摘 要 近年來，為進一步規(guī)范場所生產(chǎn)經(jīng)濟活動，更好地履行戒毒工作職能，運用法治的力量助推戒毒場所生產(chǎn)經(jīng)營管理工作實現(xiàn)良性、健康發(fā)展，云南省一所生產(chǎn)管理部門在充分總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，就提升應(yīng)用“法治思維”和“法治方式”分析、解決、處理問題的能力和水平方面做出積極探索，形成一點淺要的認(rèn)識和思考，以期共同探討。

關(guān)鍵詞 法治思維 法治方式 戒毒場所 生產(chǎn)經(jīng)營

作者簡介：劉軼群，云南省第一強制隔離戒毒所。

中圖分類號：C916 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.378

一、導(dǎo)論

黨的十八大報告提出，“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力”。習(xí)近平總書記也明確指出，“領(lǐng)導(dǎo)干部要牢記法律紅線不可逾越，法律底線不可觸碰，帶頭遵守法律，執(zhí)行法律，帶頭營造辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治環(huán)境。謀劃工作要運用法治思維，處理問題要運用法治方式，說話做事要先考慮一下是不是合法。領(lǐng)導(dǎo)干部要把對法治的尊崇，對法律的敬畏轉(zhuǎn)化成思維方式和行為方式，做到在法治之下，而不在法治之外、更不是在法治之上想問題、作決策、辦事情?！笨梢哉f，法治思維和法治方式已經(jīng)成為當(dāng)前各級領(lǐng)導(dǎo)干部在行政過程中一項核心的工作要求。

二、對法治思維和法治方式的認(rèn)知

（一）基本概念

法治思想自古有之。2015年底，習(xí)近平總書記在訪問英國議會時說過一段話，原話大意是“中國的民本和法制思想自古有之”，今天的依法治國“既吸收中華法制的優(yōu)良傳統(tǒng)，也借鑒世界各國法治的有益做法”。

西方社會在古希臘古羅馬時期形成了法治文化傳統(tǒng)。古希臘思想家亞里士多德曾提出著名的法治定理。他說： “法治應(yīng)包含兩重意義： 已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制訂得良好的法律”。而中國早在春秋戰(zhàn)國時代，就有一些政治家和思想家提出了 “以法治國”的理念。管仲、商鞅和韓非等法家認(rèn)為，法治，首先必須“以法為本”、“事斷于法”；其次必須將法律公開，堅持法無等級， “君臣上下貴賤皆從法”。這些論述，從形式上看，與古代西方和現(xiàn)代法治具有許多相似之處?？梢哉f，法治思想的出現(xiàn)和形成是社會發(fā)展的一種必然。人類政治文明發(fā)展至今，對法治概念的認(rèn)知盡管不完全一致，但對其核心內(nèi)涵，包括精神、實體、形式等層面的要件已有基本共識。簡單來說，法治就是法律的統(tǒng)治。即法律規(guī)則在治國理政過程中具有最高權(quán)威。

法治是一個相對于人治的概念。不同于封建專制，現(xiàn)代法治與民主相伴而行。在當(dāng)代中國，法治也常被稱作“依法治國”和建設(shè)“法治國家”?；仡櫸覈耙婪ㄖ螄被痉铰缘拇_立，可以追溯到黨的十一屆三中全會。早在1978年，鄧小平同志就指出：“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變”、“要做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”。1997年9月，黨的十五大報告第一次把“依法治國”確立為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略。十八大后則更加重視法治在國家治理和社會管理中的作用，并提出“法治思維”的新概念，要求用法治的方法解決社會問題。

現(xiàn)代法治的實現(xiàn)，不僅要有法治思想、法治原則，更重要的是要靠與法治思想和原則相適應(yīng)的制度和意識，即無論是執(zhí)政、執(zhí)法者，還是民眾，都要敬畏法律，形成運用法治理念和價值來認(rèn)識問題、分析問題、解決問題的理性思考方式，也就是法治思維。法治思維是一種以法律規(guī)范為基準(zhǔn)的邏輯化的思維方式。它是人們在法治思想的基礎(chǔ)上，運用法律規(guī)范、法律原則、法律精神和法律邏輯對遇到或者要處理的問題進行分析、判斷、推理和形成結(jié)論、決定的思想認(rèn)識的活動與過程。

（二）主要特征

法治具有以下主要特征：

1.規(guī)則性

法治是規(guī)則之治。規(guī)則具有確定性、可預(yù)期、可執(zhí)行等特點，以權(quán)利和義務(wù)為核心內(nèi)容，告訴人們什么可為、什么不可為及如何行為，使人們對行為后果有明確的預(yù)期。對政法機關(guān)來說，維護社會穩(wěn)定，首先要嚴(yán)守規(guī)則，維護規(guī)則的穩(wěn)定，否則就會破壞人們的預(yù)期，理性就變成感性、心安就變成恐懼、有序就變成無序。

2.保障制約性

法治的主線是制約權(quán)力，保障權(quán)利。法治的根本問題是解決權(quán)利和權(quán)力的關(guān)系問題。法治思維的實質(zhì)就是從權(quán)利和義務(wù)角度觀察、分析、處理問題，通過權(quán)利和義務(wù)的運行，實現(xiàn)法的指引、預(yù)測、教育、懲罰功能。

3.程序性

程序的基本含義，一是任何人不能做自己的法官；二是同等情況同等對待、同等關(guān)注；三是權(quán)力在陽光下運行，在監(jiān)督中行使；四是執(zhí)法司法者不能從當(dāng)事人那里牟利，否則會出現(xiàn)偏私。法治思維要確定一套開放、公平、透明的程序規(guī)則，對每個人都是相同的，按程序辦事，最終結(jié)果即使不盡如人意，但公平、透明，相應(yīng)糾紛和問題最后都會在法治軌道上得以解決。

4.權(quán)衡性

法治思維要求在利益和正義、自由和秩序、公平和效率、安全和限制、平等和差別、生存和發(fā)展等不同價值之間進行平衡，也就是看問題、作決策，要依法處理好當(dāng)前和長遠、局部和全局、個別和一般的關(guān)系，盡可能把事情考慮得更周全，把方案設(shè)計得更縝密，把負面影響降到最低。

5.建設(shè)性

從人類社會發(fā)展史看，法治作為治國理政的基本方式，從來都是建設(shè)性而不是破壞性的。法治思維以建設(shè)性思路確定制度，通過權(quán)利救濟主渠道，修復(fù)被損害的社會關(guān)系，解決社會問題，建設(shè)社會。

三、省一所產(chǎn)業(yè)成因回顧和問題梳理

云南省一所地處昆明市官渡區(qū)大板橋，始建于1954年，最初是從嘉麗澤一個大隊逐步發(fā)展而來。建所60多年來，省一所的生產(chǎn)經(jīng)濟發(fā)展主要經(jīng)歷了四個階段。

第一階段，自上個世紀(jì)50年代建所至90年代初期，主要從事以果樹栽培為主的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。在這一時期，生產(chǎn)經(jīng)濟收入作為經(jīng)費的主要來源和支撐，發(fā)揮了巨大作用，為勞教工作的正常開展提供了基本的物質(zhì)保障。

第二階段，90年代中后期，從農(nóng)業(yè)走向所外勞務(wù)。隨著果樹樹齡老化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)逐漸萎縮，單一依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展方式已無法支撐。因此，一邊加大所外勞務(wù)力度，一邊開始采取出租部分土地的經(jīng)營方式，以彌補經(jīng)費缺口。

第三階段，2004年-2005年，所外回歸所內(nèi)。根據(jù)司法部生產(chǎn)由所外向所內(nèi)、由室外向室內(nèi)、由危險向安全“三個轉(zhuǎn)移”的工作要求和“增加勞教生產(chǎn)習(xí)藝性勞動比重，為勞教人員提供習(xí)藝崗位，培養(yǎng)勞教人員的一技之長，為其解教就業(yè)謀生奠定基礎(chǔ)”新時期勞教生產(chǎn)發(fā)展方向的確定，在上級的支持和指導(dǎo)下，積極調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。吸引了一批社會企業(yè)來所投資建廠；同時針對勞教人員特點，引進部分具有習(xí)藝性和安全性的生產(chǎn)項目，實施聯(lián)合經(jīng)營。這些項目的實施，妥善解決了大量回所勞教人員的勞動崗位，為“三轉(zhuǎn)”后勞教生產(chǎn)經(jīng)濟的后續(xù)發(fā)展創(chuàng)造了條件，也收到了一定的社會效益。

第四階段，2010年以后，勞教工作轉(zhuǎn)型。加掛強制隔離戒毒所牌子后，機遇和挑戰(zhàn)并存。一方面，面對新形勢和新要求，單純依靠大隊勞務(wù)加工增人增效模式來實現(xiàn)經(jīng)濟增長的生產(chǎn)方式和思維，已不能適應(yīng)場所發(fā)展面臨的難題。另一方面，隨著財政保障機制的建立，保障能力逐年提升，緩解了長期自給自足的冏迫局面，為后續(xù)探索更加科學(xué)合理、依法依規(guī)、可持續(xù)的發(fā)展路子提供了可能。

截至2015年底，云南省一所的生產(chǎn)經(jīng)濟總量大約在2700萬元左右，主要由學(xué)員勞務(wù)收入，土地、房屋出租收益和所屬企業(yè)經(jīng)營性收入三個部分構(gòu)成。三個部份比例在4：3：3左右，其中，資產(chǎn)性收入呈現(xiàn)上升趨勢，而企業(yè)經(jīng)營收入出現(xiàn)下行壓力。在這里暫不對規(guī)模、結(jié)構(gòu)、成本、趨勢等問題作分析，主要關(guān)注的是管理中的法治思維問題。

從對以上幾個發(fā)展階段的梳理看出，戒毒場所經(jīng)濟一路走來確實不易。先輩們在財政支撐不足的年代中，主動為國家分憂，自種自養(yǎng)自給，解決了生計；在發(fā)展空間受限、職能發(fā)生巨大轉(zhuǎn)變的時候，仍能積極作為，四處尋找出路。自強不息的精神讓人敬佩。但也正基于此，場所生產(chǎn)管理中至今仍沿續(xù)著一些傳統(tǒng)和慣性的粗放做法。

（一）思想不解放，主動學(xué)習(xí)的意識不強

受遠離城市的客觀條件和環(huán)境影響，習(xí)慣將自身封閉在場所之內(nèi)，對外部系統(tǒng)信息不關(guān)心。加上前些年硬件裝備水平滯后，警察職工的現(xiàn)代理念、現(xiàn)代管理意識以及對現(xiàn)代信息技術(shù)應(yīng)用的能力和水平普遍偏低。甚至有一些70年代以后出生的同志，仍不能熟練掌握電腦的基本操作。

（二）管理粗放，市場意識滯后

市場經(jīng)濟的本質(zhì)是契約經(jīng)濟和法制經(jīng)濟。而我們的基層干部多是從勞教工作管理轉(zhuǎn)型，政治立場堅定，工作經(jīng)驗豐富，上級放心，自己公心，習(xí)慣以服從命令方式開展工作，對經(jīng)濟合作中的法規(guī)不熟悉，法律邊界、授權(quán)意識，控制點預(yù)設(shè)、流程管理、執(zhí)行監(jiān)控、預(yù)警機制等概念理解的不深不細。

（三）制度建設(shè)的科學(xué)性和痕跡管理的水平有待提高

基層單位長年形成的簡單、隨意觀念，使痕跡管理理念不能充分融合到工作中，不提醒、不點到就會疏忽。制度雖多但效率不高。

四、運用法治思維和法治方式的實踐探索和思考

運用法治思維和法治方式強化戒毒場所生產(chǎn)經(jīng)營管理，是一個需要我們關(guān)注的系統(tǒng)工程。要著眼于全省司法行政戒毒工作大局，提高認(rèn)識，以規(guī)范化為突破口，推動戒毒場所法治建設(shè)進程。

（一）深化對戒毒場所生產(chǎn)經(jīng)營活動的認(rèn)識

強制隔離戒毒場所是指國家行政機關(guān)依法通過行政強制措施，對吸食、注射毒品成癮并符合法定條件的吸毒人員實施強制性隔離戒毒的專門執(zhí)行場所。云南司法行政部門的強制隔離戒毒所是在原勞教戒毒所的基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)變職能而來，其場所生產(chǎn)經(jīng)營活動順應(yīng)工作形勢要求和市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，也得到了長足發(fā)展，但也具有一定的特殊性，是有別于社會企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的。這個“特殊企業(yè)“不能定性為事業(yè)單位，而應(yīng)實行事業(yè)單位企業(yè)化管理的運行模式，它也不應(yīng)該完全照搬公司、市場化的運行模式。其生產(chǎn)經(jīng)營活動的管理應(yīng)抓住“特殊企業(yè)”這個關(guān)鍵，結(jié)合戒毒場所生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品的不同構(gòu)成，采取多種形式進行管理模式和方法的探索。

（二）強化現(xiàn)代理念和觀念的養(yǎng)成塑造

行萬里路，讀萬卷書。直接經(jīng)驗和間接經(jīng)驗是人類獲取知識的主要途徑。見多才能識廣。走出去，開闊眼界、開闊視野，打破思想的樊籬十分必要。尤其是對我們這樣一個地理相對固化的單位來說，更為迫切。我們很多警察職工，因工作性質(zhì)限制，外出學(xué)習(xí)培訓(xùn)機會不多，宏觀視野和創(chuàng)新思維欠缺。站在巨人的肩膀上，才能看得更遠。開展各級各層次全方位的培訓(xùn)，培育在工作中崇尚法律、依靠法律、規(guī)范管理的行為習(xí)慣，推動現(xiàn)代理念、開放意識和法治思維的養(yǎng)成塑造尤為必要。

（三）強化職業(yè)技能，加大輪崗力度

結(jié)合實際，筆者認(rèn)為，對戒毒場所警察隊伍除強化軍事化管理的隊列訓(xùn)練外，還應(yīng)加強專業(yè)技能和管理能力練兵。不論在什么工作崗位，都必須有與之相匹配的專業(yè)知識和職業(yè)素養(yǎng)。要進一步傳導(dǎo)壓力，增強緊迫感和危機意識，堅決清除不會也不愿學(xué)不想學(xué)的狀態(tài)。強化不斷學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的觀念，增強敬業(yè)意識和鉆研精神，養(yǎng)成不懂要學(xué)、缺項漏項要補、知識陳舊落后要更新充實的習(xí)慣。以書本為師、以群眾為師、以實踐為師，在學(xué)中干、在干中學(xué)，使每一位警察職工都成為工作中的行家里手，真正具有與自身崗位相匹配的履職能力和專業(yè)水平。同時，進一步加大交流輪崗力度，不限于科隊之間、監(jiān)所之間，有條件的甚至可以走出大墻，到其他系統(tǒng)向先進同行學(xué)習(xí)。這樣就能增強切身體驗，迅速得到鍛煉充實提高。

（四）具體工作的探索和應(yīng)用

對于應(yīng)用法治思維和法治方式分析和處理問題，這兩年我們做了一些思考與探索，雖然還不是很成熟，但也算在貫徹落實全面依法治國新要求，推進規(guī)范化、法治化建設(shè)的道路上邁出了重要的一步。

1.明確法律授權(quán)邊界，做到責(zé)任部門責(zé)任人責(zé)權(quán)清晰

對各大隊和科室的職責(zé)權(quán)限進行分類梳理，強化法律授權(quán)邊界意識，推行工作職責(zé)條例化，使每個崗位、每位同志都能對自已工作的職能、范圍、流程、標(biāo)準(zhǔn)、依據(jù)等有一個更加清晰的認(rèn)識，養(yǎng)成嚴(yán)謹(jǐn)務(wù)實，注重細節(jié)、依規(guī)辦事的習(xí)慣。

2.強化流程管理

科學(xué)設(shè)置程序，規(guī)范流程清單，做到從基層大隊、業(yè)務(wù)科室、分管領(lǐng)導(dǎo)、主要領(lǐng)導(dǎo)乃至上級相關(guān)部門，誰提請、誰研究、誰監(jiān)控、誰實施、誰驗收、誰反饋一目了然，做到全流程公開規(guī)范透明，讓權(quán)力在陽光下運行。

3.在市場化服務(wù)中樹立擇優(yōu)和競爭意識

凡涉及市場化服務(wù)必須堅持“貨比三家”的競爭擇優(yōu)原則，特別是在項目申報、招標(biāo)信息發(fā)布、政府采購等工作中，把握主動，增強工作的預(yù)見性和計劃性，為走程序留出必要的時間空間，防止臨陣磨槍、倉促應(yīng)對的情況出現(xiàn)。做到謀劃超前，研究充分、操作規(guī)范、實施從容。

3.善于用制度進行決策和管理

探索和推行市場摸底調(diào)查制度、項目儲備篩選制度、基層科隊意見征詢制度、法律顧問咨詢制度、黨委集體決策制度、跟蹤問效制度、整改反饋制度等制度，做到紀(jì)委監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結(jié)合，所內(nèi)基層監(jiān)督、業(yè)務(wù)監(jiān)督和上級部門監(jiān)督相統(tǒng)一。

5.風(fēng)險預(yù)判，推行承諾書制和告知書制度

充分考慮片區(qū)土地征用和地方政府規(guī)劃實施可能帶來的影響，對土地承租主體實施告知書制度，提示風(fēng)險。在承租主體表示愿意承擔(dān)風(fēng)險，承諾依法報建依法經(jīng)營，并在簽訂承諾書的情況下，才啟動下一步相關(guān)程序。對于場所周邊與村民長期存在爭議的土地，力爭在不激化矛盾的前提下占據(jù)主動。一是及時向地方政府報備，爭取支持；二是約談村民小組進行協(xié)商，爭取土地不改變現(xiàn)狀；三是在前兩條不能達成共識的情況下，避免與村民正面沖突，守住投資方，迫使其妥協(xié)談判，采用簽訂短期合同的方式，先占住場所權(quán)益，待將來地方政府征用時，再徹底解決問題。

6.強化痕跡管理

養(yǎng)成痕跡管理習(xí)慣，將管理活動中留下的實體和記錄，包括文字、圖片、影像等痕跡納入各崗位標(biāo)準(zhǔn)和管理要求，借助信息化手段，將管理運行的關(guān)鍵節(jié)點、關(guān)鍵時段留下痕跡，確保痕跡留存真實完備。借由這些痕跡可在管理事項結(jié)束后最大程度地還原、推測或佐證活動發(fā)生時的真實情況，有利于規(guī)范流程，減少工作行為的隨意性，逐步提升生產(chǎn)經(jīng)營活動的科學(xué)化精細化管理水平。

7.培養(yǎng)借助外腦意識

一個企業(yè)在不同的經(jīng)營時期和發(fā)展階段，如果碰到了比較棘手和困難的問題，僅靠企業(yè)自身的力量不能解決問題，或者是不能實現(xiàn)突破式發(fā)展的時候，借用外腦的力量來解決自身問題，促進發(fā)展是很有必要的。通過聘請法律顧問，借助外力，可以充分發(fā)揮法律的預(yù)防功能，使場所生產(chǎn)經(jīng)營活動納入法律軌道，從而最大限度的避免糾紛、陷入訟累。

當(dāng)前，在全面建設(shè)小康、全面深化改革、全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨的形勢下，要實現(xiàn)云南司法行政系統(tǒng)“監(jiān)獄工作全國一流，強戒工作全國前列，司法行政各項工作西南領(lǐng)先”的“十三五”規(guī)劃目標(biāo)，進一步增強利用法治思維和法治方式來分析問題和解決問題的能力，進而推動整體工作水平全面提升，是我們繞不開也躲不過的責(zé)任。隨著全國司法行政系統(tǒng)規(guī)范化建設(shè)的全面推進，我們更需要在工作中不斷探索、總結(jié)，推動法治精神和法治意識在戒毒場所的養(yǎng)成，為實現(xiàn)戒毒場所治理體系和治理能力現(xiàn)代化提升提供有力支撐。