晏閃　何麗男

摘 要 街頭執(zhí)法的責任限度研究目前得到許多關注，本文首先是對街頭執(zhí)法的責任限度研究進行綜述，其次是論述影響街頭執(zhí)法責任限度的因素；最后是對街頭執(zhí)法的責任限度研究的未來判斷，在其中還論述了這一研究需要在法律制度、執(zhí)法環(huán)境和行政倫理道德這三個方面加大研究力度，改善街頭執(zhí)法的現(xiàn)狀，深化對街頭執(zhí)法的責任限度研究。

關鍵詞 街頭官僚 責任限度 行政 自由裁量權

作者簡介：晏閃，蘇州大學政治與公共管理學院本科生，研究方向：物流管理；何麗男，南京師范大學公共管理學院本科生。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.409

一、前言

街頭官僚是街頭執(zhí)法的主體，這一概念是由美國行政學者利普斯基在《走向一個街頭官僚理論》一文中首次提出的，他把那些在公共部門直接與公眾打交道的、擁有較大自由裁量權的政府工作人員定義為街頭官僚 ，如警察、城管、社會工作者等。這一概念隨后被引入中國，并得到了我國學者的高度重視。街頭官僚職位的級別雖然很低，但他們職位的重要性卻可見一斑，街頭執(zhí)法者的權限范圍、街頭執(zhí)法者在執(zhí)法過程中引發(fā)的后果需承擔責任的多少及依據(jù)、執(zhí)法對象在執(zhí)法過程中是否應當承擔責任等問題日益成為人們研究的重點。而在綜合這些重點內容后，我們發(fā)現(xiàn)這些問題或多或少的都涉及到街頭執(zhí)法的責任限度問題。本文對于街頭執(zhí)法的責任限度研究是從五方面展開的，首先是對街頭執(zhí)法的責任限度研究進行綜述；其次是論述影響街頭執(zhí)法的責任限度的因素，從街頭執(zhí)法的主體、街頭執(zhí)法的對象和街頭執(zhí)法的結果這三個方面進行分析研究；最后是對街頭執(zhí)法的責任限度研究的未來方向進行預測，并提出相應的改進措施。

二、街頭執(zhí)法的責任限度研究概述

（一）街頭執(zhí)法的現(xiàn)狀

1.街頭執(zhí)法中出現(xiàn)的問題

我國政府致力于建設服務型政府，人們對政府的依賴程度逐漸提高，使街頭執(zhí)法成為大眾司空見慣的行政行為。然而，街頭執(zhí)法的出現(xiàn)與快速發(fā)展也帶來了一系列的問題：街頭執(zhí)法者往往成為所有“雞毛碎皮”的小事的協(xié)調者和解決者，不僅浪費了街頭執(zhí)法者的人力，也弱化了街頭執(zhí)法者其它的職能，比如現(xiàn)在有的人經(jīng)常因為一些家庭瑣事就報警請警察來解決；街頭執(zhí)法者對街頭執(zhí)法的對象威信力不足，無法“說一不二”的解決問題，往往會產(chǎn)生許多糾葛，卻無法迅速解決，比如城管在管理攤販或處置違章建筑時經(jīng)常會遭到阻攔，卻無可奈何；街頭執(zhí)法者為了完成任務甚至會使用暴力對待街頭執(zhí)法的對象，這樣的行為超越了街頭執(zhí)法者的權限，侵犯了街頭執(zhí)法對象的生命健康權，并會產(chǎn)生一連串嚴重的社會后果……在這些問題中，暴力執(zhí)法這一問題成為我國目前最急需解決的問題，可以說，解決了這一問題，其它許多問題也自然會迎刃而解。

2.街頭執(zhí)法出現(xiàn)問題的成因

街頭執(zhí)法出現(xiàn)問題的成因可以分為幾個方面，首先是立法方面，街頭執(zhí)法在近年來才得到重視和發(fā)展，因而其很多方面的法律和規(guī)章制度還不夠規(guī)范，特別是在街頭執(zhí)法的不當行為或不作為而造成后果的責任承擔上還遠遠未達到明確的程度；其次是街頭官僚的素質方面，街頭官僚可能會在“人情關系”的影響下招聘一部分文化水平、道德素質都比較低下的人員，這部分人沒有接受過良好的教育，因而在街頭執(zhí)法過程中容易激發(fā)矛盾；再次是街頭官僚的權責方面，街頭官僚以前權限范圍太小，近年來由于行政自由裁量權在行政部門的應用，街頭官僚的權限漸漸擴大，但是權限范圍卻變得模糊起來，所以經(jīng)常會出現(xiàn)越權行為；最后是街頭執(zhí)法對象的素質方面，街頭官僚在執(zhí)法過程中經(jīng)常會受到執(zhí)法對象各種方式的阻攔，又由于執(zhí)法對象自以為自身處于弱勢地位，所以應該得到照顧，仗著輿論優(yōu)勢，使得街頭官僚無法進行街頭執(zhí)法，完成行政任務。對這些原因進行深刻的研究分析，我們才能改善街頭執(zhí)法目前面臨的窘境。

（二）行政責任與責任限度的內涵

1.行政責任的內涵

行政責任包括兩方面的內涵：第一，是指行政人員的工作職責；第二，是指行政人員因犯錯而需要承擔的責任以及需接受的懲處等。中國近代著名政治家梁啟超曾經(jīng)說過：“人生須知負責任的苦處，才能知道盡責任的樂趣?！边@句話對于行政人員的意義更加重大?；趯ι鲜鲂姓熑蔚睦斫?，我們可以發(fā)現(xiàn)行政人員所要擔負的行政責任既在于其要履行好自己的職能為社會大眾解決問題，造福社會大眾，又在于其在未能有效履行職能或產(chǎn)生不良后果時能承認錯誤、擔負責任、承受處罰。然而，也是因為行政責任的這兩方面內涵，行政責任對于行政人員來說可能是其謹慎有效履行職能的積極因素，又可能成為導致行政人員不敢作為、怕承擔責任的消極因素，這也提醒我們需要理智看待行政責任，有效針對實際情況分析行政人員在執(zhí)法過程中的行政行為，依據(jù)規(guī)章制度和道德要求來判定行政人員所應承擔的行政責任。

2.責任限度的內涵

責任限度是指行政人員應當在一定限度內承擔行政責任，即行政人員承擔責任時要受到主客觀條件的限制。責任限度為行政人員承擔責任設置了限制條件，但確定行政人員行政行為選擇的責任限度不是一件容易的事，行政人員不僅要具備客觀可能性，還要具備主觀能力，并相互發(fā)生作用，客觀可能性即現(xiàn)實社會已制定或提出體現(xiàn)著人民利益與社會發(fā)展需要并且能作為行政人員進行行政選擇依據(jù)的行政準則與行政倫理規(guī)范，主觀能力即行政人員已經(jīng)具有或應該具有選擇這種符合國家根本利益的行政行為的能力，在具備客觀可能性和主觀能力并相互發(fā)生作用后，還必須且只能在當時客觀條件與主觀能力所能夠并應當選擇以及有可能實行其行政行為選擇的范圍之內，由此可以看出要想每位行政人員清晰的界定自己的行政責任限度還需要很長時間的理論與實踐建設。

（三）街頭執(zhí)法的責任限度研究現(xiàn)狀

街頭執(zhí)法的責任限度是指街頭官僚在一定限度內對其街頭執(zhí)法行為負責，而不是無限制的對其街頭執(zhí)法行為所造成的一切后果負責。我國的學者和政府部門目前十分重視對街頭執(zhí)法的責任限度研究，這不僅是因為街頭執(zhí)法現(xiàn)狀形勢嚴峻，需要通過對街頭執(zhí)法的責任限度研究理清形勢的脈絡，加強制度和道德兩方面的建設，也是因為街頭執(zhí)法本身需要進行改變和創(chuàng)新，將對行政責任和責任限度的理解有效應用于街頭執(zhí)法之中，改進街頭執(zhí)法行為的責任體系，更是因為街頭執(zhí)法的發(fā)展要緊跟我國發(fā)展的步伐，進而反作用于社會，推動社會的進步，不然無法適應并推動國內的社會發(fā)展。另外，雖然我國當前的街頭執(zhí)法的責任限度研究還處于不成熟階段，因為其只具有一個初步的構想，并進行了初步的改變，而理論、實踐方面都還沒有獲得較大的收獲，所以這一研究的成果還沒有深入到法律層面，成為強制的規(guī)范。

三、影響街頭執(zhí)法的責任限度的因素

（一）街頭執(zhí)法主體對街頭執(zhí)法的責任限度的影響

1.街頭執(zhí)法主體的行政自由裁量權

行政自由裁量權是指行政主體依據(jù)法律、法規(guī)賦予的職責權限，基于法律、法規(guī)及行政的目的和精神，針對具體的行政法律關系，自由選擇而作出的公正而合理的行政決定的權力。街頭執(zhí)法主體即街頭官僚的自由裁量權大多分為兩類觀點：一是主張街頭官僚合理合法擁有自由裁量權，如利普斯基在《街頭官僚——公共服務的個人困惑》中認為，街頭官僚的工作環(huán)境是不確定的，所面臨的顧客也是復雜多變的，而政策目標通常模糊不清甚至是有沖突的，并且可利用的政策資源是有限的，因此街頭官僚在執(zhí)行各項政策中必須擁有一定的自由裁量權 ；二是主張削減甚至消除街頭官僚自由裁量權，例如，斯科特的《官僚自由裁量權的評價因素：街頭官僚決策的一項實驗》和福塞斯的《行政自由裁量權與城市和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃者的價值觀念》認為，街頭官僚所扮演的中間人角色可能會分離政治家與人們之間的聯(lián)系，因此有可能會損害公共責任和民主 。這兩類觀點所關注的問題也是街頭執(zhí)法責任限度進行研究的重要方面。

首先，對于“街頭官僚需要行政自由裁量權嗎？”這個問題，我以為答案是肯定的，因為街頭官僚擁有行政自由裁量權和政府機構授予的自治權屬于街頭官僚的特性，我們如何能把一個事物的特性取消？肯定了街頭官僚行政自由裁量權的合理性也就是在街頭執(zhí)法的責任限度研究中確定了一個變量——行政自由裁量權。權力與責任之間存在著不可分割的聯(lián)系，因而街頭官僚行政自由裁量權與街頭執(zhí)法的責任限度之間也存在著某種密切聯(lián)系。因為政府無法明文規(guī)定街頭官僚在進行執(zhí)法行為的界限，所以也就無法確定街頭官僚的執(zhí)法行為是否超越了其權力的范圍，無法知道其權力越界了多少，自然也就無從知道其應為街頭執(zhí)法承擔多少責任、其在承擔責任時能否找到一個適當?shù)南薅取@些問題都說明了街頭官僚的行政自由裁量權使街頭執(zhí)法的責任限度存在不確定性，但其又能為街頭執(zhí)法的責任限度研究提供依據(jù)。

2.街頭執(zhí)法主體的倫理自主性

倫理自主性是指當組織的目標和公共利益發(fā)生矛盾時，行政人員作為公共行政的主體有責任和義務在行政行為中引入價值因素，對所面臨的問題進行倫理思考和道德選擇，從而保證對公民的終極性責任。 首先，倫理自主性要求街頭官僚能夠擁有在面對街頭執(zhí)法事務時進行倫理判斷和價值選擇的權利和能力，如此一來，他們的街頭執(zhí)法行為必定符合倫理的要求，街頭執(zhí)法的結果大多數(shù)情況下也該是符合公共利益和規(guī)章制度的，但如若結果不僅違反了組織的規(guī)章制度，還損害了公共利益，那么在這種情況下街頭官僚是否要因此而承擔嚴重的責任？我認為答案是否定的，街頭官僚執(zhí)法時考量公共利益和規(guī)章制度，證明其在執(zhí)法時的一切行為都可以被接受，那因為別的因素而導致不好的結果也不能全部歸咎于街頭官僚，因而他們只需承擔少部分責任，街頭執(zhí)法責任限度的較低區(qū)域適用于此種情況；其次，當街頭官僚在街頭執(zhí)法時遇到執(zhí)法行為符合公共利益和組織規(guī)章制度的要求，但是內心的道德判斷卻表示不可進行這樣的執(zhí)法行為，此時街頭官僚處于兩難境地，在這種情況下街頭官僚只能進行勸說，而不能違背自己的良心進行強制執(zhí)法，因而街頭執(zhí)法的任務自然無法完成。街頭執(zhí)法遇到這種情形行政組織也不能不管不顧就要求街頭官僚承擔任務未完成的一切責任，應綜合一切要素，對街頭官僚進行教育，引導其開辟“新途徑”完成街頭執(zhí)法任務，而不是一昧的批評處罰，打擊街頭官僚執(zhí)法的積極性，質疑其道德良心的存在。

（二）街頭執(zhí)法對象對街頭執(zhí)法的責任限度的影響

街頭執(zhí)法對象分為人和物兩大類，人一般是與街頭官僚直接接觸，存在事務 關系的公民，比如做生意的小攤販、打架斗毆事件的主人公等，街頭官僚有權力對這些人進行處理，物一般是在城市規(guī)劃中需要被拆除的建筑等，街頭官僚有權進行強制拆除，同樣是街頭執(zhí)法的對象，但街頭官僚在對待人與物時也存在著不同，這是因為人具有主觀能動性，因而街頭官僚在對待人時要更加重視執(zhí)法方式、執(zhí)法態(tài)度等。然而，就算街頭官僚在執(zhí)法時更加關注人，依舊會出現(xiàn)很多問題，從而導致不好的后果。人們對于造成后果的原因卻總是有失偏頗，傾向于將街頭官僚看作是耍官風、濫用職權的“官老爺”，將執(zhí)法對象看作是備受欺壓的弱者，輿論的威力使得街頭官僚在執(zhí)法時考慮的因素越來越多，受到的束縛也越來越多，因為在街頭執(zhí)法出了問題之后，經(jīng)常是毫無緣由的讓他們買單，這是街頭官僚的悲哀。正是因此，街頭執(zhí)法的責任限度研究才從中汲取了靈感：街頭執(zhí)法的責任承擔者不應該只有街頭官僚，還應該將街頭執(zhí)法對象也納入其中。例如，如果街頭官僚在執(zhí)法時遭到不可理喻的街頭對象阻攔，甚至以暴力對抗街頭官僚，那么因此而產(chǎn)生的問題以及造成的后果應該大部分由街頭執(zhí)法對象承擔，街頭官僚最多只接受組織的教育，因而街頭官僚在街頭進行執(zhí)法的責任限度應該在街頭執(zhí)法對象的分擔下縮減一下范圍，而不是老讓他們承受最高限度的責任。

（三）街頭執(zhí)法的結果對街頭執(zhí)法責任限度的影響

街頭執(zhí)法的結果如何往往是評判街頭執(zhí)法的重要指標，也是街頭官僚是否需要承擔責任、需要承擔多少責任的依據(jù)，因而對街頭執(zhí)法的結果進行分析也是十分重要的，對于街頭執(zhí)法的結果進行分析，還牽涉到行政倫理范疇中的行政正義。行政正義是政府對社會公共事務進行管理的一種合理狀態(tài) ，可以據(jù)此將街頭執(zhí)法的結果分為三種狀態(tài)，并借此來分析街頭執(zhí)法的結果：第一，街頭執(zhí)法的結果處于一種合理的狀態(tài)，即符合行政正義的要求，那么街頭官僚就不必為街頭執(zhí)法承擔責任，除非其在街頭執(zhí)法過程中存在明顯的認識錯誤和操作錯誤；第二，街頭執(zhí)法的結果介于合理與不合理中間的狀態(tài)，即大體上勉強達到行政正義的要求，但存在偏差，在這種狀態(tài)下，街頭官僚需要承擔在過程中出現(xiàn)偏差的責任，但一般不會因此承擔高限度的責任；第三，街頭執(zhí)法的結果處于一種不合理的狀態(tài)，即不符合行政正義的要求，那么街頭官僚需承擔大部分的責任，接受行政組織給予的批評和處罰。這三種街頭執(zhí)法的結果將是否符合行政正義作為街頭執(zhí)法承擔多少責任的依據(jù)，對街頭執(zhí)法的責任限度范圍的確定存在一些實際參考價值。

四、街頭執(zhí)法的責任限度研究的未來方向

（一）加強法律制度保障

1.建立健全街頭執(zhí)法的相關法律體系

由于行政自由裁量權的存在，街頭官僚有很大的自主性和靈活性去進行街頭執(zhí)法，因而要注重加強立法，明確規(guī)章制度，并將其納入法律之中，才能保證在街頭執(zhí)法時有法可依，明確街頭官僚為街頭執(zhí)法應承擔責任的多少以及承擔責任的限度范圍，建立健全街頭執(zhí)法的相關法律，明確其中的規(guī)章制度，不僅能規(guī)范街頭官僚的執(zhí)法行為，還能為確定街頭官僚的責任限度提供法律依據(jù)。

2.建立有效的街頭執(zhí)法問責機制

問責機制是指問責主體對其管轄范圍內各級組織和成員承擔職責和義務的履行情況，實施并要求其承擔否定性后果的一種責任追究制度。為街頭執(zhí)法建立有效的街頭執(zhí)法問責機制實際是為了解決街頭官僚在執(zhí)法過程中的所作所為導致的后果的責任承擔問題。在解決這一問題時，首先是要確定有人員可以為街頭執(zhí)法的行為負責，不能等出了問題才想到要找人追究責任，這樣從一開始就明確責任人，可以讓責任人更加認真負責的進行街頭執(zhí)法，遇到情況也會想著解決而不是逃避；其次是不能只是單純的以后果作為責任評估依據(jù)，這就要求問責機制制定出明確、多元的責任承擔標準，使得對街頭官僚執(zhí)法行為的評估能夠更加公正；最后要加強對街頭執(zhí)法問責的監(jiān)督，防止在進行問責時出現(xiàn)“李代桃僵”的以權謀私行為，畢竟問責機制主要是對負有直接領導責任的領導者進行追究，那就很容易忽視街頭執(zhí)法的基層公務人員。

（二）優(yōu)化街頭執(zhí)法環(huán)境

街頭執(zhí)法的環(huán)境十分復雜，這種復雜性會給街頭官僚的執(zhí)法行為帶來不確定性和危險性，因而我們需要致力于優(yōu)化街頭執(zhí)法環(huán)境。我們首先需要做的就是確定街頭官僚的執(zhí)法范圍，才能降低街頭官僚執(zhí)法環(huán)境的復雜性；其次，我們需要提升社會輿論對街頭執(zhí)法的好感度。近年來，由于網(wǎng)絡信息工具的空前發(fā)展，社會輿論也逐步發(fā)展成為一種不容忽視的力量，它對社會風氣具有不可估量的影響力，雖然目前社會大眾將街頭執(zhí)法妖魔化，輕易不能改變，但這主要取決于街頭官僚在街頭執(zhí)法時的表現(xiàn)，而且我們還可以借助大眾傳媒宣傳街頭執(zhí)法的正面表現(xiàn)，使社會輿論在對待街頭執(zhí)法問題時能公正看待，而不是將所有街頭執(zhí)法的責任都推給街頭官僚；最后，我們需要提高街頭執(zhí)法對象的文化素質。如果遇到素質低下的執(zhí)法對象，那在執(zhí)法過程中往往會出現(xiàn)胡攪蠻纏、“用拳頭說話”的現(xiàn)象，這種情況下的需要執(zhí)法對象也對街頭執(zhí)法負責，因為他們的行為會加劇街頭執(zhí)法環(huán)境的復雜性，因而我國目前需要擴大文化教育范圍，加強對公民的素質教育。

（三）培養(yǎng)街頭官僚的行政倫理道德素質

街頭官僚在執(zhí)法過程中的行為很大程度上取決于其是否具有行政倫理道德，因而我國應大力培養(yǎng)街頭官僚的行政倫理道德素質。培養(yǎng)街頭官僚的行政倫理道德素質首先應做到開設學習培訓班，讓街頭官僚將行政倫理的知識熟記于心；其次就是要推動街頭官僚在實踐中應用行政倫理的理論，這樣才能加強對行政倫理的認識，形成以行政倫理視角考慮問題的慣性思維；最后就是要國家建立健全道德監(jiān)督機制，有了監(jiān)督機制可以減少街頭官僚缺乏行政倫理道德素質的執(zhí)法行為，使街頭執(zhí)法更加對公民負責。重視培養(yǎng)街頭官僚的行政倫理道德素質，也是為了更好的研究街頭執(zhí)法的責任限度問題，因為街頭官僚在承擔街頭執(zhí)法的責任時，往往還需考量其行政倫理的動機，考量其在執(zhí)法時所持有的道德素質表現(xiàn)。

注釋：

付敏.街頭官僚理論視角下基層執(zhí)法人員政策執(zhí)行力研究.廣州大學.2012.2.

Michael Lipsky.street-level Bureaucracy：Dilemas of the Individual in Public Services.New York：Russell Sage Foundation.1980.13-23.

王佳佳.關于街頭官僚自由裁量權的綜述.西昌學院學報（社會科學版）.2010（6）.73.

徐祖迎.行政倫理自主性及其建構.黨政干部學刊.2008（12）.30.

楊莉、岳躍潭、陳芷若、肖嘯.淺析行政正義——讀羅爾斯的《正義論》.黑河學刊.2010（6）.66-68.