直接關(guān)系。我國(guó)雖然建立了法律監(jiān)督制度，確立了規(guī)范性文件的改變撤銷機(jī)制，但是長(zhǎng)期以來這一機(jī)制基本不起作用，沒有正式改變、撤銷過一件不符合憲法、法律的行政法規(guī)或地方性法規(guī)。當(dāng)出現(xiàn)這種現(xiàn)象時(shí)，并不啟動(dòng)改變撤銷程序，而是通過非正式的方式通知有關(guān)機(jī)構(gòu)加以改正。當(dāng)前我國(guó)立法權(quán)限已經(jīng)擴(kuò)大到設(shè)區(qū)的市，而這些市所制定的地方性法規(guī)或政府規(guī)章，要由它們所在的省一級(jí)人大及其常委會(huì)批準(zhǔn)。如果仍然對(duì)立法程序違法、立法越權(quán)的現(xiàn)象不采取法律所規(guī)定的措施，是不可能適應(yīng)我國(guó)立法制度發(fā)展的需要的。

四、法治政府建設(shè)中的薄弱環(huán)節(jié)

與法治政府相關(guān)的指標(biāo)中兩次評(píng)估平均在65分以下的共8項(xiàng)，包括行政不作為、財(cái)政公開、機(jī)動(dòng)車輛限行的依法決策、對(duì)污染疏于監(jiān)管的問責(zé)、對(duì)環(huán)境污染和食品安全的依法治理、政府廉潔、政府征地賠償。

依法行政10依法行政和下段提及的“行政公開”都為法治實(shí)施體系下的三級(jí)指標(biāo)，依法行政含3個(gè)四級(jí)指標(biāo)：行政不作為、權(quán)責(zé)不明、越權(quán)濫權(quán)；行政公開含3個(gè)四級(jí)指標(biāo)：財(cái)政公開、辦事公開、派出所辦事。整體評(píng)價(jià)不高，2016年只有67.7分，雖然比2015年增加了3.9分，但仍然處在較差的水平。從總體上講，依法行政問題仍然是人們意見較多的領(lǐng)域，而其中行政不作為連續(xù)兩年都是不依法行政各種表現(xiàn)形式中得分最低的，差評(píng)率兩年平均高達(dá)56.9%（見表6），相比不依法行政的其他兩種形式——權(quán)責(zé)不明和越權(quán)濫權(quán)的差評(píng)率高出十幾個(gè)百分點(diǎn)。這說明行政不作為已經(jīng)成為當(dāng)前依法行政的最突出問題。

財(cái)政公開指標(biāo)雖然從2015年的59.5分（當(dāng)年所有指標(biāo)的最低分）上升到2016年的62.68分，但仍然是所有指標(biāo)中最低得分之一。財(cái)政公開的差評(píng)率兩年平均高達(dá)71.2%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他指標(biāo)，也是所有指標(biāo)中差評(píng)率唯一超過70%的指標(biāo)。行政公開整體評(píng)價(jià)也不高，只有67.73分，但是財(cái)政公開是行政公開中最突出的環(huán)節(jié)，也是行政公開中須著力解決的問題。

依法決策指標(biāo)11依法決策為法治效果體系下的三級(jí)指標(biāo)，其下含5個(gè)四級(jí)指標(biāo)：重大工程項(xiàng)目、醫(yī)保改革、設(shè)定稅種、房屋限購(gòu)和機(jī)動(dòng)車限行。中機(jī)動(dòng)車輛限行是問題指標(biāo)，得分兩年平均只有63分，而差評(píng)率平均超過60%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于依法決策的其他指標(biāo)。依法決策整體評(píng)價(jià)也不高，5項(xiàng)依法決策指標(biāo)中評(píng)價(jià)較差的占了2/5。提高依法決策的水平是建設(shè)法治政府亟待解決的問題。

對(duì)環(huán)境污染和食品安全依法治理的評(píng)價(jià)很低，只有64.1分和64.4分，這是兩個(gè)與人們?nèi)粘Ｉ钕⑾⑾嚓P(guān)的領(lǐng)域，雖然屬于社會(huì)治理領(lǐng)域，但它們與政府治理密切相關(guān)，直接影響人們對(duì)政府法治的評(píng)價(jià)。

與此相關(guān)的還有廉潔指標(biāo)12廉潔指標(biāo)為法治效果體系下的三級(jí)指標(biāo)，其下含6個(gè)四級(jí)指標(biāo)：黨組織領(lǐng)導(dǎo)廉潔、人大領(lǐng)導(dǎo)廉潔、政府領(lǐng)導(dǎo)廉潔、警察廉潔、法官廉潔、檢察官廉潔。，政府領(lǐng)導(dǎo)的廉潔是問題指標(biāo)，2016年與2015年評(píng)估相比雖然取得不小進(jìn)展，從61.4分上升到68.35分，好評(píng)率從7.6%上升為27.41%，上升了近20個(gè)百分點(diǎn)，反映了人們對(duì)政府廉潔取得進(jìn)步的認(rèn)可程度，但是兩年平均仍然在65分以下。

政府征地賠償雖然屬于人權(quán)指標(biāo)13人權(quán)指標(biāo)為法治效果體系下的二級(jí)指標(biāo)，含有7個(gè)三級(jí)指標(biāo)：財(cái)產(chǎn)權(quán)、平等權(quán)、人身權(quán)、選舉權(quán)、表達(dá)自由、醫(yī)療保障、受教育權(quán)。其中，財(cái)產(chǎn)權(quán)指標(biāo)中又含政府征地賠償和政府要求企業(yè)贊助2個(gè)四級(jí)指標(biāo)。中的財(cái)產(chǎn)權(quán)指標(biāo)，但它與政府行為有著直接關(guān)系，兩次平均分只有64.33分，好評(píng)率只有百分之十幾，差評(píng)率超過50%。侵犯財(cái)產(chǎn)權(quán)，征地不給予足夠的賠償，是公眾切身感受的侵害人民權(quán)益的事件。

表6 與法治政府相關(guān)的問題指標(biāo)得分和評(píng)價(jià)比率（2015—2016年）

五、司法適用中的薄弱環(huán)節(jié)

與司法相關(guān)的指標(biāo)中問題指標(biāo)共5項(xiàng)，包括司法適用指標(biāo)中的民事執(zhí)行效率，問責(zé)指標(biāo)中的審判不公被問責(zé)，刑事司法中犯罪不起訴被問責(zé)，超期羈押被問責(zé)和人權(quán)指標(biāo)中的平等權(quán)。

民事執(zhí)行效率14民事執(zhí)行效率是法治實(shí)施體系中的四級(jí)指標(biāo)，其上的三級(jí)指標(biāo)是司法效率。司法效率與司法獨(dú)立、司法公正、司法公開、司法便利共同構(gòu)成二級(jí)指標(biāo)“司法適用”。評(píng)估兩年平均只有62.61分，這表明民事執(zhí)行難這一纏繞司法的老大難問題沒有得到根本解決。整個(gè)司法效率指標(biāo)好評(píng)率都很低，兩年的平均分都在60多分的水平。就評(píng)價(jià)比率而言，民事執(zhí)行效率的好評(píng)率不足10%，而差評(píng)率都超過60%，可見人們對(duì)民事執(zhí)行效率的不滿程度。從民事執(zhí)行率的統(tǒng)計(jì)來看，所有執(zhí)行案件中民事執(zhí)行案件占80%以上，民事執(zhí)行案件占民事結(jié)案數(shù)量的比率多年來平均在1/3左右，有的年份甚至超過40%，接近50%。近年來加大執(zhí)行改革的力度，民事執(zhí)行率有所下降，例如2015年法院一審、二審、再審民事案件結(jié)案總量10,522,874件，同年法院受理的民事執(zhí)行案件3,496,716件，占全部結(jié)案的民事案件的24.9%（見圖2）。但是，這么大比率的民事案件判決，當(dāng)事人自己不履行，而需要執(zhí)行程序，甚至需要法院強(qiáng)制執(zhí)行，表明司法公信力不高。

圖2 民事審結(jié)案件和民事執(zhí)行案件數(shù)量與所占比例（2015年）

對(duì)審判不公被問責(zé)的評(píng)價(jià)兩年都很低，2015年是各項(xiàng)司法指標(biāo)中最低的，只有59.9分（當(dāng)年只有兩項(xiàng)指標(biāo)在60分以下，即審判不公被問責(zé)和財(cái)政公開），2016年雖然有所增長(zhǎng)，但平均分仍然只有61.95分（見表3）。與刑事司法相關(guān)的問責(zé)指標(biāo)還包括檢察機(jī)關(guān)對(duì)犯罪不起訴的問責(zé)，公安機(jī)關(guān)超期羈押的問責(zé)，兩年都在65分以下。就評(píng)價(jià)比率而言，審判、檢察和公安問責(zé)的好評(píng)率在20%左右，差評(píng)率則在50%—60%之間。目前，人民法院系統(tǒng)正在推進(jìn)以司法責(zé)任制為中心的司法改革，讓審理者裁判，讓裁判者負(fù)責(zé)。我們相信，隨著司法責(zé)任制改革的深入，人們對(duì)司法問責(zé)的評(píng)價(jià)一定會(huì)向著積極的方向發(fā)展。

人權(quán)指標(biāo)中的問題指標(biāo)是平等權(quán)，連續(xù)兩年都在65分以下，好評(píng)率2015年不到10%，2016年為15.77%，增長(zhǎng)6個(gè)百分點(diǎn)，差評(píng)率兩年都超過50%，仍然處在較低的水平。平等權(quán)在全部人權(quán)中具有至關(guān)重要的地位，是否能做到法律面前人人平等，無論地位高低、財(cái)產(chǎn)貧富，都同等對(duì)待，是人們?cè)u(píng)價(jià)人權(quán)，進(jìn)而評(píng)價(jià)司法的基礎(chǔ)。雖然對(duì)公正司法的評(píng)價(jià)超過70分，但是在法官行政審判是否中立，律師與法官是否違規(guī)交往的評(píng)價(jià)中仍然處于較差的水平，而這些恰恰與平等權(quán)有著密切聯(lián)系。

表7 與司法相關(guān)的問題指標(biāo)得分和評(píng)價(jià)比率（2015—2016年）

六、黨委、紀(jì)委監(jiān)督和黨員、黨外監(jiān)督的反差

黨內(nèi)法規(guī)相關(guān)的問題指標(biāo)共3項(xiàng)，包括黨內(nèi)法規(guī)體系中的黨員監(jiān)督、法治效果體系中的對(duì)干部考察任命的問責(zé)和黨組織領(lǐng)導(dǎo)廉潔。

總體來講，黨內(nèi)法規(guī)體系指標(biāo)得分從2015年的69.1分上升到72.59分，是各項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)中上升幅度最大的。黨規(guī)國(guó)法的協(xié)調(diào)性得分有了明顯的提高，從2015年的65分上升到71.97分，在一定程度上反映了近年來加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)取得的成就。但是，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)中仍然存在問題，黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督中黨員監(jiān)督和黨外監(jiān)督的評(píng)價(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于黨委監(jiān)督和紀(jì)委監(jiān)督，特別是黨員監(jiān)督與黨委、紀(jì)委監(jiān)督的反差明顯，后者高出十多分（見圖3）。黨員監(jiān)督兩年平均的好評(píng)率為13.43%，黨外監(jiān)督平均好評(píng)率為28.33%，與黨委和紀(jì)委監(jiān)督的好評(píng)率有非常明顯的差距，黨外監(jiān)督平均好評(píng)率為55.16%，而紀(jì)委監(jiān)督平均好評(píng)率高達(dá)66.83%（見圖4）。黨員監(jiān)督、黨外監(jiān)督與黨委監(jiān)督、紀(jì)委監(jiān)督得分和好評(píng)率的這種明顯差距，一方面反映了我國(guó)黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督的現(xiàn)狀，即黨委和紀(jì)委的監(jiān)督起著非常關(guān)鍵的作用；另一方面，如何加強(qiáng)黨員監(jiān)督和黨外監(jiān)督，如何理順從上到下的監(jiān)督與從下到上的監(jiān)督，黨內(nèi)監(jiān)督與黨外監(jiān)督的關(guān)系，把它們有機(jī)結(jié)合起來，是提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的非常突出的問題。

黨組織領(lǐng)導(dǎo)廉潔指標(biāo)雖然2016年比2015年有很大進(jìn)步，從62分提高到69.03分，好評(píng)比率從9.6%上升為30.54%，提高了20多個(gè)百分點(diǎn)，在某種程度上說明反腐敗斗爭(zhēng)的效果，不敢腐、不能腐、不愿腐的機(jī)制正在形成和發(fā)揮作用，但是整體評(píng)價(jià)仍然不高，只有65.52分。

干部考察任命是黨組織部門的一項(xiàng)重要工作，但是該領(lǐng)域任人唯親、不講規(guī)矩、帶病提拔的現(xiàn)象仍然不時(shí)發(fā)生，而且很少被問責(zé)、難以被問責(zé)。兩次評(píng)估評(píng)價(jià)都很低，2015年60.8分，2016年62.64分，好評(píng)率2015年為9.6%，差評(píng)率64.3%；2016年好評(píng)率有所上升，為16.48%，差評(píng)率仍然高達(dá)62.36%。2016年《中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例》已經(jīng)頒布，經(jīng)過不懈的努力，我們相信干部考察任命方面的問責(zé)狀況一定會(huì)得到改善。

圖3 黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督指標(biāo)得分（2015—2016年）

圖4 黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督指標(biāo)評(píng)價(jià)比率（2015—2016年平均值）

表8 黨內(nèi)法規(guī)問題指標(biāo)得分和評(píng)價(jià)比率（2015—2016年）

*本文是國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“法治評(píng)估創(chuàng)新及其在中國(guó)的推廣和應(yīng)用研究”和中央政法委2016年項(xiàng)目“中國(guó)特色社會(huì)主義法治狀況評(píng)價(jià)體系及機(jī)制研究”的階段性成果。本項(xiàng)目的參加者包括朱景文（首席專家，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授），馮玉軍（法律規(guī)范體系，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授），冉井富（法治實(shí)施體系，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所副研究員），孟濤（法治監(jiān)督體系，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院副教授），彭小龍（法治保障體系，中國(guó)人大學(xué)法學(xué)院副教授），王立峰（黨內(nèi)法規(guī)體系，中央黨校政法部教授），葉傳星（人權(quán)，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授），時(shí)延安（社會(huì)秩序與安全，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授），劉坤輪（法學(xué)教育與普法，法治觀念，中國(guó)政法大學(xué)副教授）。