關(guān)江華，湛 丹

(黃岡師范學院 旅游文化與地理科學學院，湖北 黃岡 438000)

農(nóng)村土地整治項目實施對“三農(nóng)”影響的調(diào)查及對策

關(guān)江華，湛 丹

(黃岡師范學院 旅游文化與地理科學學院，湖北 黃岡 438000)

為研究農(nóng)村土地整治項目實施對“三農(nóng)”差異性影響，采取問卷調(diào)查和數(shù)理統(tǒng)計的方法，分析了農(nóng)村土地整治項目對“三農(nóng)”產(chǎn)生影響的原因。研究結(jié)果表明目前農(nóng)村土地整治項目實施存在農(nóng)戶項目參與程度不高、工程質(zhì)量監(jiān)管有差異、項目中村莊整治投資比例不確定、農(nóng)戶房地權(quán)益受損及補償不合理等問題。基于此提出要建立多渠道的宣傳、參與模式，提高農(nóng)民對項目參與程度和認知度；建立“五位一體”監(jiān)管體系，嚴格把控土地整治工程建設(shè)進度和質(zhì)量；加強各部門間的溝通協(xié)作，促進各類惠農(nóng)項目與資金的管理、整合，并建立和完善土地整治項目實施中農(nóng)戶損失補償機制，保障農(nóng)戶房地權(quán)益。

土地整治；“三農(nóng)”影響；對策

隨著我國工業(yè)化、城市化快速發(fā)展，對土地資源的需求越來越大，耕地不斷減少、人地矛盾突出，如何實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用成為目前研究的難點問題。作為土地利用規(guī)劃的組成部分，土地整治是實現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用的有效途徑。當前在工業(yè)化、城市化高速發(fā)展背景下，我國的土地整理已經(jīng)進入農(nóng)村土地綜合整治階段。[1]農(nóng)村土地整治有效地緩解了中國工業(yè)化、城市化和經(jīng)濟快速增長所帶來的耕地保護、糧食安全和生態(tài)安全問題的壓力，提高了耕地質(zhì)量，改善了農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，成為解決“三農(nóng)”問題、推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的重要保障。近年來，黨中央、國務(wù)院高度重視農(nóng)村土地整治工作，在“十二五”期間，投入了6000億元用于農(nóng)村土地綜合整治，在增加耕地數(shù)量、提高耕地質(zhì)量、促進“三農(nóng)”發(fā)展等方面取得了顯著的成效，而《全國土地整治規(guī)劃(2016-2020年)》，確定在“十三五”期間加大投資力爭建成6億畝的高標準農(nóng)田。由此可見，國家將農(nóng)村土地整治作為經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型期統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、維護糧食安全、保護生態(tài)環(huán)境、推進農(nóng)村土地管理制度改革的重要抓手。目前國內(nèi)外在土地整治工程的理論、技術(shù)和方法等方面研究內(nèi)容頗豐，涉及土地整治的理論、技術(shù)與模式、耕地數(shù)量與質(zhì)量保障、效益評價、生態(tài)環(huán)境影響以及土地整治與新農(nóng)村建設(shè)研究等方面[2]，這些成果很少從農(nóng)戶視角、微觀角度研究土地整治項目實施對“三農(nóng)”的影響。為厘清農(nóng)村土地整治項目實施對“三農(nóng)”影響，課題組于2015年在湖北麻城市農(nóng)村土地整治項目區(qū)開展調(diào)查，通過問卷調(diào)查及座談走訪的方式獲得第一手材料，研究農(nóng)村土地整治項目實施對“三農(nóng)”產(chǎn)生影響的原因，并基于農(nóng)戶的意愿與需求，提出相關(guān)的對策和建議。

一、調(diào)查區(qū)域農(nóng)村土地整治項目實施對“三農(nóng)”影響現(xiàn)狀分析

(一)調(diào)查區(qū)域農(nóng)村土地整治項目開展基本情況 麻城市位于湖北省東北部，鄂豫皖三省交界的大別山中段南麓，屬于革命老區(qū)。為保護耕地、促進經(jīng)濟發(fā)展，麻城市按照“高起點規(guī)劃、高標準建設(shè)、高效能管理”的項目建設(shè)思路，自2011年以來，累計申報實施高標準基本農(nóng)田土地整治項目15個，項目總建設(shè)規(guī)模22.2萬畝，總投資4.5億元。其中，已經(jīng)竣工驗收的項目7個，建設(shè)規(guī)模11.5萬畝，投資1.95億元；在建設(shè)的項目4個，建設(shè)規(guī)模4.5萬畝，投資9500萬元；擬實施的項目4個，建設(shè)規(guī)模6.2萬畝，投資1.6億元。本次被調(diào)查的項目主要包括乘馬崗高標準基本農(nóng)田土地整理項目區(qū)、鹽田河高標準基本農(nóng)田土地整理項目區(qū)和南湖高標準基本農(nóng)田土地整理項目區(qū)，其中乘馬崗項目建設(shè)已完成并準備驗收，鹽田河和南湖兩個項目屬于在建項目，三個項目的基本情況見表1。目前調(diào)查區(qū)土地整治項目的投資主要源于國家財政，投資大、土地整治實施涉及的農(nóng)戶、鄉(xiāng)村多，整治內(nèi)容包括農(nóng)田整理、鄉(xiāng)村整治、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及農(nóng)村環(huán)境治理等工程；從投資比例來看主要投資于農(nóng)田整理和鄉(xiāng)村治理，平均占總投資的60%以上；在項目實施區(qū)域內(nèi)都存在房屋拆遷或占用耕地(修建溝、路、渠需要占用)現(xiàn)象(見表1)。

表1 被調(diào)查農(nóng)村土地整治項目建設(shè)基本情況表

(二)調(diào)查區(qū)域土地整治項目實施對“三農(nóng)”影響分析 開展農(nóng)村土地整治主要是增加有效耕地面積，提高土地質(zhì)量和利用效率，改善農(nóng)村生產(chǎn)，生活條件和生態(tài)環(huán)境，增加農(nóng)戶家庭收入。實施農(nóng)村土地整治項目的核心在于“農(nóng)民”，關(guān)鍵在于“農(nóng)戶家庭”能否得到實惠，能否增加農(nóng)戶的收入、改善農(nóng)村環(huán)境以及提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。

1.調(diào)查區(qū)域被調(diào)查農(nóng)戶對項目實施影響家庭收入的認識分析。農(nóng)村土地整治項目能幫助農(nóng)戶家庭增收，改變農(nóng)民生產(chǎn)、生活方式，許多地方把土地整治項目與當前的精準扶貧、秀美鄉(xiāng)村建設(shè)等工程相結(jié)合，有力地促進了農(nóng)莊環(huán)境治理、實現(xiàn)了貧困農(nóng)戶的脫貧致富，使一部分農(nóng)民真正分享到改革開放和城市化發(fā)展的成果，提高了他們的生活質(zhì)量和水平。然而通過分析被調(diào)查農(nóng)戶對項目實施影響家庭收入的認識(見表2)表明：土地整治項目實施對農(nóng)戶家庭收入有影響，但是這種影響并不顯著。從總樣本來看，認為有影響的農(nóng)戶占總體樣本的55%，從項目區(qū)樣本來看，這種有影響認識的比例甚至低于或持平于沒有影響的比例。

表2 調(diào)查區(qū)土地整治項目對農(nóng)戶家庭收入影響的分析

2.調(diào)查區(qū)域被調(diào)查農(nóng)戶參與項目施工情況分析。通過公眾參與土地整治項目的施工，一方面，農(nóng)戶會把工程當成自己的項目，保障了工程的質(zhì)量與進度；另一方面農(nóng)戶通過參與工程建設(shè)，短期內(nèi)就近就業(yè)獲得工資，直接增加家庭收入。但是，從調(diào)查區(qū)域被調(diào)查農(nóng)戶參與項目施工的調(diào)查中(見表3)，分析出在實施項目過程中直接參加項目施工的農(nóng)戶僅占34%，從各個項目區(qū)農(nóng)戶參與情況來看，參與度都很低，參加項目施工的農(nóng)戶比例分別為13%、9%和12%，在調(diào)查走訪過程中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶參與項目施工的愿意度很高，但工程施工方對聘用本地民工存在一些顧慮而不愿意就地請人。

表3 農(nóng)民是否參與土地整治項目實施的統(tǒng)計調(diào)查

(三)調(diào)查區(qū)域土地整治項目實施對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村影響分析 現(xiàn)代農(nóng)村土地整治項目的實施對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村是一次重大革命，對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村由傳統(tǒng)型向現(xiàn)代型轉(zhuǎn)變、縮小城鄉(xiāng)差距有著重要的現(xiàn)實意義。現(xiàn)代農(nóng)村土地整治項目投資巨大，整治內(nèi)容復雜，涉及房屋搬遷或占地等問題。調(diào)查表明在實施土地整治項目后，土地權(quán)屬糾紛問題依然會存在，而這些糾紛的存在終將會影響村莊治理、農(nóng)村發(fā)展與社會穩(wěn)定。不過有高達78%的被調(diào)查農(nóng)戶認為，通過土地整治項目的實施，道路修到各村各戶，方便民眾出行和生產(chǎn)，改善了村莊環(huán)境，使村莊變綠、變亮(見表4)。由此可見現(xiàn)代農(nóng)村土地整治項目，通過對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，為農(nóng)戶提供便利的富裕通道，改善了農(nóng)民生產(chǎn)、生活的條件。

表4 農(nóng)戶對農(nóng)村生產(chǎn)、生活環(huán)境改變認識的統(tǒng)計調(diào)查

二、調(diào)查區(qū)域土地整治項目實施對“三農(nóng)”影響的主要問題

現(xiàn)代農(nóng)村土地整治項目是一項綜合性的民生工程，當前開展的項目多數(shù)是與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合，能增加農(nóng)戶家庭經(jīng)濟收入，改善農(nóng)村環(huán)境，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營。但是通過對調(diào)查區(qū)土地整治項目的調(diào)查分析，發(fā)現(xiàn)依然存在如宣傳不到位、農(nóng)戶項目參與程度不高、工程質(zhì)量差異性大、農(nóng)戶房地權(quán)益受損等問題，主要表現(xiàn)以下幾方面：

(一)土地整治宣傳不到位，公眾參與機制不完善 當前土地整治公眾參與的問題主要是農(nóng)民缺乏參與積極性、缺乏土地整治公眾參與平臺及制度保障。公眾參與機制的不完善，則無法保證土地整治過程中“最后一公里”難題的落實。[3]通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，土地整治宣傳不到位主要表現(xiàn)在：項目區(qū)缺少必要的宣傳載體，項目實施的動員大會和群眾座談開展較少，以及公眾對項目實施的基本情況缺乏了解。這些內(nèi)容的缺失導致了群眾對項目不了解，對工程認可度較低，對項目建設(shè)的熱情度和滿意度也不高，很難調(diào)動當?shù)厝罕姺e極參與到項目工作中。因而出現(xiàn)了項目建設(shè)前期群眾無法提出相應(yīng)的規(guī)劃設(shè)計意見，而項目建設(shè)后期又對項目有頗多不滿的情況。土地整治項目涉及參與的主體是多方面的，但是農(nóng)村土地整治項目涉及的主體主要是農(nóng)民。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)項目區(qū)參與或知曉土地整治項目的農(nóng)民僅占36%左右(見表5)。

表5 調(diào)查區(qū)域被調(diào)查農(nóng)戶對土地整治項目了解程度調(diào)查表

(二)土地整治項目工程進度不統(tǒng)一，工程質(zhì)量差異性大 土地整治項目投資大、工期長，土地整治項目通常被分成多個標段進行施工建設(shè)(見表6)，調(diào)查區(qū)被調(diào)查項目分別被分成6個、7個和2個標段，并通過招投標形成由6個、7個和2個不同的施工單位完成施工。通過對實施的土地整治項目調(diào)查，發(fā)現(xiàn)影響土地整治項目進度和質(zhì)量的原因主要是施工單位不統(tǒng)一、缺乏必要的民眾監(jiān)督機制和地方政府追求形象工程，盲目建設(shè)。這些工程質(zhì)量直接影響項目區(qū)民眾農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的改善。

表6 調(diào)查區(qū)土地整治項目實施標段劃分調(diào)查

(三)惠農(nóng)項目與資金分散，補償不到位和農(nóng)戶權(quán)益得不到保障 目前土地整治項目主要是由國土部門組織實施，其資金來源主要靠政府投入，社會資金投入數(shù)量不大。但是在農(nóng)村存在很多由部門開展的支農(nóng)和惠農(nóng)的項目和資金(農(nóng)業(yè)部門、財政部門等)，各部門支農(nóng)惠農(nóng)的項目和資金都由各部門自行管理實施，現(xiàn)實中有“各唱各的調(diào)、各吹各的號”的傾向，造成整體項目實施中的不同環(huán)節(jié)各行其是、相互掣肘，導致建設(shè)項目、投入資金分散，不能得到有效整合。另一方面，由于社會經(jīng)濟發(fā)展，項目實施過程中的社會成本不斷增加，而土地整治項目建設(shè)的資金有限，使土地整治項目的效益在“三農(nóng)”治理中不能充分發(fā)揮。 此外，有的地方政府實施了“整村推進”的整治模式，盲目擴大了增減掛鉤的范圍，無視農(nóng)民合法的土地財產(chǎn)權(quán)益，在廣大農(nóng)村地區(qū)強拆農(nóng)戶住房，嚴重損害了農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益。[4]出于規(guī)劃設(shè)計和建設(shè)需要，部分農(nóng)民的住房或土地被搬遷或占用，理應(yīng)對農(nóng)戶進行適當補償，但由于土地整治的資金投入嚴重不足，規(guī)定的補償標準明顯過低，不能滿足被搬遷農(nóng)民的實際需要，造成對農(nóng)民的補償不到位，侵害了農(nóng)民利益。表7是農(nóng)戶對土地整治項目實施過程中對房地權(quán)益損失補償?shù)恼J知，其中認為補償不合理的占53.57%。

表7 土地整治項目區(qū)農(nóng)戶對房地損失補償?shù)恼J知調(diào)查

三、土地整治項目實施對促進“三農(nóng)”發(fā)展的對策建議

農(nóng)村土地整治項目政策性強、影響面廣、敏感問題較多，在進行土地整治項目建設(shè)的過程中，必須強調(diào)規(guī)劃的龍頭作用，以規(guī)劃引導建設(shè)，加強對土地整治項目宣傳和管理，充分發(fā)揮土地整治項目對“三農(nóng)”影響的力度，最大限度發(fā)揮土地整治項目的效益，使農(nóng)民在土地整治項目中獲得實惠，做到生態(tài)、經(jīng)濟和社會效益的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。基于調(diào)查中存在的問題，提出如下相關(guān)對策：

(一)建立多渠道的宣傳、參與模式，提高農(nóng)民對項目實施的參與程度和認知度 土地整治作為一項“德政工程”、“民心工程”，是為農(nóng)民辦好事、謀實事的工程，要使這項“德政、民心”工程做得更好，更到位，公眾參與是必不可少的環(huán)節(jié)。[5]促進公眾參與就應(yīng)采用多種方式和渠道，加大對土地整治項目的宣傳力度，吸引農(nóng)戶對項目的關(guān)注和提高他們項目的參與程度。通過寫標語、掛橫幅、制作宣傳彩頁、媒體報道等多種方式廣泛宣傳土地整治項目，讓廣大民眾充分了解土地整治相關(guān)法律、法規(guī)和政策，了解項目工程內(nèi)容、投資方式、各種補償(助)標準等，弄清項目以及農(nóng)民自己的合法權(quán)益內(nèi)容，充分調(diào)動項目區(qū)農(nóng)民主動參與項目的積極性，努力營造開展土地整治的濃烈氛圍。另外，土地整治公眾參與機制是不可或缺的[6]，我們要不斷建立和完善類似農(nóng)民耕保協(xié)會的機制，發(fā)揮農(nóng)民在土地整治中的主體作用，切實維護農(nóng)民的利益。其次，把完成較好的土地整治項目作為典型事例，加大典型示范村的宣傳力度，使各級各部門不斷增強土地整治的責任感和自覺性，提高項目區(qū)農(nóng)戶對項目實施的認知度。農(nóng)村土地整治項目應(yīng)將農(nóng)民集體納入項目管理體系中，區(qū)縣土地整治機構(gòu)作為技術(shù)機構(gòu)，為農(nóng)民集體提供土地整治技術(shù)服務(wù)和咨詢，市土地整治機構(gòu)負責規(guī)劃管理辦法、土地整治技術(shù)標準、土地整治補償標準等相關(guān)辦法和標準的制定，同時建立一個開放的農(nóng)村土地整治項目交流平臺，讓所有利益各方都可以進行有效的協(xié)商和對話，使項目決策過程透明化，以確保公眾參與的有效性。

(二)嚴格把控土地整治工程建設(shè)進度和質(zhì)量，建立“五位一體”監(jiān)督體系 建立政府、規(guī)劃單位、施工方、監(jiān)理單位及項目區(qū)農(nóng)戶“五位一體”的工程監(jiān)督體系，嚴把質(zhì)量關(guān)。土地整治工程項目的實施涉及規(guī)劃單位、施工單位、監(jiān)理單位及項目所在地的政府、村委會、村民等主體。要實現(xiàn)土地整治項目高質(zhì)高量的順利實施，必須要有完善的監(jiān)督管理體系。在“五位一體”的監(jiān)督機制中，政府的管理監(jiān)督貫穿于項目的整個過程，監(jiān)理單位是政府對項目實施監(jiān)管的代理人，對施工環(huán)節(jié)的工程質(zhì)量負全面監(jiān)管與落實責任，監(jiān)理單位要制定具體的工作細則，認真履行監(jiān)理職責，對所有工程的建設(shè)投資、施工進度、工程質(zhì)量進行監(jiān)理，落實對項目前、中、后各階段的全程監(jiān)管，確保工序按設(shè)計質(zhì)量與要求施工。同時施工單位對工程的實施是對規(guī)劃單位的工程設(shè)計質(zhì)量監(jiān)督與檢驗。在項目實施過程中，全方位的公眾參與可以提升農(nóng)村土地整治項目監(jiān)管績效。[7]村民是土地整治項目實施的直接受益者，工程質(zhì)量好壞直接關(guān)系到村民土地收益的高低。因此通過激勵項目所在地的村委會或村民參與到對項目實施的監(jiān)管，能進一步完善施工程序，防止施工時偷工減料，杜絕因工程質(zhì)量問題出現(xiàn)的豆腐渣工程。

(三)加強項目與資金的管理與整合 農(nóng)村土地整治項目是一項綜合性強的民生工程，各級政府對“三農(nóng)”問題的重視，促進了各級政府部門對農(nóng)村土地整治的投資。但是農(nóng)村土地整治項目工程浩大，設(shè)計部門眾多，動用資金龐大，各部門如果未能明確劃分權(quán)責，各自為政，將會導致投資重復且分散，大大降低資金的使用效率，造成巨額浪費。因此，要統(tǒng)籌安排涉農(nóng)資金，建立起以地方政府為主導，國土資源部提供技術(shù)支持和交流平臺，各部門協(xié)調(diào)合作的統(tǒng)一領(lǐng)導機制，明確各部門職責權(quán)限，形成部門合力，加強資金整合，提高資金的使用效率。首先，在嚴格落實項目配套資金的同時，要嚴格堅持“專賬核算、專人管理、?？顚Ｓ谩钡脑瓌t，對項目資金進行專項管理。在農(nóng)村土地整治項目中要以土地整治專項資金投入為主，積極整合農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、電力、交通、村建設(shè)資金等各類涉農(nóng)項目和資金集中投入。要探討基于PPP項目融資模式的可行性，在土地整治項目引入PPP模式[8]，鼓勵企業(yè)參與土地整治工作，采取銀行貸款、村企聯(lián)合等多種途徑，引入市場機制，擴寬融資渠道,優(yōu)化人、財、物等資源配置，吸收廣泛的社會和個人投資，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。其次，要對項目資金管理規(guī)則進行細化：在管理體系上建立和完善項目審批細則、項目變更審批細則、項目招投標實施細則、項目合同規(guī)范、項目資金使用規(guī)范、項目決算規(guī)程、項目驗收等級標準、項目會計核算制度等作必要的規(guī)范，以實現(xiàn)項目管理精細化的要求。再次，要注意強化對項目資金的審計監(jiān)管。加強具備土地管理方面專業(yè)知識的財務(wù)人員建設(shè)并注重內(nèi)外審計的結(jié)合，在內(nèi)部審計常規(guī)化的基礎(chǔ)上補充外部審計。最后，要實現(xiàn)項目資金使用的公開化，建立定期資金使用情況公示制度，讓各方面能夠及時了解項目資金的使用情況，加強對資金使用的監(jiān)管，以防項目資金挪為他用。

(四)建立和完善損失補償機制，保障農(nóng)戶房、地權(quán)益 土地整治項目普遍存在搬遷或占地的現(xiàn)象。對項目區(qū)被搬遷或被占地的農(nóng)戶進行補償，實際上就是對農(nóng)戶房、地財產(chǎn)權(quán)的維護，是對十八屆三中全會提出的以人為本，賦予農(nóng)戶更多財產(chǎn)權(quán)益的落實。目前，對征地中的農(nóng)戶房屋拆遷、土地占用的補償研究比較多，國家對征地補償?shù)膬?nèi)容、標準、方式有明確的法律規(guī)定，但是對于土地整治中存在的補償問題研究不多，補償標準、方式還缺乏依據(jù)，很多土地整治項目基本忽視對農(nóng)戶財產(chǎn)損失補償?shù)目紤]。因此，要保障土地整治項目成為利國利民的工程，就必須建立和完善農(nóng)戶權(quán)益損失補償機制，保障農(nóng)戶房、地權(quán)益。把以人為本作為實施土地整治項目的根本，建立公開、透明和公平的補償機制，將項目選址、溝路渠規(guī)劃設(shè)計以及房地占用安置方案、補償內(nèi)容、方式等事項進行公示，維護農(nóng)民合法財產(chǎn)權(quán)益，促使村民的補償安置落實。

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責任編輯 周覓

2017-03-10

10.3969/j.issn.1003-8078.2017.04.24

關(guān)江華(1971-)，男，湖北潛江人，黃岡師范學院旅游文化與地理科學學院副教授，博士；湛丹(1993-)，湖北孝感人，黃岡師范學院旅游文化與地理科學學院2014級學生。

湖北省軟科學，項目編號：2016ADC058。

F301.2

A

1003-8078(2017)04-0096-05