白蕓+章慧文

摘 要：依據(jù)漸進(jìn)主義模型的分析，影響排污費征管的因素很多，現(xiàn)階段在我國施行環(huán)境保護(hù)費改稅有一定難度；要達(dá)到改善我國排污費征管狀況的目的，應(yīng)從加強環(huán)境保護(hù)宣傳教育和排污費征收執(zhí)行力入手，提高排污費征管效力；而環(huán)境保護(hù)費改稅已是形勢所趨，應(yīng)依據(jù)漸進(jìn)原則，在一個較長的時間段內(nèi)，逐步實現(xiàn)免征排污費，改征環(huán)境保護(hù)稅的政策目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：環(huán)境保護(hù)費改稅；漸進(jìn)主義

中圖分類號：F83文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2017.19.056

1 案例及問題提出

2015年12月29日，《慈溪市環(huán)保局關(guān)于排污費欠繳企業(yè)情況的公告》顯示22家企業(yè)因為拖欠排污費而上榜。拖欠排污費的企業(yè)類型有飯店、工廠、醫(yī)院等。公告中企業(yè)所拖欠的排污費金額不大，從285元到7077元不等，但拖欠時間卻都1至2年左右。據(jù)記者走訪反映稱，企業(yè)對于繳納排污費的態(tài)度隨意。這是慈溪市環(huán)保局今年第2次借助媒體催繳排污費，雖然按管理條例有處罰，但當(dāng)事人受處罰后仍舊表現(xiàn)得不在乎。據(jù)當(dāng)?shù)匾?guī)定，慈溪市環(huán)境保護(hù)局將拖欠排污費的企業(yè)上報至寧波市環(huán)保局，降低其環(huán)境信用等級，由寧波市環(huán)保局統(tǒng)一公布后通報至寧波市銀監(jiān)局和報省環(huán)保廳備案。

案例中慈溪市環(huán)保局對排污費征收的重視顯而易見，按理說該市的排污費征管狀況應(yīng)是比較好的。但事實是，環(huán)保局與排污費欠繳企業(yè)成了對立關(guān)系，環(huán)保局甚至要登報公告來向企業(yè)催繳排污費。這無疑給環(huán)保局工作人員增加了工作負(fù)擔(dān)，也影響了企業(yè)對環(huán)保局工作的滿意程度。但也引發(fā)了關(guān)于如何改善排污費的征管現(xiàn)狀、如何確保排污費發(fā)揮其應(yīng)有的作用等的相關(guān)思考。

2 文獻(xiàn)綜述

排污費是對直接向環(huán)境排放污染物的企事業(yè)單位和個體工商戶收取的污染治理費用，主要包括污水、廢氣、廢渣和噪聲排污費。眾多的學(xué)者參與了對排污費各方面的研究討論：

有關(guān)排污費征收的政策效果，毛暉等認(rèn)為，排污費收入的增加，能減少污染排放量。秦昌波等認(rèn)為征收環(huán)境稅對污染物的減排作用遠(yuǎn)大于對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的抑制作用。也有學(xué)者左志平、康賢剛指出，排污收費執(zhí)法對于產(chǎn)業(yè)集群供應(yīng)鏈生態(tài)合作具有制約作用。張希等認(rèn)為排污費與環(huán)境質(zhì)量呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)，排污費對經(jīng)濟(jì)增長和資本積累有負(fù)向作用。

排污費征收中存在的問題剖析：趙偉中和賀華平發(fā)現(xiàn)，權(quán)職不對稱是問題之一，常州市環(huán)保部門收取排污費，卻沒有能力處理污水；排水管理處作為污水處理企業(yè)，卻沒有對超標(biāo)排放污水增加的處理成本進(jìn)行彌補。毛暉、雷瑩發(fā)現(xiàn)我國排污費主要由基層環(huán)保部門核查和收取，導(dǎo)致我國稅務(wù)部門對污染相關(guān)數(shù)據(jù)掌握不盡充分。董曉勛發(fā)現(xiàn)且較為復(fù)雜的大氣、水污染物排放濃度和排放量的監(jiān)測數(shù)據(jù)，當(dāng)前監(jiān)測數(shù)據(jù)主要來自自動監(jiān)測和人工監(jiān)測兩個方面，難保其真實有效和有代表性。

相關(guān)解決措施的探討：毛暉和雷瑩認(rèn)為，環(huán)保稅由稅務(wù)機關(guān)征收管理，由環(huán)保部門對應(yīng)稅污染物進(jìn)行監(jiān)測、監(jiān)督和審核確認(rèn)，環(huán)保稅改革是消解我國環(huán)境保護(hù)相關(guān)法規(guī)矛盾的重要手段。潘峰等支持通過調(diào)節(jié)政績考核體系中經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)和環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)的權(quán)重系數(shù)、提高中央政府對地方政府的處罰額以及降低環(huán)境規(guī)制執(zhí)行成本，能夠降低環(huán)境政策對地方政府規(guī)制執(zhí)行的負(fù)面影響。

綜上，國內(nèi)學(xué)者關(guān)于排污費的研究主要集中在關(guān)于排污費的征管原因、征管的政策效果、征管效果的影響因素、征管中存在的問題剖析以及相關(guān)解決措施的探討。在解決措施方面，提高排污費征收的政策執(zhí)行力和實行環(huán)保稅改革（即費改稅）是被普遍認(rèn)同的兩個觀點。我國雖正積極促使開征環(huán)境保護(hù)稅，但目前我國仍征收排污費。因此，在我國實行環(huán)境保護(hù)稅的政策效果是未知的。進(jìn)行環(huán)境保護(hù)費改稅的路徑選擇究竟應(yīng)該是什么樣的？如何能夠促使現(xiàn)行的排污費政策發(fā)揮出其應(yīng)有的作用？這是值得思考的。

3 理論依據(jù)

基于對理性主義模型的批判，美國學(xué)者林德布洛姆提出了漸進(jìn)主義模型，并在其《決策過程》一書中對其進(jìn)行了闡述。漸進(jìn)主義模型認(rèn)為，在政策資源不足、難以預(yù)估政策結(jié)果、已有政策投入較大、各利益主體難以在目標(biāo)和價值觀上達(dá)成共識的情況下，廣泛地參與主體了解彼此的價值偏好，在既有的合法政策的基礎(chǔ)上，遵循按部就班原則、積小變?yōu)榇笞冊瓌t、穩(wěn)中求變原則，漸進(jìn)地對現(xiàn)有政策進(jìn)行修改，經(jīng)過連續(xù)性的小改變，保持社會穩(wěn)定，逐漸實現(xiàn)決策目標(biāo)，過程中應(yīng)通過妥協(xié)和調(diào)適以及良性的互動來實現(xiàn)政策的動態(tài)均衡。

在漸進(jìn)主義模型中，公共政策實際上是過去政府活動的持續(xù)，只是根據(jù)經(jīng)驗對現(xiàn)行的政策做出的局部的、邊際性的調(diào)適；決策者把決策看作一個一步接著一步、永遠(yuǎn)沒有完結(jié)的過程。漸進(jìn)決策模式在現(xiàn)實中得以運用有三個條件：一是現(xiàn)行政策的執(zhí)行結(jié)果是基本令人滿意的，后續(xù)政策的制定可以在現(xiàn)行政策的基礎(chǔ)上進(jìn)行制定；二是決策所面臨的問題性質(zhì)相對穩(wěn)定，若決策問題性質(zhì)不同，則延續(xù)現(xiàn)行方案也是沒有意義的；三是解決問題所需要的資源能夠持續(xù)獲得。

無論是從認(rèn)識論還是從方法論的角度來看，漸進(jìn)主義模型都具有一定的合理性。從認(rèn)識論上講，它在于以歷史和現(xiàn)實的態(tài)度將決定運行看成是一個前后銜接的不間斷過程；從方法論上看，它注重事物變化的量的積累。以量變導(dǎo)致質(zhì)變，主張通過不間斷的修正，達(dá)到最終改變政策之目的。

4 問題分析

4.1 案例分析

受訪的排污費欠繳企業(yè)態(tài)度隨意。盡管有處罰條款，但受罰當(dāng)事人依舊不在乎。這說明企業(yè)對排污費征收的意義不了解。這與當(dāng)?shù)丨h(huán)保局對排污費征收的宣傳不力分不開。對于環(huán)保局來說，必然要針對企業(yè)加強進(jìn)行環(huán)境保護(hù)宣傳教育?？梢砸揽考堎|(zhì)等傳統(tǒng)媒體的宣傳，也要充分利用微信、微博等新興媒體，還可聘用專業(yè)的公關(guān)公司。對于企業(yè)來說，應(yīng)將環(huán)境保護(hù)宣傳教育納入企業(yè)的正當(dāng)培訓(xùn)程序中，并對員工的掌握程度進(jìn)行考核，并在企業(yè)管理中踐行該原則。

慈溪市環(huán)境保護(hù)局在排污費的征收和懲罰方面都非常地重視，甚至在催繳形式上創(chuàng)新。讓我們看到了其用心，但這也是環(huán)保局的職責(zé)所在。再者，排污費分別解繳中央國庫和地方國庫。也就是說，排污費征收效率越高，地方財政的收入也會有所增加。一定程度上，這也催生了環(huán)保局征收排污費的積極性。endprint

雖然已有規(guī)定，但仍有地方政府將征收的排污費用作他途，甚至出現(xiàn)濫用公款的現(xiàn)象，中央政府應(yīng)以立法形式嚴(yán)格資金的入庫和專項使用。鑒于排污費征收與地方財政收入掛鉤對地方有明顯的激勵作用，可在立法規(guī)定收支的前提下，加大排污費入庫本級政府的比例。

4.2 其他影響排污費征收效果的因素

一般來說，繳納排污費會給企業(yè)增加生產(chǎn)成本，在監(jiān)管不力的情況下，企業(yè)會盡可能少繳甚至不繳?，F(xiàn)有技術(shù)和設(shè)備難以很好地監(jiān)測較為復(fù)雜的大氣、水污染物排放濃度和排放量的數(shù)據(jù)，且當(dāng)前我國的環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)主要來自自動監(jiān)測和人工監(jiān)測，難以確保其真實有效和有代表性。這一方面要求更好的技術(shù)支持和設(shè)備的更新，另一方面也對創(chuàng)新和豐富監(jiān)測手段提出了新的要求，增加政府政策執(zhí)行機構(gòu)數(shù)量、制定排污費征收標(biāo)準(zhǔn)辦法細(xì)則等都是可取的方式。

中央政府一再強調(diào)“低能耗，高產(chǎn)能”的科學(xué)發(fā)展模式，環(huán)境治理也納入了對地方政府的政績考核，在此政策導(dǎo)向之下，地方政府積極響應(yīng)加強排污費征收管理。但仍存在一些問題。目前，我國排污費主要由基層環(huán)保部門核查和收取，導(dǎo)致我國稅務(wù)部門對污染相關(guān)數(shù)據(jù)掌握不盡充分，存在權(quán)職不對稱的現(xiàn)象。對此，必須暢通政府內(nèi)部各部門間信息流通渠道，并以法律形式明確各部門職權(quán)，使權(quán)責(zé)對稱。

4.3 環(huán)境保護(hù)稅

庇古最先提出環(huán)境保護(hù)稅，西方發(fā)達(dá)國家也普遍接受。現(xiàn)歐美各國逐漸減少直接干預(yù)，采用生態(tài)稅、綠色環(huán)保稅等來維護(hù)生態(tài)環(huán)境，強制對污水、廢氣、噪音和廢棄物等突出的“顯性污染”征稅。其環(huán)境保護(hù)稅概括起來有：對排放污染所征收的稅；對高耗能、高耗材行為征收的稅；為減少自然資源開采、保護(hù)自然資源與生態(tài)資源而征收的稅；對城市環(huán)境和居住環(huán)境造成污染的行為征稅；對農(nóng)村或農(nóng)業(yè)污染所征收的稅；為防止核污染而開征的稅。

征收環(huán)境保護(hù)稅顯著促進(jìn)了污染的減少，且在健全環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，明確環(huán)境保護(hù)稅收支管理；加大污染企業(yè)的經(jīng)營成本；財政增收，在治理環(huán)境及支持、鼓勵、補貼企業(yè)開發(fā)環(huán)保技術(shù)、實施環(huán)保項目等方面都起到了相當(dāng)積極的作用。

4.4 我國環(huán)境保護(hù)費改稅現(xiàn)狀

我國長期推行“誰污染，誰治理”，由排污企業(yè)自行治理，但成本高昂、專業(yè)技術(shù)限制和執(zhí)法不嚴(yán)等因素導(dǎo)致排污企業(yè)很難達(dá)標(biāo)排放，我國工業(yè)污染治理效率和水平偏低。

1979年，排污費始征。2003年，《排污費征收使用管理條例》正式通過。去年，國家發(fā)改委、財政部和環(huán)保部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于調(diào)整排污費征收標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問題的通知》?！笆晃濉睍r期全國政協(xié)委員歐成中提案國家應(yīng)該擇機開征“環(huán)境保護(hù)稅”。劉桓介紹了兩種環(huán)境保護(hù)稅的征收途徑：一是在消費稅、企業(yè)增值稅、企業(yè)所得稅等各種稅收中增加一個稅目；二是開征環(huán)保稅。十八屆三中全會決定推進(jìn)環(huán)境保護(hù)費改稅。2015年6月，《環(huán)境保護(hù)稅（征求意見稿）》公布。這說明，說我國正積極促使開征環(huán)境保護(hù)稅，但目前仍征收排污費。

5 結(jié)論

5.1 現(xiàn)階段在我國施行環(huán)境保護(hù)費改稅有一定難度

首先，政策資源需求大。環(huán)境保護(hù)費改稅，即從行政法規(guī)上升到法律的高度，需要經(jīng)歷法律案的提出、審議、表決和公布，又要依據(jù)實際情況進(jìn)行修改，都需要大量的人力、物力和財力。

其次，難以預(yù)估政策結(jié)果。政策評估的過程非常復(fù)雜，須圍繞著政策及其活動全過程的各個環(huán)節(jié)的結(jié)果的價值進(jìn)行評估。現(xiàn)階段我國還未實行環(huán)境保護(hù)稅，政策評估結(jié)論也大多是來自國外經(jīng)驗的總結(jié)，跟我國實際有些出入。

再者，已有政策投入較大。我國從1979年開始征收排污費，到目前為止，已有36個年頭了，期間對排污費的征收標(biāo)準(zhǔn)和使用管理等方面有調(diào)整。在維持排污費征管這一政策上，已有大量的人力、物力和財力的投入。

最后，各利益主體難以在目標(biāo)和價值觀上達(dá)成共識。中國環(huán)境稅改革的核心問題是企業(yè)負(fù)擔(dān)的加重。以立法形式嚴(yán)格資金的入庫和專項使用，地方政府將征收的排污費用作他途的機會就大大減小了。

5.2 加強環(huán)境保護(hù)宣傳教育和排污費征收執(zhí)行力，提高排污費征管效力

對于環(huán)保局來說，必然要針對企業(yè)加強進(jìn)行環(huán)境保護(hù)宣傳教育，宣傳形式上可以豐富創(chuàng)新。對于企業(yè)來說，應(yīng)將環(huán)境保護(hù)宣傳教育納入企業(yè)的正當(dāng)培訓(xùn)程序中。從漸進(jìn)主義角度來看，雖然排污費存在很多問題，但可以通過解決這些問題，使該項政策得到改善，使其越來越完善以致能更符合民意，從而能夠得到更多民眾的支持。也正是這樣的循序漸進(jìn)，才會使以后的環(huán)境保護(hù)費稅成功改革成為可能。

5.3 逐步實現(xiàn)環(huán)境保護(hù)費改稅的政策目標(biāo)

環(huán)境保護(hù)費改稅已是形勢所趨，已為西方發(fā)達(dá)國家所普遍接受。大力促進(jìn)開征環(huán)境保護(hù)稅，也是我國努力與國際接軌的體現(xiàn)之一。且由行政法規(guī)上升到法律高度，征收的法律效力得到強化，違法行為的法律懲戒力度得到提高，能夠起到提高企業(yè)治污減排的自覺性和積極性的作用。

目前，在既有的排污費征管政策的基礎(chǔ)上，遵循按部就班原則、積小變?yōu)榇笞冊瓌t、穩(wěn)中求變原則，采用漸進(jìn)方式對排污費征管政策加以修改，從加強環(huán)境保護(hù)宣傳教育和排污費征收執(zhí)行力入手，提高排污費征管效力，在一個較長的時間段內(nèi)，經(jīng)過一連串小的改變，逐步實現(xiàn)免征排污費，改征環(huán)境保護(hù)稅的政策目標(biāo)才是現(xiàn)階段最可取的方案。

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