李利利+劉慶順

[摘 要] 協(xié)同治理能促使不同利益主體相互調(diào)和并采取聯(lián)合行動(dòng)。我國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)不斷發(fā)展壯大，已經(jīng)成為協(xié)同治理的重要組成部分。當(dāng)前政府與行業(yè)協(xié)會(huì)在事中事后監(jiān)管領(lǐng)域已基本具備協(xié)同的條件和機(jī)制，但仍面臨法治機(jī)制不完善、政府職能轉(zhuǎn)移不徹底、協(xié)會(huì)自我管理和發(fā)展能力比較薄弱的困境。因此，為推動(dòng)政府和行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)形成新型合作互動(dòng)關(guān)系，應(yīng)加快行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)專(zhuān)門(mén)法的制定進(jìn)程，加快推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)與行政部門(mén)脫鉤改革，加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會(huì)自身建設(shè)，提升行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)管水平，從而促進(jìn)政府與行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢(shì)，協(xié)同監(jiān)管市場(chǎng)主體，維護(hù)市場(chǎng)秩序的穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)治理的現(xiàn)代化發(fā)展。

[關(guān)鍵詞] 協(xié)同治理理論；政府；行業(yè)協(xié)會(huì)；事中事后監(jiān)管；治理機(jī)制

[中圖分類(lèi)號(hào)] D035 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009-6043（2017）08-0003-02

行業(yè)協(xié)會(huì)是政府與企業(yè)相互聯(lián)系的橋梁和紐帶，在維護(hù)行業(yè)發(fā)展中的作用越來(lái)越受到重視。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷完善，我國(guó)行業(yè)協(xié)會(huì)得到了快速發(fā)展。截至2015年6月，全國(guó)在民政部門(mén)依法登記的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)近7萬(wàn)個(gè)，已基本形成覆蓋社會(huì)經(jīng)濟(jì)不同門(mén)類(lèi)、不同層次的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)體系[1]。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷完善，行業(yè)協(xié)會(huì)在維護(hù)會(huì)員企業(yè)合法利益、提供政策咨詢(xún)服務(wù)、促進(jìn)行業(yè)自律等方面起著舉足輕重的作用，尤其在維護(hù)行業(yè)有序競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)監(jiān)管方面有著無(wú)可比擬的優(yōu)勢(shì)。因此，如何更好地利用行業(yè)協(xié)會(huì)的作用，協(xié)同政府做好市場(chǎng)監(jiān)管，促進(jìn)社會(huì)治理現(xiàn)代化是當(dāng)前的重要課題。

一、協(xié)同治理理論概述

治理（governance）理論是隨著社會(huì)自治組織力量的不斷壯大而興起的。治理理論強(qiáng)調(diào)多中心主體在社會(huì)治理中的作用，彌補(bǔ)政府作為單一主體的不足，是社會(huì)管理的創(chuàng)新之舉。愛(ài)莫森等將協(xié)同治理視為“為了實(shí)現(xiàn)一個(gè)公共目的，使人們有建設(shè)性地參與跨不同層級(jí)公共部門(mén)、或跨公共、私人、社會(huì)團(tuán)體的公共政策制定和管理過(guò)程”[2]。因此，協(xié)作性治理可以認(rèn)為是第三部門(mén)、公民以及其他社會(huì)主體在制度的激勵(lì)下通過(guò)直接參與由政府發(fā)起的正式的、以共識(shí)為導(dǎo)向的決策制定，解決公共問(wèn)題的過(guò)程。當(dāng)前，協(xié)同治理常用來(lái)指代政府與其他社會(huì)組織跨部門(mén)的協(xié)作共治[3]。

隨著學(xué)術(shù)界對(duì)于協(xié)同治理基本框架認(rèn)識(shí)的不斷深入，協(xié)同治理的基本框架也在不斷地演化且趨于完善，協(xié)同治理模型的解釋力也在不斷增強(qiáng)。愛(ài)莫森等于2011年發(fā)表的《協(xié)作治理的統(tǒng)一框架》一文總結(jié)了近幾年有關(guān)協(xié)調(diào)同治理的研究成果，構(gòu)建了協(xié)同治理的統(tǒng)一模型，并對(duì)模型中包含的關(guān)鍵維度和要素進(jìn)行了詳細(xì)的論述[4]。該協(xié)同治理模型包括三大模塊：系統(tǒng)情景、運(yùn)行機(jī)制、影響和調(diào)適。作者重點(diǎn)分析了協(xié)同治理機(jī)制包含的變量：驅(qū)動(dòng)力、協(xié)作動(dòng)力、協(xié)作行為和影響因素等。

驅(qū)動(dòng)力是促進(jìn)協(xié)同治理機(jī)制成功展開(kāi)必不可少的因素，包括領(lǐng)導(dǎo)力、重要的激勵(lì)、相互依賴(lài)和不確定性四個(gè)要素。協(xié)同治理機(jī)制包括協(xié)作動(dòng)力和協(xié)作行為兩個(gè)要件，將影響協(xié)同治理機(jī)制的發(fā)展及有效性。協(xié)作動(dòng)力是周期性或迭代的交互變化，包括三個(gè)相互影響的要素：實(shí)質(zhì)的參與、共享動(dòng)機(jī)、聯(lián)合行動(dòng)的能力。

實(shí)質(zhì)參與即通過(guò)協(xié)作來(lái)解決問(wèn)題和沖突、或創(chuàng)造價(jià)值。實(shí)質(zhì)性參與必須堅(jiān)持公平和民主的對(duì)話、開(kāi)放和包容的溝通、各種利益表達(dá)的平衡等原則。通過(guò)發(fā)現(xiàn)、定義、協(xié)商、決策四個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程中的元素來(lái)實(shí)現(xiàn)。

共享動(dòng)機(jī)是一個(gè)自我強(qiáng)化的循環(huán)過(guò)程，包括四個(gè)元素：相互的信任、理解、內(nèi)部合法性和義務(wù)共擔(dān)。它強(qiáng)調(diào)人際關(guān)系的要素，有時(shí)被稱(chēng)為社會(huì)資本，而且一旦啟動(dòng)，將強(qiáng)化和促進(jìn)實(shí)質(zhì)參與。

協(xié)同治理機(jī)制必須產(chǎn)生一種前所未有的新的“共同行動(dòng)能力”，在共同目標(biāo)的持續(xù)期間維持并增長(zhǎng)。這個(gè)必要的能力建設(shè)是在實(shí)質(zhì)性參與過(guò)程中被提出、來(lái)自于各參與方為實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)制定的明確或隱性的行動(dòng)理論，可能受到共同目標(biāo)的范圍、規(guī)模的影響。

協(xié)同治理起源于一個(gè)意識(shí)，即推動(dòng)完成“任何單獨(dú)行動(dòng)”無(wú)法達(dá)到的目標(biāo)。協(xié)作行為即為了實(shí)現(xiàn)這種目標(biāo)而采取的行動(dòng)。

二、事中事后監(jiān)管中的協(xié)同治理機(jī)制

俞可平教授認(rèn)為有效的管理是一個(gè)合作的過(guò)程，政府和公民社會(huì)都是合法權(quán)利的來(lái)源[5]。行業(yè)協(xié)會(huì)作為溝通、協(xié)調(diào)政府與企業(yè)的橋梁，在事中事后監(jiān)管中具有政府不具有的優(yōu)勢(shì)，可以通過(guò)行業(yè)自律、制定行業(yè)規(guī)范、公益訴訟等多種途徑實(shí)施市場(chǎng)自律監(jiān)管[6]。宋世明教授也指出事中事后監(jiān)管，需要所有監(jiān)管部門(mén)互聯(lián)、互通、互助形成監(jiān)管合力，形成協(xié)同監(jiān)管。[7]政府監(jiān)管部門(mén)匯聚共享社會(huì)資源，與社會(huì)組織和公民社會(huì)協(xié)同共治已成必然選擇。

根據(jù)愛(ài)莫森等人的協(xié)同治理模型，客觀現(xiàn)實(shí)的不確定性和社會(huì)有效資源的有限性促使政府與行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行合作。而協(xié)作機(jī)制的核心在于分析協(xié)作的實(shí)現(xiàn)條件和運(yùn)行過(guò)程，下文將從協(xié)作機(jī)制的各維度及要素等方面，對(duì)政府與行業(yè)協(xié)會(huì)協(xié)作的動(dòng)力機(jī)制進(jìn)行詳細(xì)分析。

（一）實(shí)質(zhì)性參與

協(xié)作治理的最終目的即通過(guò)協(xié)作來(lái)解決問(wèn)題和沖突，或創(chuàng)造價(jià)值。實(shí)質(zhì)參與通過(guò)發(fā)現(xiàn)、定義、協(xié)商、決策四個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程中的元素來(lái)實(shí)現(xiàn)各種利益的平衡。在不斷參與和協(xié)作的過(guò)程中，政府與行業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)現(xiàn)共同的利益、共同的關(guān)切及共同的價(jià)值，確定共同的目標(biāo)，通過(guò)坦誠(chéng)、理性、充分的溝通達(dá)成共識(shí)，進(jìn)行合作并最終解決沖突，達(dá)成目標(biāo)。實(shí)質(zhì)性參與要求必須在實(shí)踐和研究上廣泛地支持的原則，包括公平和民主的對(duì)話、開(kāi)放和包容的溝通以及各種利益表達(dá)的平衡等。實(shí)質(zhì)參與能夠產(chǎn)生并強(qiáng)化共享動(dòng)機(jī)，構(gòu)建聯(lián)合行動(dòng)的能力。因此，應(yīng)鼓勵(lì)行業(yè)協(xié)會(huì)積極參與到事中事后監(jiān)管中，通過(guò)進(jìn)行信用評(píng)價(jià)、咨詢(xún)服務(wù)、監(jiān)管效果評(píng)估等事項(xiàng)，彌補(bǔ)政府市場(chǎng)監(jiān)管上的不足，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管執(zhí)法與行業(yè)自律的良性互動(dòng)。

（二）共享動(dòng)機(jī)

共享的動(dòng)機(jī)是實(shí)現(xiàn)協(xié)作的重要前提。多數(shù)情況下，共享動(dòng)機(jī)是一個(gè)不斷自我強(qiáng)化的循環(huán)過(guò)程，協(xié)作主體的協(xié)同動(dòng)機(jī)是協(xié)作治理能否實(shí)現(xiàn)的決定因素。這些因素包括相互的信任、理解、內(nèi)部合法性和義務(wù)共擔(dān)。從政府角度看，社會(huì)復(fù)雜性引起了需求多元化，政府已無(wú)法獨(dú)立滿(mǎn)足多元化的需求，需要與其它主體進(jìn)行協(xié)作。行業(yè)協(xié)會(huì)具有補(bǔ)充政府職能的比較優(yōu)勢(shì)，如更加靈活、專(zhuān)業(yè)，更了解市場(chǎng)和企業(yè)狀況等。行業(yè)協(xié)會(huì)通過(guò)行業(yè)自律、行業(yè)規(guī)范來(lái)約束企業(yè)的行為，對(duì)企業(yè)進(jìn)行更直接的事中事后監(jiān)管，懲治違規(guī)企業(yè)，維護(hù)整個(gè)行業(yè)的秩序。政府與行業(yè)協(xié)會(huì)協(xié)同監(jiān)管的動(dòng)機(jī)即是防患于未然，通過(guò)監(jiān)管將可能發(fā)生的危機(jī)提早扼制，彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”，維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公平公正地有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

（三）共同行動(dòng)的能力

協(xié)同治理的目的是為了產(chǎn)生單獨(dú)行動(dòng)所無(wú)法企及的預(yù)期效果。實(shí)現(xiàn)有效的協(xié)作，除了要有共享動(dòng)機(jī)和一致目標(biāo)，還必須產(chǎn)生一種前所未有的新的“共同行動(dòng)能力”，在共同目標(biāo)的持續(xù)期間維持并增長(zhǎng)。共同行動(dòng)能力是指功能交叉的多種要素的結(jié)合，這種結(jié)合為有效的行動(dòng)提供可能。主要表現(xiàn)在程序和制度安排、領(lǐng)導(dǎo)力、知識(shí)和資源四個(gè)方面，可以被看作是相互作用的周期性實(shí)質(zhì)參與和共享動(dòng)機(jī)的一個(gè)中間產(chǎn)出。實(shí)質(zhì)性參與和共同的動(dòng)機(jī)將刺激發(fā)展機(jī)構(gòu)的程序和制度安排、領(lǐng)導(dǎo)、知識(shí)和資源，從而產(chǎn)生和維持共同行動(dòng)的能力。

在事中事后監(jiān)管中，政府主要借助法律及行政手段來(lái)約束市場(chǎng)主體的行為；行業(yè)協(xié)會(huì)主要借助行業(yè)規(guī)范及引導(dǎo)等手段進(jìn)行自律的約束。政府監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管協(xié)同共治，可有效彌補(bǔ)政府作為單一監(jiān)管主體的不足，確保市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有序運(yùn)行。總之，政府與行業(yè)協(xié)會(huì)建立合作關(guān)系已是時(shí)代所需和大勢(shì)所趨。分析行業(yè)協(xié)會(huì)與政府協(xié)同治理這一問(wèn)題，不能簡(jiǎn)單地將其視為“能”或“不能”的問(wèn)題，關(guān)鍵是要探索如何實(shí)現(xiàn)協(xié)同的問(wèn)題。從對(duì)兩者協(xié)作的運(yùn)行機(jī)制分析來(lái)看，政府與行業(yè)協(xié)會(huì)的合作存在可行性。

三、事中事后監(jiān)管中協(xié)同治理的困境及應(yīng)對(duì)

（一）事中事后監(jiān)管中協(xié)同治理的困境

政府與行業(yè)協(xié)會(huì)合作雖符合社會(huì)發(fā)展的潮流，是大勢(shì)所趨，但仍面臨很多困難，主要表現(xiàn)在：

1.我國(guó)法制機(jī)制不完善。目前，國(guó)家沒(méi)有制定統(tǒng)一的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)法，現(xiàn)行的關(guān)于行業(yè)協(xié)會(huì)的立法比較分散?，F(xiàn)有的立法沒(méi)有對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)職能作用和社會(huì)地位給予明確的界定，造成了行業(yè)協(xié)會(huì)法律地位、職能不明、資金來(lái)源匱乏等問(wèn)題，也造成了對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)內(nèi)部合法性的質(zhì)疑。

2.政府職能轉(zhuǎn)移不徹底、不明確。政府仍然承擔(dān)著一些行業(yè)協(xié)會(huì)可以承擔(dān)的職能，并未完全讓渡給協(xié)會(huì)，致使協(xié)會(huì)的職能得不到有效發(fā)揮。而且，政府一直沒(méi)有出臺(tái)明確的政府職能轉(zhuǎn)移清單。從根本上來(lái)說(shuō)，政府部門(mén)不情愿將政府與協(xié)會(huì)都可提供的項(xiàng)目轉(zhuǎn)移給協(xié)會(huì)。此外，行業(yè)協(xié)會(huì)與政府部門(mén)脫鉤后，政府并沒(méi)有制定對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)的新的扶持政策，并且與行業(yè)協(xié)會(huì)脫鉤之前，政府購(gòu)買(mǎi)的、給協(xié)會(huì)的服務(wù)項(xiàng)目也沒(méi)有了。

3.協(xié)會(huì)自我管理和發(fā)展能力有待提高。行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)自身存在資金來(lái)源渠道單一、代表性不強(qiáng)、組織結(jié)構(gòu)不合理以及發(fā)展能力不足等問(wèn)題。協(xié)會(huì)的資金主要來(lái)源與會(huì)費(fèi)及財(cái)政支持，脫鉤后政府取消了對(duì)協(xié)會(huì)的財(cái)政支持，致使協(xié)會(huì)過(guò)多地依賴(lài)會(huì)費(fèi)以及有償服務(wù)的收入。而且行業(yè)協(xié)會(huì)的會(huì)員覆蓋率和參與率較低，行業(yè)代表性并不高，限制了協(xié)會(huì)某些功能的發(fā)揮。再加上長(zhǎng)期以來(lái)的雙重管理體制，導(dǎo)致協(xié)會(huì)的章程和管理制度混亂，過(guò)度依賴(lài)政府部門(mén)，自身發(fā)展能力有限，給協(xié)同治理造成了很大阻礙。

（二）事中事后監(jiān)管中協(xié)同治理的應(yīng)對(duì)措施

為推動(dòng)政府和行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)形成新型合作互動(dòng)關(guān)系，提出事中事后監(jiān)管中協(xié)同治理的應(yīng)對(duì)措施：

1.應(yīng)加快推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)專(zhuān)門(mén)法的制定進(jìn)程。通過(guò)法律確定行業(yè)協(xié)會(huì)在社會(huì)中的地位、性質(zhì)和職責(zé)等，幫助行業(yè)協(xié)會(huì)既能“摘下帽子”，也能找到準(zhǔn)確位置，通過(guò)立法明確行業(yè)協(xié)會(huì)為社會(huì)結(jié)構(gòu)的一部分。

2.應(yīng)加快推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)與行政部門(mén)脫鉤改革。明確政府與行業(yè)協(xié)會(huì)的責(zé)任和職能，盡快制定政府職能轉(zhuǎn)移清單，加快形成事中事后監(jiān)管的合力。

3.應(yīng)加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會(huì)自身建設(shè)，提升行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)管水平。增強(qiáng)行業(yè)協(xié)會(huì)協(xié)助政府承擔(dān)市場(chǎng)監(jiān)管的職責(zé)。除此之外，各地區(qū)各部門(mén)要高度重視并切實(shí)創(chuàng)造有利條件，建立政府與行業(yè)協(xié)會(huì)之間的信息互聯(lián)共享機(jī)制。

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