周婉睿

對(duì)于國(guó)開(kāi)行來(lái)說(shuō)，2008年和2015年是兩個(gè)重要節(jié)點(diǎn)，兩次改革使政策性銀行這一特殊群體的轉(zhuǎn)型之路更加完善。堅(jiān)持政策性銀行的辦行方向，穩(wěn)步推進(jìn)開(kāi)發(fā)性金融服務(wù)，建設(shè)和完善市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制，以改革創(chuàng)新引領(lǐng)業(yè)務(wù)發(fā)展的總體方向，可以讓政策性銀行在獲得可持續(xù)發(fā)展能力的同時(shí)，更好地服務(wù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)，切實(shí)履行政策性銀行的職責(zé)和義務(wù)。

政策性銀行（policy lender/ non-commercial bank）是指由政府發(fā)起、出資成立，為貫徹和配合政府特定經(jīng)濟(jì)政策和意圖而進(jìn)行融資和信用活動(dòng)的機(jī)構(gòu)。換句話說(shuō)，政策性銀行不以營(yíng)利為目的，專(zhuān)門(mén)為貫徹、配合政府社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策或意圖，在特定的業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)，直接或間接地從事政策性融資活動(dòng)，充當(dāng)政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步、進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)管理的工具。

1994年我國(guó)政府設(shè)立了國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“國(guó)開(kāi)行”）、中國(guó)進(jìn)出口銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行三大政策性銀行，均直屬?lài)?guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)。今天，筆者就以國(guó)開(kāi)行為案例，解讀政策性銀行的轉(zhuǎn)型之路。

兩次轉(zhuǎn)型之路

對(duì)于國(guó)開(kāi)行來(lái)說(shuō)，2008年和2015年是兩個(gè)重要節(jié)點(diǎn)，兩次改革使政策性銀行這一特殊群體的轉(zhuǎn)型之路更加完善。

2008年，國(guó)開(kāi)行的改革總體實(shí)施方案和改革具體實(shí)施方案獲批，自此，國(guó)開(kāi)行全面啟動(dòng)市場(chǎng)化改革。2008年12月，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行股份有限公司成立并運(yùn)行，這個(gè)里程碑式的時(shí)刻，也成為了我國(guó)政策性金融改革新的起點(diǎn)，更為其他兩家農(nóng)發(fā)行和進(jìn)出口銀行帶來(lái)了巨大的借鑒意義。

國(guó)開(kāi)行的這第一次改革，得益于2007年召開(kāi)的全國(guó)金融工作會(huì)議，時(shí)任國(guó)務(wù)院總理的溫家寶指出：“按照分類(lèi)指導(dǎo)、‘一行一策的原則，推進(jìn)政策性銀行改革，首先推進(jìn)國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行改革，將按照建立現(xiàn)代金融企業(yè)制度的要求，全面推行商業(yè)化運(yùn)作”。本次會(huì)議所提出的首先推進(jìn)國(guó)開(kāi)行改革，是在詳細(xì)了解國(guó)開(kāi)行經(jīng)營(yíng)情況，充分分析我國(guó)金融市場(chǎng)發(fā)展程度的基礎(chǔ)上，綜合考慮后審慎提出的經(jīng)營(yíng)策略，具有較高的前瞻性及試點(diǎn)推行的意義。

政策性銀行的改革應(yīng)該說(shuō)是晚于五大國(guó)有銀行的，如果說(shuō)國(guó)開(kāi)行的獲批是政策性銀行改革的起點(diǎn)，那么2005年國(guó)有銀行就已經(jīng)完成股權(quán)改革了。當(dāng)時(shí)，國(guó)開(kāi)行定下的原則是全面轉(zhuǎn)型商業(yè)化，并獲得了中央?yún)R金公司的注資。“變身”為商業(yè)銀行之后，國(guó)開(kāi)行資金來(lái)源仍以發(fā)行金融債為主，而不像工農(nóng)中建交這五大國(guó)有銀行那樣通過(guò)吸儲(chǔ)籌集資金。

1994 年國(guó)開(kāi)行等三家政策性銀行成立的目的之一就是立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，將商業(yè)性業(yè)務(wù)與政策性業(yè)務(wù)分開(kāi)管理，促進(jìn)商業(yè)銀行的穩(wěn)健、快速發(fā)展。從目前情況來(lái)看，工、農(nóng)、中、建、交五大銀行在世界銀行的排名中名列前茅。不僅五大銀行發(fā)展迅速，招商、浦發(fā)、信業(yè)等中小型銀行也得到了較快發(fā)展。商業(yè)銀行的快速、專(zhuān)業(yè)化發(fā)展，充分證明組建政策性銀行決策的正確性和必要性。

政策性銀行的籌融資情況相對(duì)簡(jiǎn)單，由于不能開(kāi)辦個(gè)人儲(chǔ)蓄業(yè)務(wù)，社會(huì)化融資方面最主要的手段就是發(fā)行金融債券。國(guó)開(kāi)行雖然在2008年轉(zhuǎn)型為商業(yè)銀行，仍不能吸收公眾存款，發(fā)行債券依然是其最主要的籌資手段。但對(duì)其有利的方面是，通過(guò)對(duì)政策性?xún)?yōu)惠進(jìn)行延期，國(guó)開(kāi)行在改革后仍持續(xù)獲得了主權(quán)級(jí)的信用評(píng)級(jí)。而且，國(guó)開(kāi)行與其他兩家政策性銀行相比，在債券發(fā)行規(guī)模和發(fā)行策略上均處于領(lǐng)先地位，數(shù)據(jù)顯示，1994年到2013年期間，國(guó)開(kāi)行債券發(fā)行量呈現(xiàn)快速增長(zhǎng)趨勢(shì)，發(fā)行量由754億元增長(zhǎng)到12400億元，增長(zhǎng)約16.4倍。

2008年的改革并非終點(diǎn)，2015年，國(guó)開(kāi)行又進(jìn)行了第二輪的轉(zhuǎn)型。

2014年，有關(guān)國(guó)開(kāi)行“回歸政策性銀行”的傳言四起。同年，國(guó)開(kāi)行還獲準(zhǔn)建立了住宅金融事業(yè)部，被業(yè)界解讀為“回歸政策性銀行”的注腳。此次獲批定位于開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，也算是一種回歸。

國(guó)開(kāi)行2008年的商業(yè)化改革并沒(méi)有觸及核心內(nèi)容，其商業(yè)化的表現(xiàn)僅僅是進(jìn)行了工商登記及掛牌股份有限公司，國(guó)開(kāi)行對(duì)外也不曾稱(chēng)自己為“商業(yè)銀行”，而是不斷稱(chēng)自己為“開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)”，這樣表面上“商業(yè)化”的國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行可正當(dāng)?shù)乩脙?yōu)惠資金來(lái)源開(kāi)展商業(yè)性金融業(yè)務(wù)，引來(lái)國(guó)內(nèi)商業(yè)銀行的一致詬病。但是，我國(guó)仍需要開(kāi)發(fā)性金融發(fā)揮作用，國(guó)家發(fā)展也面臨著新一輪的中長(zhǎng)期投融資需求，如新型城鎮(zhèn)化、棚戶(hù)區(qū)改造、企業(yè)“走出去”等經(jīng)濟(jì)建設(shè)重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，需要加大開(kāi)發(fā)性金融支撐力度。正是在這樣的背景下，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行進(jìn)行了新一輪改革。2014年6月26日，銀監(jiān)會(huì)批復(fù)國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行住宅金融事業(yè)部成立，全力支持棚戶(hù)區(qū)改造項(xiàng)目，住宅金融事業(yè)部的成立是改革方向回歸開(kāi)發(fā)性金融的標(biāo)志。2015年4月12日，國(guó)務(wù)院再次明確提出國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行要建設(shè)成為開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)。至此，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行“開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)”的身份正式確立。因此，很多專(zhuān)家認(rèn)同，此次改革方案的實(shí)質(zhì)是結(jié)束國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行的商業(yè)化轉(zhuǎn)型之路，重新回歸開(kāi)發(fā)性金融的功能作用。

大力打造“開(kāi)發(fā)性金融”

其實(shí)，國(guó)開(kāi)行2015年的改革就是要大力打造開(kāi)發(fā)性金融。

開(kāi)發(fā)性金融有別于商業(yè)性金融，也與傳統(tǒng)政策性金融存在差異。它與商業(yè)性金融雖然在市場(chǎng)化運(yùn)作方面都較為成熟，但區(qū)別主要在于最終目標(biāo)的不同：商業(yè)性金融是以利潤(rùn)的最大化為經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，任何業(yè)務(wù)的開(kāi)展都要以經(jīng)營(yíng)效益為運(yùn)行準(zhǔn)則；而開(kāi)發(fā)性金融并沒(méi)有把對(duì)利潤(rùn)的追求放在第一位，而是著力于建設(shè)和完善制度和信用體系，在不斷改善市場(chǎng)狀況的同時(shí)，獲得必要的利潤(rùn)保障。它與傳統(tǒng)政策性金融雖然都可以執(zhí)行國(guó)家政策指令，但區(qū)別主要在于市場(chǎng)化的程度，也就是市場(chǎng)操作手段的不同：傳統(tǒng)政策性銀行，市場(chǎng)化手段有限，資金的依賴(lài)程度較高，業(yè)務(wù)開(kāi)展較為單一，主要是執(zhí)行國(guó)家的指令性任務(wù)；而開(kāi)發(fā)性金融通過(guò)較為豐富的市場(chǎng)化運(yùn)作，在執(zhí)行政策使命的基礎(chǔ)上，不斷提升自身的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，業(yè)務(wù)種類(lèi)逐漸增多，業(yè)務(wù)范圍逐步擴(kuò)大，綜合能力得到提升。因此，可以說(shuō)，開(kāi)發(fā)性金融是傳統(tǒng)政策性金融的一種延伸和進(jìn)步，是有別于商業(yè)性金融的一種先進(jìn)政策性金融，它融合了上述兩種金融的職能和功能，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)過(guò)程中發(fā)揮著特殊功效。

那么，我們且來(lái)看一下第二輪改革兩年來(lái)國(guó)開(kāi)行的發(fā)展軌跡。

首先，還是立足特色，區(qū)別于商業(yè)銀行，以發(fā)行金融債券為主。

打開(kāi)國(guó)開(kāi)行的官網(wǎng)，最新的一條消息是，為慶祝香港回歸祖國(guó)20周年，響應(yīng)中央政府關(guān)于支持香港發(fā)展、推動(dòng)內(nèi)地和香港債券市場(chǎng)互聯(lián)互通的重大部署，積極參與我國(guó)金融市場(chǎng)對(duì)外開(kāi)放，國(guó)開(kāi)行率先在中國(guó)銀行間債券市場(chǎng)推出首批“債券通”金融債券，并于7月3日面向全球投資者收集訂單。

據(jù)悉，國(guó)開(kāi)行通過(guò)中國(guó)人民銀行債券發(fā)行系統(tǒng)公開(kāi)招標(biāo)發(fā)行1年期、3年期和10年期固定利率“債券通”金融債券，合計(jì)不超過(guò)200億元，是同類(lèi)品種中最大發(fā)行規(guī)模。符合人民銀行要求的境外投資人均可通過(guò)“北向通”機(jī)制直接參與本期債券的認(rèn)購(gòu)。其中，1年期債券將同步在工商銀行、農(nóng)業(yè)銀行、中國(guó)銀行三家承辦銀行柜臺(tái)面向全國(guó)個(gè)人投資者發(fā)售。因此，國(guó)開(kāi)債本次發(fā)行將首次同時(shí)覆蓋境內(nèi)與境外、機(jī)構(gòu)與個(gè)人、批發(fā)與零售等不同市場(chǎng)、不同投資者及不同渠道。

本次發(fā)行，國(guó)開(kāi)行聘請(qǐng)中國(guó)銀行、中信證券、農(nóng)業(yè)銀行、東方證券、建設(shè)銀行、工商銀行、寧波銀行和杭州銀行等8家境內(nèi)機(jī)構(gòu)作為主承銷(xiāo)商，并由境內(nèi)38家機(jī)構(gòu)組成承銷(xiāo)團(tuán)；境外聘請(qǐng)香港上海匯豐銀行有限公司、建設(shè)銀行（亞洲）、日本三菱東京日聯(lián)銀行香港分行、星展銀行、交通銀行香港分行、農(nóng)業(yè)銀行香港分行、工銀亞洲、中國(guó)銀行（香港）、中銀國(guó)際和渣打銀行（香港）有限公司等10家機(jī)構(gòu)作為跨境協(xié)調(diào)人。上述境內(nèi)外機(jī)構(gòu)將協(xié)同配合發(fā)行人，共同完成本次發(fā)行。

據(jù)介紹，發(fā)行“債券通”金融債是國(guó)開(kāi)行發(fā)揮開(kāi)發(fā)性金融獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，積極參與內(nèi)地與香港債券市場(chǎng)互聯(lián)互通合作，助力中國(guó)資本市場(chǎng)開(kāi)放的又一重大創(chuàng)新實(shí)踐?！皞ā钡穆涞貙?duì)于豐富境內(nèi)債券市場(chǎng)投資者類(lèi)型，實(shí)現(xiàn)發(fā)行和交易網(wǎng)絡(luò)的全球化布局，促進(jìn)國(guó)內(nèi)的評(píng)級(jí)、結(jié)算、清算等基礎(chǔ)設(shè)施與國(guó)際接軌，激活離岸人民幣市場(chǎng)，進(jìn)一步推動(dòng)中國(guó)資本市場(chǎng)有序開(kāi)放，加快人民幣國(guó)際化步伐等都具有深遠(yuǎn)意義。

其次，找準(zhǔn)定位，助力國(guó)家改革。

銀行業(yè)例行新聞發(fā)布會(huì)上，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行國(guó)際金融局局長(zhǎng)梁惠江以“開(kāi)發(fā)性金融服務(wù)‘一帶一路建設(shè)”為主題，介紹了國(guó)開(kāi)行服務(wù)“一帶一路”建設(shè)所做的工作、在“一帶一路”高峰論壇期間取得的成果和下一步工作安排等。梁惠江表示，國(guó)開(kāi)行將堅(jiān)持項(xiàng)目的自?xún)斝院涂沙掷m(xù)發(fā)展原則，成熟一個(gè)運(yùn)作一個(gè)，擬通過(guò)3年左右時(shí)間落實(shí)2500億元等值人民幣“一帶一路”專(zhuān)項(xiàng)貸款。

據(jù)介紹，“一帶一路”高峰論壇上，在76大項(xiàng)、共計(jì)270多項(xiàng)成果中，涉及國(guó)開(kāi)行的有5大項(xiàng)、25項(xiàng)具體成果。一是設(shè)立2500億元等值人民幣專(zhuān)項(xiàng)貸款。該成果由習(xí)近平主席在高峰論壇開(kāi)幕式主旨演講中對(duì)外宣布，包括三個(gè)子專(zhuān)項(xiàng)，即 “一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施專(zhuān)項(xiàng)貸款、“一帶一路”產(chǎn)能合作專(zhuān)項(xiàng)貸款和 “一帶一路”金融合作專(zhuān)項(xiàng)貸款。二是融資促進(jìn)設(shè)施聯(lián)通，簽署印尼雅萬(wàn)高鐵、老撾首都電網(wǎng)改造項(xiàng)目、斯里蘭卡科倫坡港口城基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資協(xié)議等。三是積極推動(dòng)產(chǎn)業(yè)投資，實(shí)現(xiàn)貿(mào)易暢通。簽署阿塞拜疆天然氣石化項(xiàng)目投融資合作諒解備忘錄和哈薩克斯坦石油化工公司年產(chǎn)50萬(wàn)噸聚丙烯項(xiàng)目擔(dān)保協(xié)議等。四是加強(qiáng)金融合作，促進(jìn)資金融通。與意大利存貸款銀行簽署中意聯(lián)合投資基金諒解備忘錄，與埃及銀行、菲律賓首都銀行分別簽署貸款協(xié)議。此外，國(guó)開(kāi)行還與伊朗商業(yè)銀行、柬埔寨加華銀行等簽署了貸款條件書(shū)、合作框架協(xié)議等。五是增強(qiáng)民生投入，深化民心相通。國(guó)開(kāi)行將舉辦“一帶一路”專(zhuān)項(xiàng)雙多邊交流培訓(xùn)，設(shè)立“一帶一路”專(zhuān)項(xiàng)獎(jiǎng)學(xué)金等。此外，國(guó)開(kāi)行還與有關(guān)各方達(dá)成了多項(xiàng)合作成果。

據(jù)悉，國(guó)開(kāi)行提出，下一步，將認(rèn)真貫徹五大發(fā)展理念，以“共商、共建、共享”為原則，繼續(xù)做好五方面工作。一是堅(jiān)持共商共建，努力實(shí)現(xiàn)合作共贏。二是堅(jiān)持規(guī)劃先行，促進(jìn)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)培育。三是堅(jiān)持聚焦重點(diǎn)，推動(dòng)關(guān)鍵項(xiàng)目落地。四是堅(jiān)持金融創(chuàng)新，提升服務(wù)能力和水平。五是堅(jiān)持市場(chǎng)化運(yùn)作，有效防范融資風(fēng)險(xiǎn)。

由此可見(jiàn)，國(guó)開(kāi)行的發(fā)展，其實(shí)是得益于兩點(diǎn)，即政策性銀行的辦行方向和穩(wěn)步推進(jìn)開(kāi)發(fā)性金融服務(wù)。

對(duì)于堅(jiān)持政策性銀行辦行方向方面，政策性銀行成立至今，其作為我國(guó)金融體系的重要組成部分，在支持“兩基一支”、“三農(nóng)”和企業(yè)“走出去”等方面，發(fā)揮了積極作用，成為我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不可替代的重要金融力量。即使在目前國(guó)開(kāi)行商業(yè)化程度不斷加深的情況下，國(guó)家對(duì)其政策性功能的需求仍是十分明顯，這也說(shuō)明了政策性銀行完全轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)銀行的時(shí)機(jī)還不成熟。因此，堅(jiān)持政策性的辦行方向，自覺(jué)地服從和服務(wù)于黨和國(guó)家的工作大局，始終把執(zhí)行政策作為重中之重，這是職責(zé)所系、根本所在，要始終堅(jiān)持不動(dòng)搖。

對(duì)于穩(wěn)步推進(jìn)開(kāi)發(fā)性金融服務(wù)方面，開(kāi)發(fā)性金融具有“自生能力”，能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，是傳統(tǒng)的政策性金融的發(fā)展和超越。在我國(guó)政策性銀行中，國(guó)開(kāi)行最為推行和貫徹開(kāi)發(fā)性金融理論，并形成了一套較為成熟的運(yùn)行機(jī)制。而農(nóng)發(fā)行和進(jìn)出口銀行，雖然沒(méi)有公開(kāi)提出開(kāi)發(fā)性金融的理念，但是觀察其市場(chǎng)化運(yùn)作情況，也具備一定的開(kāi)發(fā)性金融特征。實(shí)踐證明，在制度完備和監(jiān)管得當(dāng)?shù)那闆r下，開(kāi)發(fā)性金融有其存在的合理性、必要性和可行性。

正如國(guó)開(kāi)行一遍遍重申的，堅(jiān)持政策性銀行的辦行方向，穩(wěn)步推進(jìn)開(kāi)發(fā)性金融服務(wù)，建設(shè)和完善市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制，以改革創(chuàng)新引領(lǐng)業(yè)務(wù)發(fā)展的總體方向，可以讓政策性銀行在獲得可持續(xù)發(fā)展能力的同時(shí)，更好地服務(wù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)，切實(shí)履行政策性銀行的職責(zé)和義務(wù)。