夏春春

[提要] 征地是當(dāng)代中國(guó)城市化的主要方式。我國(guó)農(nóng)村征地拆遷過(guò)程中，地方政府占據(jù)主導(dǎo)地位，各地政府為實(shí)現(xiàn)城市化過(guò)程中不同的目標(biāo)，利用“公共利益”不斷擴(kuò)大征地的范圍，嚴(yán)重侵害被征地農(nóng)民的合法地權(quán)，在農(nóng)村征地拆遷過(guò)程中存在例如違法強(qiáng)制性拆遷方式等地方政府行為失范的問(wèn)題，破壞農(nóng)村社會(huì)的和諧和穩(wěn)定。因此。為了城市化進(jìn)程的平穩(wěn)進(jìn)行、保障失地農(nóng)民的合法土地權(quán)利和社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展，作為征收主體的政府必須嚴(yán)格恪守“公共利益”、遵守法定征地程序以緩解或減少農(nóng)村征地過(guò)程中地方政府與被征地農(nóng)民的摩擦。

關(guān)鍵詞：城市化；農(nóng)村征地；政府行為失范

中圖分類號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

收錄日期：2017年6月27日

農(nóng)村土地征收事關(guān)農(nóng)民切身利益，由于地方政府在征地拆遷中占據(jù)主導(dǎo)地位，因此地方政府應(yīng)維護(hù)農(nóng)民地權(quán)，遵守征地拆遷程序，給予農(nóng)民合理的征地拆遷補(bǔ)償。而現(xiàn)實(shí)中，很多地方政府在農(nóng)地征收拆遷中出現(xiàn)大量行為失范現(xiàn)象，如違法征地、暴力拆遷、農(nóng)民安置不當(dāng)、補(bǔ)償費(fèi)扣發(fā)挪用等。

一、農(nóng)村土地征收中地方政府行為失范的表現(xiàn)

“社會(huì)學(xué)上的失范是指規(guī)范的缺失或喪失，具體之就有的價(jià)值觀念和行為被普遍否認(rèn)或受到嚴(yán)重的破壞，逐漸失去對(duì)社會(huì)成員的約束力，新的價(jià)值觀念和行為模式尚未被普遍接受或尚未形成，不具有對(duì)社會(huì)成員的有效約束力，使得社會(huì)成員的行為缺乏明確的社會(huì)規(guī)范約束，形成社會(huì)規(guī)范權(quán)威失落、社會(huì)規(guī)范真空或規(guī)范沖突這樣一種社會(huì)狀態(tài)。”政府行為失范是指由于缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制和權(quán)利制衡，政府行為偏離公共利益和意志并僅以政府自身利益為目標(biāo)。

土地征收的主體是代表公共意志和公共利益的為人民服務(wù)的政府，若政府以真正意義上的“公共利益”為目的而進(jìn)行土地征收，那么就發(fā)揮了政府公共服務(wù)的正當(dāng)職責(zé)。然而，在農(nóng)村土地征收過(guò)程中，多數(shù)地方政府均打著“公共利益”的旗號(hào)進(jìn)行土地征收，引發(fā)諸多社會(huì)矛盾?，F(xiàn)下農(nóng)地征收拆遷中，我國(guó)地方政府失范行為的表現(xiàn)有以下幾個(gè)方面：

（一）強(qiáng)制拆遷權(quán)力濫用，工作方法不得當(dāng)。強(qiáng)制拆遷是在不能自動(dòng)履行拆遷情況下采取的必要手段，無(wú)論是對(duì)于城市國(guó)有土地上的拆遷，還是農(nóng)村集體土地上的征地拆遷都有相關(guān)的法律規(guī)定。但是強(qiáng)制拆遷必須在法律依據(jù)和事實(shí)依據(jù)都十分充分的情況下才可以實(shí)施。但在現(xiàn)實(shí)中，拆遷主體在缺少監(jiān)督和制約的情況下，征地拆遷的行政自由裁量權(quán)過(guò)大，在征地拆遷中對(duì)被征地農(nóng)民進(jìn)行暴力拆遷，不按照法律法規(guī)操作，缺少耐心、工作方法粗暴等現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生。并且面對(duì)公共利益，地方政府認(rèn)為被征地農(nóng)民應(yīng)犧牲自我做出貢獻(xiàn)。征地公權(quán)力的濫用不僅對(duì)被征地農(nóng)民的合法地權(quán)造成了巨大的侵害，亦嚴(yán)重破壞政府的形象、削弱政府公信力。

（二）違反征地拆遷程序。我國(guó)農(nóng)村土地歸農(nóng)村集體所有，拆遷集體所有土地上的附著物，要先將集體土地征收為國(guó)有，給予被征地農(nóng)民合理的補(bǔ)償及安置才能進(jìn)行征收。因此，農(nóng)地征收拆遷程序?qū)嶋H包括了土地征收和房屋拆遷兩個(gè)階段。根據(jù)《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》、《征用土地公告辦法》、《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理辦法》等法律法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，不論是征地方案還是拆遷方案都要先公告然后才可以實(shí)施。而在實(shí)際過(guò)程中，多數(shù)地方政府未秉持公開(kāi)、公正、公平的工作原則，忽視被征地農(nóng)民的知情權(quán)與參與權(quán)，減少征地聽(tīng)證程序，不按規(guī)定發(fā)布公告且內(nèi)容含糊。并且政府獨(dú)自決定土地征收、房屋拆遷、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、居住安置等內(nèi)容，被征地農(nóng)民沒(méi)有參與其中。地方政府無(wú)限度地?cái)U(kuò)大了征地拆遷公權(quán)力，忽視被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和申訴權(quán)?！坝绕湓谡畽?quán)力行為無(wú)約束時(shí)，政府對(duì)社會(huì)和公民的壓迫性更加突顯，在政府面前，我們將變得束手無(wú)策，只能消極等待政府的任意決定?！钡胤秸`反法定征地程序，征地公權(quán)力濫用，嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民的土地權(quán)益。

（三）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低且混亂?！把a(bǔ)償政策是由當(dāng)?shù)鼗鶎诱趪?guó)家《補(bǔ)償條例》基礎(chǔ)上按當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況自行出臺(tái)，現(xiàn)實(shí)中各地政府出臺(tái)的補(bǔ)償政策較為混亂。”。并據(jù)物權(quán)法規(guī)定，“在征地拆遷補(bǔ)償應(yīng)對(duì)被拆遷人因拆遷受到的損失進(jìn)行足額、充分補(bǔ)償。不應(yīng)因征地拆遷致使被拆遷人居住條件、生活水平下降”。而現(xiàn)實(shí)中，地方政府征地拆遷的補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)很低，大多數(shù)被征地農(nóng)民的生活水平不比以前。各地方政府在補(bǔ)償政策和標(biāo)準(zhǔn)制定方面有極大的權(quán)力，執(zhí)行過(guò)程中隨意性大，通常都是盡量壓低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，與市場(chǎng)價(jià)格相差很遠(yuǎn)。由于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，加上有些地方政府拖欠被征地農(nóng)民的補(bǔ)償安置費(fèi)，補(bǔ)償款被層層截留，由此“出現(xiàn)了所謂的‘務(wù)農(nóng)無(wú)地、上班無(wú)崗、低保無(wú)份的三無(wú)農(nóng)民，增加了社會(huì)不安定因素。”

（四）征地拆遷中的腐敗現(xiàn)象。我國(guó)的農(nóng)村集體土地屬農(nóng)村集體所有，農(nóng)村集體土地不能直接進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng)進(jìn)行交易，只能通過(guò)征收為國(guó)有才可進(jìn)入市場(chǎng)，由此可見(jiàn)政府的主導(dǎo)性。亦因土地資源的稀缺性，土地征收和分配領(lǐng)域行政權(quán)力占據(jù)主導(dǎo)地位，土地征收中存在的巨大剪刀差，也都為政府尋租行為的產(chǎn)生提供了溫床。

在農(nóng)村征收拆遷過(guò)程中，地方政府以上種種失范行為不符合政府追求公共利益、保護(hù)人民財(cái)產(chǎn)、為人民服務(wù)的價(jià)值，引發(fā)征地過(guò)程中各利益主體激烈沖突，誘發(fā)一系列社會(huì)問(wèn)題，同時(shí)破壞了政府自身的形象。

二、地方政府行為失范原因分析

（一）土地財(cái)政。土地財(cái)政是地方政府農(nóng)村土地征收過(guò)程中行為失范的原因之一。所謂“土地財(cái)政”是指地方財(cái)政主要依賴于土地出讓收入及土地相關(guān)產(chǎn)業(yè)稅收的一種現(xiàn)象?！巴恋刎?cái)政”的實(shí)質(zhì)就是“賣地財(cái)政”，即地方政府賣地收入越高，地方財(cái)政收入越大。為了使賣地收入最大化，地方政府會(huì)采取兩個(gè)策略：一是在地方財(cái)政吃緊時(shí)候多賣地；二是在地方財(cái)政向好時(shí)多囤地惜售”。土地財(cái)政是中國(guó)現(xiàn)有體制造成的地方財(cái)政過(guò)度依賴土地所帶來(lái)的相關(guān)稅費(fèi)和融資收入的非正?，F(xiàn)象。政府依賴于土地財(cái)政后，政府角色發(fā)生變化，成為土地由農(nóng)村土地轉(zhuǎn)型為城市建設(shè)用地的經(jīng)濟(jì)人和經(jīng)營(yíng)者，其核心都在于通過(guò)征收土地和出售土地賺取大量經(jīng)濟(jì)利益，而忽略和侵害了農(nóng)民群體的利益。在這樣的財(cái)政需求下，極易造成農(nóng)村土地征收過(guò)程中地方政府失范行為的發(fā)生。

（二）征收拆遷法律制度的缺陷。目前，我國(guó)尚無(wú)《征地拆遷法》，征地拆遷主要依據(jù)憲法和土地管理法的相關(guān)法律法規(guī)，而這兩部法律存在著明顯的缺陷，對(duì)征地權(quán)缺少約束，為地方政府征地權(quán)濫用提供了可能性。而《土地管理法》沒(méi)有將征地拆遷與土地征收分離開(kāi)來(lái)，在實(shí)踐中無(wú)法給予指導(dǎo)。地方政府在進(jìn)行征地拆遷時(shí)一般會(huì)參照《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，或就一個(gè)項(xiàng)目制定政策，招致被征地農(nóng)民的抵觸。此外，地方政府在處理征地拆遷工作時(shí)也按照自行制定的地方法規(guī)來(lái)執(zhí)行，但地方法規(guī)缺少科學(xué)依據(jù)法律效力低。此外，目前我國(guó)相關(guān)法律中對(duì)農(nóng)村土地征收的前提“公共利益”的界定模糊，導(dǎo)致地方政府在實(shí)際操作中假借公共利益之名，進(jìn)行非公共利益為目的征地拆遷，直接導(dǎo)致征地公權(quán)力的濫用。

（三）征地拆遷程序缺少規(guī)范性。隨著農(nóng)地征收拆遷規(guī)模不斷擴(kuò)大，征地拆遷程序設(shè)計(jì)及執(zhí)行不規(guī)范損害被征地農(nóng)民的現(xiàn)象頻發(fā)，這是由于國(guó)家公權(quán)力本身具有一定的擴(kuò)張性、侵犯性以及腐蝕性等特征。因此，有必要對(duì)征地拆遷公權(quán)力進(jìn)行必要的制約，而公正的程序是制約國(guó)家公權(quán)力的重要手段之一。在1986年《中華人民共和國(guó)土地管理法》頒布之前，我國(guó)一直采用土地計(jì)劃征收制度，在計(jì)劃征收制度中存在關(guān)于程序方面的規(guī)定，但這些程序本身極為簡(jiǎn)單，“缺少嚴(yán)格的關(guān)于權(quán)力行使的時(shí)間、空間、方式或順序方面的細(xì)致規(guī)定”，導(dǎo)致政府土地征收權(quán)自由裁量權(quán)過(guò)大。目前的土地征收拆遷程序仍殘留計(jì)劃征收制度的一些特征。我國(guó)尚未有統(tǒng)一明確的征地拆遷程序，征地拆遷的程序包含在征收程序之中。因此在征地拆遷中，各地方政府只能參照《土地管理法》、《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行。由于征地拆遷的法定程序規(guī)范性弱，征地公權(quán)力缺少法定程序的制約，地方政府在實(shí)際操作用為追求地方經(jīng)濟(jì)利益，存在隨意進(jìn)行拆遷程序的現(xiàn)象。

（四）征地拆遷過(guò)程缺少監(jiān)督及懲罰機(jī)制。公共選擇理論認(rèn)為，政府不僅是“社會(huì)人”，也是“經(jīng)濟(jì)人”，其行為的首要和最高的目標(biāo)都是追求有利于自己的利益。因此，政府部門的自利性及征收公權(quán)力的擴(kuò)張性，如若缺少監(jiān)督、懲罰機(jī)制的約束，必然會(huì)導(dǎo)致農(nóng)地征收拆遷過(guò)程中政府行為的失范，危及到被征地人合法地權(quán)。目前，我國(guó)征地拆遷過(guò)程中對(duì)政府部門監(jiān)督、懲罰機(jī)制存在諸多不足，例如，農(nóng)地征收的合法前提“公共利益”認(rèn)定是由政府部門一手操辦，而未設(shè)定政府部門或社會(huì)組織對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。近年來(lái)，農(nóng)地征收拆遷中種種侵害被征地農(nóng)民權(quán)益的事件亦警醒著要完善監(jiān)督與懲罰機(jī)制以規(guī)范征地拆遷中政府行政行為，制約政府征地公權(quán)力。

三、規(guī)范城市化農(nóng)地征收拆遷過(guò)程中地方政府行為的對(duì)策

農(nóng)地征收拆遷是我國(guó)城市化建設(shè)過(guò)程中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，政府主導(dǎo)征地拆遷過(guò)程，政府行為規(guī)范對(duì)于農(nóng)地征收拆遷具有重要意義。針對(duì)前文闡述的農(nóng)村土地征收拆遷過(guò)程中政府行為失范問(wèn)題，提出以下幾點(diǎn)對(duì)策：

第一，完善土地征收制度。土地征收制度的合理性可以有效地弱化土地財(cái)政這種現(xiàn)象，從根本上抑制農(nóng)村土地征收過(guò)程中地方政府的失范行為。首先，建立健全土地產(chǎn)權(quán)制度。“在中華人民共和國(guó)憲法中，有關(guān)土地制度和征地制度的規(guī)定存在兩者相背的問(wèn)題：一方面憲法規(guī)定農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體所有，這就意味著凡是城市化和工業(yè)化新增的土地需求，無(wú)論是公共利益的需要還是非公共利益的需要，都必須通過(guò)國(guó)家的征地行為進(jìn)行轉(zhuǎn)換；另一方面憲法強(qiáng)調(diào)要處于公共利益的需要才能對(duì)農(nóng)地實(shí)行征收或征用。很明顯可以看出，若滿足前一種的要求，就是違反后一種規(guī)定?！边@些問(wèn)題實(shí)際是由土地所有權(quán)城鄉(xiāng)不一致引起的。要解決此問(wèn)題，就要推進(jìn)我國(guó)土地制度改革，建立健全產(chǎn)權(quán)制度，明確土地產(chǎn)權(quán)主體。其次，規(guī)范和完善土地征收程序。土地征收程序是土地征收制度的重要組成部分。完整合理的征收程序是完善土地征收制度的重要措施。因此，在征地過(guò)程中，要設(shè)置監(jiān)督和審查程序?qū)Φ胤秸鞯剡^(guò)程進(jìn)行監(jiān)督和審查；設(shè)定“公共利益”的認(rèn)定程序，嚴(yán)格對(duì)征地權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。農(nóng)地征收前提“公共利益”的標(biāo)準(zhǔn)及認(rèn)定應(yīng)由地方政府與其他政府部門、社會(huì)組織共同決定；建立完善與被征地農(nóng)民集體的糾紛協(xié)商程序。

第二，建立健全土地征收的監(jiān)督和審查機(jī)制，限制公權(quán)力征地范圍。首先，嚴(yán)格界定地方政府的征地權(quán)，政府只能在法律嚴(yán)格規(guī)定的公益用地范圍內(nèi)，擁有征地權(quán)。公益目的是征地制度的源頭，需要明確界定和謹(jǐn)慎把握，可以通過(guò)列舉或概括的方式限定公共利益。不屬于“公共利益”范疇之內(nèi)的征地行為，要嚴(yán)令禁止。嚴(yán)格界定公共利益范圍，可以防止土地征用權(quán)力的濫用，規(guī)范政府行為；其次，加強(qiáng)中央政府對(duì)地方政府的監(jiān)督。中央政府要健全監(jiān)督約束機(jī)制，加大征地違法行為懲戒力度，同時(shí)也可使用負(fù)激勵(lì)機(jī)制。人大、紀(jì)檢、監(jiān)察等部門要重點(diǎn)監(jiān)督征地拆遷工作中項(xiàng)目審批、拆遷評(píng)估、政策制定幾個(gè)方面，監(jiān)督地方政府行為的合法性，保障被征地農(nóng)民參與權(quán)及知情權(quán)；最后，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，完善農(nóng)民糾紛解決機(jī)制。完善農(nóng)民糾紛解決機(jī)制，及時(shí)接受被征地農(nóng)民的意見(jiàn)解決問(wèn)題。例如可以開(kāi)通村建工作服務(wù)熱線，及時(shí)了解并解決被征地農(nóng)民的意見(jiàn)及糾紛等，并根據(jù)被征地農(nóng)民的合理建議對(duì)征地拆遷做出調(diào)整，保證被征地農(nóng)民的參與。

第三，完善城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度。征地拆遷中征地補(bǔ)償及社會(huì)保障配置不合理，是被征地農(nóng)民與政府矛盾激化的一個(gè)重要原因?！锻恋毓芾矸ā返?7條中規(guī)定的補(bǔ)償內(nèi)容有限且補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)只有上限，而土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，也是最重要的生活保障，失地農(nóng)民在土地被征收后面臨生活方式的改變，很多失地農(nóng)民的生活水平在土地被征收后大不如前，失地農(nóng)民只能在補(bǔ)償上限內(nèi)尋求最有利的補(bǔ)償。因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度考慮，要以公平市場(chǎng)價(jià)格來(lái)確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，為失地農(nóng)民提供長(zhǎng)期的社會(huì)保障，盡快建立一套有效可行的失地農(nóng)民社會(huì)保障制度。

城市化發(fā)展勢(shì)不可擋，但征地拆遷與城市建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及廣大農(nóng)民的切身利益息息相關(guān)，因此必須解決好征地拆遷中存在的問(wèn)題。在我國(guó)，地方政府是征地拆遷工作的主導(dǎo)者，征地拆遷的進(jìn)展取決于地方的政府行為。我國(guó)征地拆遷法律制度的缺失和土地財(cái)政的存在是征地拆遷中地方政府行為失范的根本原因，因此應(yīng)建立健全土地征收制度，用程序及法律來(lái)規(guī)范征地拆遷中地方政府的行為。征地拆遷是城市化發(fā)展、地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，地方政府在征地拆遷發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)要盡力保障被征地農(nóng)民合法地權(quán)，嚴(yán)格執(zhí)行征地拆遷的法定程序，避免征地拆遷中政府行為失范的發(fā)生。

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