李冠杰

[提要] 近年來，農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施治理成效日趨顯著。而處于中西部地區(qū)的陜西省仍存在治理主體單一、治理方式短缺、治理內(nèi)容片面等諸多不足。因此，依據(jù)“多中心”理論，構(gòu)建符合陜西實際的農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施“多中心”籌資、建設(shè)、運營、維護(hù)、監(jiān)管機(jī)制，應(yīng)成為今后的工作重點。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施；治理；多中心；陜西

基金項目：陜西省教育廳科研計劃項目（項目編號：15JK1791）；咸陽師范學(xué)院專項科研基金項目（項目編號：13XSYK032）

中圖分類號：F294 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2017年6月8日

農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的重要內(nèi)容，其治理的核心在于治理主體的多元化和治理內(nèi)容的多樣化。然而，在明確治理主體、規(guī)范治理內(nèi)容的基礎(chǔ)上，如何實現(xiàn)主體與內(nèi)容的有機(jī)結(jié)合？依據(jù)“多中心”理論并結(jié)合目前治理現(xiàn)狀，構(gòu)建符合陜西實際的農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施多中心治理機(jī)制必不可少。

一、相關(guān)概念和研究基礎(chǔ)

農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施是指既能夠滿足居民家庭日常生活內(nèi)部需求、又能夠滿足區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展外部需求的環(huán)境衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施，主要包括供水設(shè)施、生活垃圾處理設(shè)施以及生活污水處理設(shè)施。

目前，國內(nèi)關(guān)于農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施供給主體與供給機(jī)制的研究主要集中在以下四個方面：一是從政府供給主體角度提出供給主體錯位與總體供給不足、供給決策機(jī)制缺失、公共資源合理使用的監(jiān)督機(jī)制缺失，這些因素的存在要求改變以政府為主導(dǎo)的單中心供給體制，積極吸納其他主體參與環(huán)境公共產(chǎn)品的提供；二是從產(chǎn)品需求的角度提出供給與需求不符、忽視農(nóng)民最基本的環(huán)境需求、農(nóng)民需求表達(dá)機(jī)制缺失，提出調(diào)動農(nóng)民參與的主動性，發(fā)揮農(nóng)民自主治理的優(yōu)勢；三是從村民自治組織的角度提出村民自治組織與政府部門、村黨組織權(quán)限、責(zé)任的界限模糊及其政務(wù)、村務(wù)角色沖突，妨礙了農(nóng)村環(huán)境公共產(chǎn)品的有效供給，認(rèn)為村民自治組織應(yīng)成為農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施供給主體并不斷完善供給機(jī)制；四是從制度變遷角度提出不同時期農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施供給主體的類型及其構(gòu)成變化，并通過實證分析認(rèn)為該領(lǐng)域供給主體已逐步呈現(xiàn)多元化趨勢。

“多中心”最早由博蘭尼提出，奧斯特羅姆夫婦進(jìn)行了完善并提出多中心治理理論。E·S薩瓦斯系統(tǒng)并深入研究了多中心治理理論，并將其應(yīng)用于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。他的研究主要體現(xiàn)在兩個方面：一是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施多中心治理的參與主體，提出設(shè)施建設(shè)、運營、維護(hù)的關(guān)鍵在于準(zhǔn)確定位各參與方角色，并明確各方責(zé)任及參與機(jī)制；二是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施多中心治理的價值，提出政府部門承擔(dān)所有設(shè)施供給不僅沒有必要也不可能完全做到，破除政府壟斷地位、采取多元供給方式與供給機(jī)制能夠更好地解決政府資金不足以及供給效率低下等問題。

以上研究為本研究的開展提供了理論資源與方法視角。然而，目前針對我國中西部地區(qū)農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施多中心治理機(jī)制的研究并不多見。本文以陜西省為例，探討農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施多中心治理現(xiàn)狀，提出多中心治理機(jī)制構(gòu)建的路徑和方式。

二、多中心視角下農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施治理的核心

“多中心治理”不同于“單中心”體制。傳統(tǒng)觀點認(rèn)為，政府是環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的單一供給者和管理者，賦予政府設(shè)施規(guī)劃、籌資、建設(shè)、運營方面強(qiáng)大的權(quán)力和責(zé)任，其壟斷性地位十分突出。多中心治理與此相反，它承認(rèn)政府以外其他主體的存在并發(fā)揮作用，強(qiáng)調(diào)自主治理或不同主體間通過協(xié)商合作的方式實現(xiàn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的供給和管理。具體而言，農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施多中心治理，即政府、市場、社會、農(nóng)民基于客觀環(huán)境需求、環(huán)境公共利益與社會資本因素，相互補(bǔ)充、相互支持，共同參與設(shè)施籌資、建設(shè)、運營、維護(hù)等環(huán)節(jié)，實現(xiàn)農(nóng)村區(qū)域范圍內(nèi)環(huán)境公共產(chǎn)品和服務(wù)的持續(xù)、穩(wěn)定、有效供給，其核心在于治理主體的多元化和治理內(nèi)容的多樣化。

（一）農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施治理主體多元化。依據(jù)公共物品屬性理論可以將農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施區(qū)分為純公共品屬性設(shè)施和準(zhǔn)公共品屬性設(shè)施。一般情況下，純公共品屬性設(shè)施在使用上具有非排他性，任何人都可以以成本費用甚至無償使用或受益，而不需要通過競爭或付費的方式獲取，屬于非經(jīng)營性設(shè)施或服務(wù)。因此，這類設(shè)施或服務(wù)往往由政府通過公共財政資金提供，同時也是政府基本公共服務(wù)供給的重要內(nèi)容，民間資本或私人參與的可能性較小，比如農(nóng)村生活垃圾處理設(shè)施；準(zhǔn)公共品屬性設(shè)施在使用上存在競爭性，設(shè)施只能滿足部分人的需要而難以實現(xiàn)完全參與，或者即使使用上不存在競爭性，但卻可以實現(xiàn)受益上的排他，要想獲取這類設(shè)施的使用權(quán)或受益權(quán)，只能通過付費的方式，屬于經(jīng)營性設(shè)施或服務(wù)。因此，這類設(shè)施或服務(wù)由政府提供的可能性不大，同時政府也欠缺提供的能力和條件，這就為民間資本或私人參與提供了可能，比如農(nóng)村供水設(shè)施和生活污水處理設(shè)施。所以，對農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行不同類別劃分的目的在于找出設(shè)施類別和設(shè)施供給主體之間的對應(yīng)性和匹配度，不同類型的設(shè)施只能由適格的主體供給，如此才能提高農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的供給效率，盡可能滿足不同居民的多種環(huán)境需求。

（二）農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施治理內(nèi)容多樣化。傳統(tǒng)模式下農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施供給的重點往往側(cè)重設(shè)施項目的籌資和建設(shè)，忽視項目建成后的運營、維護(hù)和監(jiān)管，導(dǎo)致設(shè)施的閑置和浪費。多中心視角下農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施治理的內(nèi)容應(yīng)包括項目籌資、建設(shè)、運營、維護(hù)、監(jiān)管等各個環(huán)節(jié)，其目的在于實現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目的全過程治理和目標(biāo)管理，建立長效運作機(jī)制，提高設(shè)施供給效率，確保設(shè)施的良好、持續(xù)運營，發(fā)揮設(shè)施的有效作用。

三、陜西農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施多中心治理現(xiàn)狀及問題

本文選取陜北區(qū)域延安子長縣熱寺灣鄉(xiāng)、史家畔鄉(xiāng)、府谷縣清水鎮(zhèn)、三道溝鎮(zhèn)；關(guān)中區(qū)域西安周至縣九峰鎮(zhèn)、陳河鎮(zhèn)、寶雞鳳翔縣董家河鄉(xiāng)、范家寨鄉(xiāng)、咸陽禮泉縣西張堡鎮(zhèn)、阡東鎮(zhèn)、銅川宜君縣哭泉鄉(xiāng)、堯生鄉(xiāng)；陜南區(qū)域漢中西鄉(xiāng)縣大河鎮(zhèn)、堰口鎮(zhèn)、商洛商南縣趙川鎮(zhèn)、湘河鎮(zhèn)等16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的供水設(shè)施19處、污水處理設(shè)施20處、垃圾處理設(shè)施17處進(jìn)行陜西農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施多中心治理問題調(diào)研，調(diào)研結(jié)果如下：

（一）陜西農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施多中心治理現(xiàn)狀

1、治理主體方面。在所調(diào)查的19處農(nóng)村供水設(shè)施中，4處為政府財政供給，占21.1%，15處為集體組織供給，占78.9%；在所調(diào)查的20處農(nóng)村污水處理設(shè)施中，17處為政府財政供給，占85%，兩處為集體組織供給，占10%，1處為民間資本供給，占5%；在所調(diào)查的17處農(nóng)村垃圾處理設(shè)施中，13處為政府財政供給，占76.5%，3處為集體組織供給，占17.6%，1處為民間資本供給，占5.9%。

2、治理內(nèi)容方面。在所調(diào)查的19處農(nóng)村供水設(shè)施中，11處已經(jīng)建成并投入使用，6處已經(jīng)建成但因維護(hù)不善不能正常使用，2處尚未建成；在所調(diào)查的20處農(nóng)村污水處理設(shè)施中，12處已經(jīng)建成并投入使用，4處已經(jīng)建成但因維護(hù)不善不能正常使用，4處尚未建成；在所調(diào)查的17處農(nóng)村垃圾處理設(shè)施中，10處已經(jīng)建成并投入使用，3處已經(jīng)建成但因維護(hù)不善不能正常使用，4處尚未建成。另外，由民間資本投資建設(shè)的1處農(nóng)村污水處理設(shè)施和1處農(nóng)村垃圾處理設(shè)施均已建成并投入使用，且經(jīng)濟(jì)與環(huán)境效益良好。

（二）陜西農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施多中心治理中的問題

1、治理主體單一。根據(jù)調(diào)查結(jié)果可知，政府財政供給和集體組織供給仍是目前陜西農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施供給的兩大主體。其他供給方式，比如民間資本供給和農(nóng)民個人自主供給，雖然存在，但項目建設(shè)數(shù)量和資金投資規(guī)模均無法與政府供給主體和集體組織供給主體相比。陜西農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施存在治理主體單一的狀況，這將導(dǎo)致政府在提供農(nóng)村環(huán)境公共產(chǎn)品和服務(wù)時缺乏有效競爭、供給效率不高以及民間資本的積極性和優(yōu)勢難以發(fā)揮。

2、治理方式短缺。政府作為目前陜西農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施最主要的供給主體，主要采用行政手段提供用以滿足農(nóng)村居民需要的產(chǎn)品和服務(wù)，尤其是行政計劃、行政命令在設(shè)施項目的籌資與建設(shè)中發(fā)揮了重要作用，而市場手段、經(jīng)濟(jì)手段、激勵機(jī)制或者尚未形成，或者缺少實施的制度環(huán)境和配套政策支持，這必然會造成農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施供給與農(nóng)民實際環(huán)境需求之間差距的擴(kuò)大，農(nóng)民當(dāng)前的、最緊迫的需求得不到滿足，而遠(yuǎn)期的、不必要的卻大量存在。

3、治理內(nèi)容片面。依據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)可知，陜西省已建成的農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施中因維護(hù)不善而不能正常使用的約占全部設(shè)施的23%。可以看出，在陜西農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施治理中，重視設(shè)施項目的籌資、規(guī)劃和建設(shè)環(huán)節(jié)，忽視項目建成后的運營、維護(hù)和監(jiān)管，重視“績效工程”、“面子工程”投入，忽視廣大農(nóng)村居民的環(huán)境權(quán)益，重視速度、規(guī)模和數(shù)量，忽視項目全過程治理機(jī)制和長效運作機(jī)制的建立。

四、陜西農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施多中心治理機(jī)制構(gòu)建

依據(jù)“多中心”理論并結(jié)合陜西農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施治理現(xiàn)狀，構(gòu)建符合陜西實際的農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施多中心治理機(jī)制，主要包括：

（一）農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施“多中心”籌資機(jī)制構(gòu)建。打破政府農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施單中心供給的傳統(tǒng)，引入競爭機(jī)制，建立政府部門、集體組織、民營企業(yè)和農(nóng)民個人“多元出資、平等合作”的籌資機(jī)制。首先，區(qū)分農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的不同種類，對于具有準(zhǔn)公共品屬性的設(shè)施項目，積極鼓勵并支持民間資本及私人參與；其次，通過政策支持、財政優(yōu)惠、政府補(bǔ)貼等手段，為民營企業(yè)參與設(shè)施項目建設(shè)和運營創(chuàng)造有利條件；最后，作為農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施治理的最終受益者，強(qiáng)調(diào)農(nóng)民個人一定范圍內(nèi)和一定條件下的出資責(zé)任與義務(wù)。

（二）農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施“多中心”建設(shè)機(jī)制構(gòu)建。破除政府農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)大包大攬的傳統(tǒng)，轉(zhuǎn)變政府角色，合理政府定位，明確政府職責(zé)，處理好政府與其他設(shè)施項目建設(shè)主體間的關(guān)系。一是政府通過制定農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施中、長期發(fā)展規(guī)劃，發(fā)揮規(guī)劃的引領(lǐng)與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，明確治理目標(biāo)；二是對參與設(shè)施項目建設(shè)主體實施嚴(yán)格資格審查，建立項目管理制和目標(biāo)責(zé)任制，規(guī)范運作；三是通過完善招投標(biāo)制度、特許權(quán)與專營權(quán)制度，明確公私合營建設(shè)雙方的風(fēng)險分擔(dān)原則、產(chǎn)權(quán)界定方式、爭議解決途徑等，為設(shè)施項目建設(shè)提供良好的政策支持與制度保障。

（三）農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施“多中心”運營與維護(hù)機(jī)制構(gòu)建。改變只注重農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)而忽視建成后運營、維護(hù)的傳統(tǒng)做法，建立專營部門、社會組織、農(nóng)民個人“合作運營、共同維護(hù)”的模式與機(jī)制。一是建立專門負(fù)責(zé)設(shè)施運營與維護(hù)的部門，明確部門職責(zé)和任務(wù)，建立適合陜西實際的農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施治理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，包括工藝、設(shè)備以及運行維護(hù)管理的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等，并對設(shè)施的具體運營與維護(hù)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和目標(biāo)考核；二是通過委托經(jīng)營等方式將設(shè)施的日常運營與維護(hù)交由民營企業(yè)，發(fā)揮民營企業(yè)靈活、高效的優(yōu)勢，提高設(shè)施運營與維護(hù)效率；三是鼓勵農(nóng)民合理使用、積極維護(hù)、及時報告、協(xié)助修繕的個人行為和其他有益行為，通過宣傳、教育等方式促使農(nóng)民形成良好的日常習(xí)慣。

（四）農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施“多中心”監(jiān)管機(jī)制構(gòu)建。重視農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運營、維護(hù)的監(jiān)督管理，建立不同監(jiān)督主體之間相互聯(lián)系、密切配合、分工協(xié)作的監(jiān)管機(jī)制和信息交流與反饋機(jī)制，為設(shè)施的建設(shè)、運營、維護(hù)提供保障。一是政府部門監(jiān)管。在監(jiān)管過程中，政府要明確監(jiān)管責(zé)任，完善監(jiān)管制度，協(xié)調(diào)處理好與其他監(jiān)管主體間的關(guān)系，改善監(jiān)管方式，構(gòu)建監(jiān)管體系；二是社會組織監(jiān)管。社會組織可以通過參與相關(guān)政策制定的方式對涉及切身利益的事項進(jìn)行決策，并可通過檢舉、揭發(fā)、復(fù)議、裁決、訴訟等方式對職能部門做出的具體行政行為進(jìn)行監(jiān)督；三是農(nóng)民個人監(jiān)督。農(nóng)民有權(quán)參與與自身權(quán)益有關(guān)的事項并提出意見，有權(quán)對政府不作為、私營企業(yè)違規(guī)建設(shè)、運營以及其他侵害自身權(quán)益的行為進(jìn)行檢舉、揭發(fā)、控告，并可要求民事賠償。

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