劉 華， 章鄭承

(云南民族大學 法學院, 云南 昆明 650500)

我國災害聯(lián)合救助組織發(fā)展存在的問題及對策研究

劉 華， 章鄭承

(云南民族大學 法學院, 云南 昆明 650500)

隨著我國公民社會的不斷發(fā)展，社會組織參與災害救助從無到有、發(fā)展迅速，在災害救助工作中發(fā)揮著重要的作用。但由于其發(fā)展時間較短、自身能力建設不足、相關(guān)法律政策機制不完善等因素，災害聯(lián)合救助組織在救災過程中還存在著內(nèi)部組織不嚴密、信息共享機制不完善、與政府合作機制不通暢等問題。為此，需加強災害聯(lián)合救助組織的日常建設，提高其專業(yè)化水平，改進信息共享機制，與政府構(gòu)建法治化的合作機制，使之更加高效、有序地參與災害救助。

社會組織； 災害聯(lián)合救助； 問題； 對策

在以往的災害救援過程中，政府是災害救援的主導力量，而少有社會力量的參與。在我國社會發(fā)展日益多元化的背景下，公民社會逐漸崛起。社會組織參與災害救助從無到有，發(fā)展迅速，在災害救助工作中發(fā)揮著重要的作用。在2008年汶川地震救援期間，災害聯(lián)合救助組織所展現(xiàn)的熱情和社會動員能力引起了社會和學界的廣泛關(guān)注。相關(guān)學術(shù)成果不斷涌現(xiàn)，但現(xiàn)有研究大多集中于介紹國外社會組織參與救災的經(jīng)驗、評論其參與救災的社會意義和價值以及社會組織完善和發(fā)展路徑等方面，而專門研究社會組織災害聯(lián)合救助的成果并不多見*筆者于2016年7月7日，在中國知網(wǎng)以“篇名”為單位，以“社會組織”和“救災”為詞條進行搜索，共搜得相關(guān)文章60篇；以“民間組織”和“救災”為詞條進行搜索，共搜得相關(guān)文章23篇。。鑒于災害聯(lián)合救助組織在聚合跨行業(yè)社會組織，開展廣泛社會動員，與政府進行有效溝通合作方面的積極作用，加強對災害聯(lián)合救助組織的研究，具有十分重要的學術(shù)價值和實踐意義。筆者以地震中的災害聯(lián)合救助組織為例，通過座談等形式*筆者先后與成都、昆明的本地、境外社會組織成員進行了座談、訪談，整理訪談資料兩萬余字。，輔以文獻資料，對災害聯(lián)合救助組織的發(fā)展歷程、現(xiàn)狀與問題進行梳理和分析，并就未來的改進措施提出具體建議，以期對其健康可持續(xù)發(fā)展提供參考和借鑒。

一、 我國災害聯(lián)合救助組織的發(fā)展進程

災害聯(lián)合救助組織是社會組織為應對突發(fā)自然災害，而自發(fā)結(jié)合的，在短期內(nèi)收集傳遞信息、動員社會資源的臨時性集合體。從其發(fā)展歷程來看，大致可以分為以下三個階段[1]：

(一)萌芽階段：自發(fā)集合，迅猛發(fā)展，后期發(fā)展乏力

2008年汶川地震是中國的公益元年。據(jù)不完全統(tǒng)計，汶川地震救援中，國內(nèi)外志愿者隊伍達300萬人以上[2]，各種臨時性社會組織達300多家[3]。在此階段，建立跨組織、跨地域的災害聯(lián)合救助組織是社會力量參與地震救援的主要方式，其中最具代表性的是“NGO四川地區(qū)救災聯(lián)合辦公室”*這些社會組織主要有：多背一公斤、NGO發(fā)展交流網(wǎng)、智人慧心助學網(wǎng)、攀枝花東區(qū)志愿者協(xié)會、百蹊助學網(wǎng)、成都根與芽環(huán)境文化交流中心、生活教育行動、麥田昆明志愿社、昆明畢業(yè)伙伴、湖南省社會工作協(xié)會、陜西省西部發(fā)展基金會、湖南省鳳凰環(huán)保發(fā)展中心、震旦紀公益信息技術(shù)中心、廣西柳州公益組織工作站、UIC志愿服務發(fā)展中心、云南發(fā)展培訓學院、北京瀚亞文化發(fā)展中心、云南連心社區(qū)照顧服務中心、昆明蝸牛行、昆明蒲公英愛心聯(lián)盟、互滿愛人與人、廣西安典公益文化中心、陜西婦女研究會、貴州發(fā)展論壇、貴州意氣風發(fā)紅十字會、貴州公益網(wǎng)、貴州E氣風發(fā)公益俱樂部、貴州社區(qū)建設與鄉(xiāng)村治理促進會、貴州省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中心、貴州鄉(xiāng)村善治研究中心、貴州和立社會發(fā)展研究所、貴州民間減災支持中心籌備組、貴州民間助學會、陽光志愿者之家、比鄰鄉(xiāng)村發(fā)展中心、貴州天行德壹生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展公司(社會企業(yè))、西西弗書店、貴州一生一世慈善互助會、貴州義工聯(lián)、全球少數(shù)民族、蒲公英助學會、貴州青少年校外教育研究會、威寧縣鄉(xiāng)村扶貧發(fā)展協(xié)會、貴州石門坎(籌備組)、貴州善存(社會企業(yè))籌備組、貴州向日葵義工社、貴州綠家園、貴州師范大學自然保護與社區(qū)發(fā)展研究中心、自游空間俱樂部、攀枝花援少會、蘇州太倉公益。和“5.12民間救助服務中心”*該組織的成員主要有：國際小母牛、社區(qū)伙伴、四川曙光社區(qū)發(fā)展中心、CI-山水自然保護中心、四川省地礦局調(diào)隊、四川車行周刊車友俱樂部、四川尚民所、、四川社科院、世界自然基金會、四川省農(nóng)民工法律援助工作站、aea助學行動成都辦公室、成都市河流研究會、北京富平學校、樂施會貴陽辦公室、西北梁漱溟鄉(xiāng)建中心、山西婦研會、貴州志愿者等。這兩個救災聯(lián)合組織。該階段，災害聯(lián)合救助組織在取得巨大社會效益的同時，也暴露出其在規(guī)范性、紀律性等方面薄弱的問題。

第一，短期迅速聚集，社會影響明顯。在災害發(fā)生后的幾個小時內(nèi)，“NGO四川地區(qū)救災聯(lián)合辦公室”和“5.12民間救助服務中心”兩個具有代表性的跨組織跨地區(qū)的NGO聯(lián)合組織就宣告成立，成為后續(xù)社會動員、物資收集的重要平臺。如“NGO四川地區(qū)救災聯(lián)合辦公室”，從成立到5月19日，每天收到的物資總價值達到50～60萬元，還有其他組織和個人的現(xiàn)金捐助[4]。 “5.12民間救助服務中心”，從成立到5月15日，共收到90萬元物資：10噸飲料，30噸帳篷，棉被，藥品，食品等[5]。

第二，內(nèi)部缺乏組織性和規(guī)范性，組織存續(xù)期間較短。災害聯(lián)合救助組織因救災應急而臨時成立，加之缺少必要的組織經(jīng)驗，導致其在取得較好社會效益的同時，內(nèi)部運轉(zhuǎn)卻還不夠成熟。例如，“NGO四川地區(qū)救災聯(lián)合辦公室”在善款收集程序方面，由于缺少相關(guān)法律依據(jù)，導致遭遇警察盤問相關(guān)情況，嚴重影響聯(lián)盟組織運行,到5月30日，該辦公室宣布解散了[6]。

第三，互聯(lián)網(wǎng)等新傳媒成為聯(lián)合組織運轉(zhuǎn)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。汶川地震救援期間，之所以能在短時間內(nèi)聚集如此多的社會力量，進行如此深入的社會動員，得益于對互聯(lián)網(wǎng)這一低成本網(wǎng)絡媒介的掌握和運用。在NGO組織參與救災的過程中，QQ群、電子郵件、微博、網(wǎng)上論壇等社交媒體在信息傳遞、關(guān)系網(wǎng)絡編織方面，發(fā)揮了重要作用，很多社會組織在這些新媒體上公布捐款賬號，接收捐款。

可見，在災害聯(lián)合救助組織發(fā)展的初級階段，由于自身力量弱小以及專業(yè)性不足，“抱團取暖”成為其保證行動有效性、有序性和彰顯其存在的有效方式。通過這樣的方式，不僅能擴大自身的社會影響力，還能為項目贏取更多的社會支持。但是，聯(lián)合組織成立倉促和缺乏經(jīng)驗，注定其生命短暫。隨著災害救援的結(jié)束，很多聯(lián)合組織在完成特定階段性使命之后，也宣告解散。雖然如此，汶川地震中社會組織的聯(lián)合為日后災害聯(lián)合救助組織發(fā)展積累了可貴的經(jīng)驗，使其認識到社會組織之間日常交流常態(tài)化，做好預案確保行動有效，建立與政府合作機制，對于聯(lián)合組織建立以及有效運轉(zhuǎn)具有深遠的意義。

(二)成長階段：成長迅速，政府部門介入?yún)⑴c

2010年玉樹地震救援期間，一些社會組織開始主動組建聯(lián)合救助組織，并取得了不錯的救災效益和社會效益。2013年雅安蘆山地震，聯(lián)合救助組織的組建更加迅速。四川的社會組織在蘆山地震當天即組成“成都公益組織4.20聯(lián)合救援隊”。該聯(lián)合救助組織與5.12汶川地震時期的聯(lián)合組織相比，在組織能力、行動能力等方面均有較大提高。主要表現(xiàn)在：

第一，社會動員力和影響力均超過汶川地震時期的聯(lián)合組織。5.12汶川地震時期的“NGO四川地區(qū)救災聯(lián)合辦公室”、“5.12民間救助服務中心”的社會動員力和影響力因成立的臨時性，缺乏必要的前期準備，導致其影響力有限。而其能夠籌集如此多的物資，更多因素在于汶川地震本身對社會造成的巨大影響。而到4.20雅安蘆山地震時，社會組織的聯(lián)合則是一場更大范圍的社會動員，其成員已經(jīng)擴展到企事業(yè)單位和高等院校的志愿者團體*企事業(yè)單位志愿者團體有：肖家河街道辦事處、佳欣物流、招商物流、川藏老兵、漢能集團、四川雪利蓬房制造有限公司、四川航空公司、川鐵集團、成都銀杏、成都傳媒集團、平安保險公司、蘭成渝輸油分公司、天香國際娛樂會所、中國人壽、DEER服裝設計工作室、成都美視國際學校、成都五川語言文化培訓公司、中國平安保險公司、成都天融信網(wǎng)絡安全技術(shù)有限公司、崗堅巴演義、安利成都公司、招商證券、天音科技等。高校志愿者團體有成都理工大學、四川大學、西南石油大學、川師電影電視學院、四川理工學院、四川省職業(yè)技術(shù)學院、四川師范大學、綿陽師范學院、四川航空學院、電子科大、四川音樂學院、西南財大、重慶大學、成都中醫(yī)藥大學、西南石油大學、綿陽師范學院、川大錦城、成都信息工程學院、西南財大天府學院、中國傳媒大學、四川傳媒學院、川師大成都學院、成都體育學院等。。另外，共青團四川省委作為成員伙伴機構(gòu)也參與其中。蘆山地震發(fā)生后第8天，成都公益組織4.20聯(lián)合救援隊還會同中國紅十字會總會、北京師范大學共同倡導成立“4·20中國社會組織災害應對平臺”，以探索災害信息共享和聯(lián)合救災機制[7]。在魯?shù)榈卣鹬?，由云南省民政廳和社會組織組建的“云南社會組織救援服務平臺”在這方面作出了嘗試，該平臺在救災信息傳遞中也發(fā)揮了積極作用[8]。

第二，聯(lián)合組織內(nèi)部建設更具科層化性質(zhì)，運轉(zhuǎn)效率提高。如果說“NGO四川地區(qū)救災聯(lián)合辦公室”的運轉(zhuǎn)出于對救災工作的熱忱，強調(diào)物質(zhì)轉(zhuǎn)運的效率，那么到雅安蘆山地震時，災害聯(lián)合救助組織從一開始就注重通過科層化方式強化組織建設。首先，對組織的定位更加明確具體。在確保以災害救援為中心任務的同時，還將聯(lián)合組織本身作為培養(yǎng)相關(guān)工作人員的平臺，提出了“為民間救援隊伍及志愿者提供后勤支持、技能培訓”的理念[7]。其次，在組織機構(gòu)建設上更加科學合理。在確立總協(xié)調(diào)人之后，又設立對外聯(lián)絡部、運營籌款部、物資采購部、物資管理部、一線災情收集部、志愿者管理部、監(jiān)督部等十二個具體運作部門各司其職，相互配合。

第三，聯(lián)合組織運轉(zhuǎn)注重程序公正，滿足公眾知情權(quán)。公信力是社會組織生存的最核心要素。“高信任及以此為基礎(chǔ)的自發(fā)性社會交往，往往造就出發(fā)達的社會中間組織——教會、商會、工會、俱樂部、民間慈善團體、民間教育組織，以及其他自愿團體?！盵9]所以，沒有社會對社會組織的信任，就沒有社會組織的發(fā)展。相對于汶川地震中一些社會組織在公信力建設方面的不足，此次聯(lián)合救助組織更加重視公眾知情權(quán)。通過網(wǎng)絡平臺，及時對外公布資金募集、物資轉(zhuǎn)運與發(fā)放方面的信息。

救災聯(lián)合救助組織發(fā)展至今，已從當初的自發(fā)階段發(fā)展到重視日常關(guān)系網(wǎng)絡建設階段，從臨時籌措資金開展救援到基金會等支持扶持階段，這里包括壹基金救災工作體系、華夏救災基金、中國扶貧基金會人道救援網(wǎng)絡、中國社會福利基金會等搭建的日常救災平臺。

(三)發(fā)展階段：國家政策推動社會組織參與災害救援工作

如果說災害聯(lián)合救助組織前期是為自發(fā)成立的，到這一階段則轉(zhuǎn)變?yōu)槭钦С趾凸膭钇浒l(fā)展的。特別是十八屆四中全會明確提出要“加強社會組織立法，規(guī)范和引導各類社會組織健康發(fā)展”后，相關(guān)政策文件不斷出臺，為社會組織參與災害救援提供了有力的法律與政策支撐。

首先，肯定社會組織參與災害救助的積極作用。社會組織參與災害救助，不僅體現(xiàn)了公民社會里公民和社會團體應有的責任和擔當，其展現(xiàn)的“一方有難八方支援”的精神也是社會主義核心價值的生動體現(xiàn)。在實際援助過程中，社會組織在資源籌措能力，社會成員的社會動員能力，提供多元化災區(qū)服務等方面的優(yōu)勢，能在很大程度上與政府的災害救助形成互補，使災害救援效率更快捷，災民服務工作更深入，社會效果更明顯。

其次，明確社會組織應在政府的引導下參與災害救助。政府與社會組織在災害救助中，如何統(tǒng)籌，如何分工合作，才能避免重復救災和“扎堆”救災，保證救災資源分布均衡，救災過程有序推進，是未來統(tǒng)籌社會救助力量的核心問題。2015年10月8日，民政部制定印發(fā)的《關(guān)于支持引導社會力量參與救災工作的指導意見》，確立了“政府主導、協(xié)調(diào)配合；鼓勵支持、引導規(guī)范；效率優(yōu)先、就近就便；自愿參與、自助為主”的支持與引導原則，即在未來的災害救助過程中，社會組織應在政府的引導下，有序參與災害救助。

最后，鼓勵社會組織救助階段有序、全面參與災害救助。社會組參與救災的具體內(nèi)容，在國務院辦公廳關(guān)于印發(fā)《國家自然災害救助應急預案的通知》(國辦函〔2016〕25號)中明確，在應急響應、人力資源保障、社會動員、科技保障和宣傳方面，都要鼓勵支持社會組織全面參與。

二、 災害聯(lián)合救助組織發(fā)展中存在的問題

從2008年至今，災害聯(lián)合救助在組織化、規(guī)范化方面雖然有所提升，但是離成熟、專業(yè)的民間救災網(wǎng)絡體系建設標準仍有很大差距。這種差距不僅體現(xiàn)在災害聯(lián)合救助組織的組織建設能力、信息收集能力以及與政府溝通協(xié)調(diào)能力等方面，同時，這種差距也制約著災害聯(lián)合救助組織進一步發(fā)揮其群策群力、同舟共濟參與救災的作用。

(一)災害聯(lián)合救助組織內(nèi)部建設不成熟

災害聯(lián)合救助組織是一個因救災需要臨時組成的集合體。在各集合者自身專長、運轉(zhuǎn)模式等均不相同的背景下，災害救援本身所要求的統(tǒng)一性、效率性與各個組織各自為陣的現(xiàn)狀必然形成一種難以調(diào)和的矛盾。這種矛盾如果缺少靈活、有效的規(guī)則予以協(xié)調(diào)，未來就極有可能形成幾家實力較強的社會組織之間同業(yè)競爭的格局，一來引起資源爭奪，二來也讓參與救災的小型公益組織難以適從，最終造成聯(lián)合救助組織自身內(nèi)部的不穩(wěn)定*對此，筆者并非認為組建壟斷型救災聯(lián)盟就能解決該問題。壟斷最終必然導致低效。相反，恰當?shù)母偁帉φ麄€社會組織的發(fā)展是有利無害的。只是這種競爭應有底線有規(guī)則。。

其次，社會組織的專業(yè)化程度不高，直接導致聯(lián)合組織救災工作效率不高。以“成都公益組織4.20聯(lián)合救援隊”的68家組成成員為例，專門從事生命救援防災減災的社會組織僅占整個成員的7%，而大量的社會組織從事于社區(qū)服務、弱勢群體關(guān)愛等公益事業(yè)(見圖1)。非專業(yè)成員的大量介入，必然增加聯(lián)合組織內(nèi)部的溝通成本，影響聯(lián)合組織救災的深度和廣度。

圖1 “成都公益組織4.20聯(lián)合救援隊”組成人員分析

又如，在8.3魯?shù)榈卣鹬校瑸暮β?lián)合救助組織成員之間就是否參與以及如何參與抗震救災的問題上無法達成一致意見，以致未在第一時間組織救援。即使在魯?shù)槌闪⒘司葹霓k公室之后，救災物資籌措方面仍無著落。出現(xiàn)上述尷尬現(xiàn)象的主要原因就是，社會組織救災專業(yè)化能力不足，且組織之間并無上下領(lǐng)導關(guān)系，導致決策效率低下，聯(lián)合救援工作難以順利進行。

最后，災害聯(lián)合救助組織的臨時性，導致其定位更注重于短期的災害救助活動，對災害救助缺乏必要的長遠規(guī)劃。我國民間組織的資源主要來源于社會捐助，由于募集資金渠道狹窄。當緊急救援、過渡安置階段結(jié)束后，也意味著大批社會資助結(jié)束，這使得聯(lián)合組織后續(xù)資金不足。同時，災害聯(lián)合救助組織大多是臨時成立的，自身能力有限，對于如何在災后重建階段繼續(xù)提供社區(qū)服務等問題缺乏長遠規(guī)劃。所以，很多聯(lián)合救助組織在災后轉(zhuǎn)型方面,很難找到合適的在地發(fā)展定位。

(二)信息共享不全面，導致救災效率低下

“廣泛協(xié)調(diào)”原則是災害救助的重要原則。而在災害發(fā)生后及時、準確、迅速傳播災害信息，避免信息傳遞遲延是進行廣泛協(xié)調(diào)的重要前提條件。因此，信息共享對于有序開展救災、充分動員社會十分重要。但是，災害聯(lián)合救助組織在運行中卻由于各種因素未能充分發(fā)揮其信息收集和發(fā)布的潛力。

這里首先有信息遞減的客觀影響。信息遞減效應告訴我們，信息在傳播過程中存在失真的可能*信息遞減效應指出，信息接收人按照自已的理解和經(jīng)驗來接受信息，信息提供人的真實信息被丟失了。信息每傳遞一次，這種失真的情況就會增加一層。在災害救助中，其危害在于，先期進入災區(qū)的人員傳遞回來的信息的準確性，對于后方和準備進入災區(qū)的人員具有重要意義。信息失真，可能導致救災的延誤和遲緩。。對于民間的救災人員來說，其獲取信息的重要渠道就是災害聯(lián)合救助組織的信息發(fā)布平臺。后續(xù)進入災區(qū)的社會組織會根據(jù)先前進入災區(qū)的社會組織、志愿者發(fā)布的相關(guān)信息決定自己的行動。但是，一條信息如何發(fā)布，應包含哪些要素，同一條信息如何解讀，暫時還沒有相關(guān)的規(guī)范和要求，信息的準確性、真實性也難以保證。不同社會組織的能力、專業(yè)不同，如果相互間在如何發(fā)布信息和解讀信息方面無法取得一致，那么在如何采取統(tǒng)一行動方面就更難以協(xié)調(diào)，達成共識。這種分歧也會使得救災效果大打折扣。

(三)災害聯(lián)合救助組織與政府間合作不足

政府作為災害救助的主導力量，社會組織參與災害救助必須尋求與政府的合作。但是從現(xiàn)狀來看，他們在合作方面雖有初步嘗試，但是在合作依據(jù)、關(guān)系定位、合作機制等方面還存在障礙。

首先，法律支撐不足，導致聯(lián)合救助組織與政府合作難有法律依據(jù)。目前，我國剛頒布的《慈善法》主要解決了我國社會組織在設立、籌款、信托等方面的問題，但是對社會組織如何融入具體救災工作并沒有進行詳細規(guī)定。在針對社會組織如何有序參與公共服務，如何協(xié)調(diào)與政府之間的角色、功能定位等問題上，還需其他相關(guān)法律、政策進行引導和規(guī)范。在突發(fā)事件以及災害應對法律體系建設方面，雖然已頒布《突發(fā)事件應對法》、《防震減災法》、《破壞性地震應急條例》等法律法規(guī)，但是社會組織在災害應對中如何發(fā)揮作用，也還無明確規(guī)定?，F(xiàn)有的《關(guān)于支持引導社會力量參與救災工作的指導意見》僅屬于民政部的其他規(guī)范性文件，法律位階太低。位階太低則意味著規(guī)定能發(fā)揮的政策空間有限。其內(nèi)容也更多為指導性意見，而缺乏法律的強制約束力，無法為聯(lián)合救助組織參與救災提供法律保障。

其次，彼此之間對合作關(guān)系的定位不同，深度合作存在困難。明確政府與社會組織的關(guān)系，是確保合作長久有效的保障。按照政府相關(guān)文件的規(guī)定，政府應指導社會組織有序參與災害救助。他們之間是指導與被指導的關(guān)系。在社會組織看來，社會組織本身是公民社會發(fā)展的表現(xiàn)，而公民社會的重要特征就是相對獨立性。因此，他們更希望與政府保持一種“若即若離”的相對獨立自由的關(guān)系。這種對相互關(guān)系定位的不同，導致他們在合作什么、如何合作等具體問題上存在差異。如，在救災的專業(yè)性方面，社會組織認為，雖然他們在物質(zhì)提供和救災人員數(shù)量方面無法同政府相比，但是他們的專業(yè)性要強于部隊戰(zhàn)士的專業(yè)性[10]。

最后，災害聯(lián)合救助組織內(nèi)部成員復雜，政府難以確認具體的合作對象。災害救援是一項專業(yè)性極強的救助活動，而我國社會組織災害救援的專業(yè)建設不足也是不爭的事實。若僅憑借熱忱而不具備必要專業(yè)技能，救災效果可能適得其反。而政府為了保證災害救助的有序開展，不得不對他們進行排查篩選。在汶川地震中，災區(qū)政府對趕到現(xiàn)場的社會組織逐一進行資格審查，凡不在民政部門登記名錄上的社會組織，一律勸返。

三、 災害聯(lián)合救助組織發(fā)展的對策

災害聯(lián)合救助組織的發(fā)展，不僅是社會力量參與災害救助的需要，也是政府整合社會力量參與救災，實現(xiàn)救災工作社會化的需要。因此，聯(lián)合救助組織如何高效有序參與救災不僅僅是一個簡單的救災問題，而是關(guān)系到社會發(fā)展與社會建設等問題。要解決這一問題，應當從創(chuàng)新社會管理的角度考慮，建立信息共享平臺，提高社會組織專業(yè)化水平，以法治方式構(gòu)建社會組織與政府間的合作機制。

(一)強化組織日常建設，提升專業(yè)化水平

規(guī)范化是保障一個組織有效運轉(zhuǎn)的基本條件。災害聯(lián)合救助組織雖然是一個臨時性集合體，但災害救助本身是有規(guī)律可循的，聯(lián)合救助組織建設本身也有一定規(guī)則需要遵守。若無必要的規(guī)則建設，災害聯(lián)合救助組織未來必然后繼乏力，社會組織參與災害救助的社會效應也必然曇花一現(xiàn)。

1.確立災害救助的基本標準，避免救災不足和過度救災

首先，災害聯(lián)合救助組織需建立起災害救援標準。救災物資在配給過程中，配給誰、怎么配、配多少均應有一定的最低標準。否則就會出現(xiàn)無人配給、過度配給等配給不均、配給浪費等問題，災民也無法獲得公平的救濟。一套科學合理的救援標準，有利于統(tǒng)籌社會組織內(nèi)部的人力、物力等資源，促使他們采取統(tǒng)一行動，提高救災效率。當前，國際上較為流行、公認的標準為《環(huán)球計劃——人道主義憲章與人道救援響應最低標準(2011)》手冊。該手冊由國際上的民間組織、紅十字會、紅新月運動共同制定，由道德和法律基礎(chǔ)、保護原則和核心標準以及實際救援工作中四個技術(shù)范疇的最低標準三部分構(gòu)成。目前，樂施會等一些組織正在國內(nèi)積極倡導該手冊，希望能成為未來國內(nèi)社會組織開展災害救助的基本標準。但是，基于我國國情的特殊，我們不應采取簡單的“拿來主義”，而應該在認真了解、借鑒相關(guān)內(nèi)容的基礎(chǔ)上，由政府、社會組織等相關(guān)主體，聯(lián)合制定中國版本的最低標準。

其次，建立災害聯(lián)合救助組織退出評估機制。災害聯(lián)合救助組織的臨時性，注定其任務的階段性和解散的必然性。但是聯(lián)合救助組織本身不能虎頭蛇尾，應該有始有終，在退出條件、退出方式、剩余物資處置、救災效能評估以及未來在地化組織孵化等方面做好預案。如此，才能避免出現(xiàn)“志愿失靈”現(xiàn)象，確保其發(fā)揮更加完整的社會效果[11]。例如，在事后評估機制建設中，牽頭的社會組織，為了聯(lián)合救助組織的可持續(xù)發(fā)展，應建立起科學的退出機制和事后評估機制。又如，聯(lián)合救助組織在退出之后，可加強在地化組織的孵化與培育，引導部分社會組織把執(zhí)行力從備災減災，調(diào)整到助學、心理輔導、生態(tài)環(huán)境保護等可以在當?shù)乩^續(xù)運作的援助工作中，并在業(yè)務開展過程中普及防災救災知識。這種持續(xù)性在地發(fā)展，有利于培養(yǎng)本地救災組織，提高今后社會救援的執(zhí)行效率，也為成立下一個社會組織的聯(lián)盟做好基礎(chǔ)性工作。

2.強化社會組織間的日常聯(lián)系，夯實組織基礎(chǔ)

目前，一些實力較強的聯(lián)合救助組織已經(jīng)開始著眼于平臺建設。通過培訓、交流等方式，強化內(nèi)部社會組織間的日常聯(lián)系，并逐漸培養(yǎng)、扶持與自身發(fā)展理念相吻合的社會組織，作為今后潛在的合作伙伴。未來，可在以下方面強化交流：

首先，在聯(lián)合救助組織成員內(nèi)部建立制度化、合理化的日常溝通渠道。聯(lián)合救助組織應定期召開聯(lián)盟代表會議，發(fā)布工作報告，讓內(nèi)部各成員都能了解組織成員的近期活動。一來可以分享救災經(jīng)驗總結(jié)教訓，二來可以相互促進相互提高。經(jīng)驗證明，成員間的熟悉和了解是團隊有效合作的重要前提。常態(tài)化的溝通協(xié)調(diào)，對于確保未來聯(lián)合救助組織的有效運轉(zhuǎn)十分重要。

其次，明確交流目的，提升積極性和主動性。社會組織的發(fā)展，必須立足自身狀況，知道自己欠缺什么知識，并在此基礎(chǔ)上積極主動尋求合作目標，取長補短。但同時，也要避免有能力的組織大包大攬，出現(xiàn)大組織兼并小組織的情況，在保持相對獨立的前提下，進行交流與學習。只有在尊重了各個組織，特別是小組織的相對獨立性之后，才能使交流活動更具持續(xù)性。

3.完善組織的內(nèi)部建設，為聯(lián)合救助組織的有效運轉(zhuǎn)提供保障

現(xiàn)階段，災害聯(lián)合救助組織大多已經(jīng)出臺了內(nèi)部行業(yè)標準，并逐漸形成了常態(tài)的救援網(wǎng)絡，如壹基金在各省的網(wǎng)絡都已建立了自己的工作平臺；另外，在災害發(fā)生時，社會組織各自的災害應急平臺，都能迅速轉(zhuǎn)變?yōu)樘囟ㄈ蝿障碌臋C制平臺(見表1)。

災害聯(lián)合救助組織的發(fā)展雖有成就，但總體松散，組織性缺乏的基本特征并未改變。加強組織內(nèi)部的建設性，對聯(lián)合救助組織未來的發(fā)展仍十分迫切。

首先，建立有效的決策機構(gòu)，指導救援工作。災害聯(lián)合救助組織是社會組織共同的聯(lián)合，只有正確、有效的決策才能為開展救災工作提供組織保障。組織內(nèi)部應通過選舉產(chǎn)生常設性決策機構(gòu)，在聽取有救災經(jīng)驗、救災能力的社會組織和本地社會組織的意見之后，對組織的重大決策做出判斷。杜絕在不了解災情的情況下，盲目決策，盲目行動，進而導致物資重復發(fā)放、受災群眾物資需求得不到及時回應、特殊人群所需物資難以保證等問題。

表1 特定任務下救災機制平臺分類

其次，增強災害聯(lián)合救助組織的執(zhí)行、組織能力。好的決策更需要強有力的執(zhí)行。災害發(fā)生時，社會組織應當在第一時間準備并參與災害救助，必須在最短的時間內(nèi)，結(jié)合救災實際情況，將組織安排的任務逐一完成。

(二)改進信息共享平臺運行機制，確保信息的及時、準確

首先，保持信息傳遞的精確與及時。溝通是信息傳遞的重要方式，信息溝通，就是一個組織成員向另一成員傳遞決策前提的過程，沒有信息溝通，集體就無法影響個人；組織中的信息溝通是一個雙向程序，它既包含向決策中心傳遞命令、建議和情報，也包含把決策從決策中心傳遞到組織的其他部分[12]。在救災過程中，雙向的溝通有利于聯(lián)合救助組織、各部門之間獲取對方所在地受災情況、救災進度等信息，并能在相互溝通與反饋中增強對外傳遞信息的準確性。在救災實踐中，不同救災節(jié)點所需信息雖然可通過互動平臺收集，但信息真實性卻難以保障。從國際經(jīng)驗看，主要以建立信息協(xié)調(diào)機制的方式來解決該問題。在信息發(fā)布之前，相關(guān)組織之間應進行相互確認，以此確保信息真實有效。同時，也要讓災害聯(lián)合救助組織成員知道每個時間點應該完成的任務，以避免信息沖突，使資源分布更加有效、合理。比如，在生命救援階段應重點發(fā)布救援信息，其他災害排除、災后重建等信息應該遲延發(fā)布。

其次，建立內(nèi)外有別的差異化信息發(fā)布分級規(guī)則。信息傳遞有“單向”和“雙向”之分，災害聯(lián)合救助組織向社會傳遞信息時，就是單向傳遞。考慮到災害信息的社會影響力，向社會發(fā)布的信息理應更加謹慎。在發(fā)布信息之前，聯(lián)合救助組織要有一個咨詢溝通的過程，對即將發(fā)布的信息進行篩選，評估信息的真實性和可能的社會影響。

(三)加強災害聯(lián)合救助組織與政府間的協(xié)調(diào)合作

1.加強法治建設，為政府與社會組織的合作構(gòu)建法治化機制

一些發(fā)達國家通過完善應急法規(guī)、出售社會服務等方式，明確政府部門和社會組織的關(guān)系，將社會組織管理納入法制化軌道，保證政府與社會組織在法律規(guī)范框架內(nèi)合作。以日本為例，早在1947年，日本就制定了有關(guān)災后重建的《災害救助法》，這是災害發(fā)生時政府進行救援的主要法律依據(jù)。1966年又出臺了《地震保險法》等法規(guī)，主要涉及政府與商業(yè)保險公司的合作、援助救災等事項。1995年阪神大地震期間，暴露出原有的救災法律體系已無法有效協(xié)調(diào)政府與數(shù)量龐大的社會組織之間關(guān)系的弊端，日本政府隨后修改了《災害對策基本法》，并制定了《特定非營利活動促進法》，進一步完善救災法律體系，強調(diào)社會組織參與災害救助的重要性，明確了各級府以及社會組織在災害救助的每個階段應承擔的責任。

在我國，需根據(jù)社會組織的發(fā)展情況，適時修改《突發(fā)事件應對法》等法律，就社會組織在災害救助中發(fā)揮哪些功能，怎么發(fā)揮功能等問題進行規(guī)范。另外，政府應在財政上提供一定幫助，利用購買社會服務的方式將公共服務事業(yè)發(fā)包給社會組織，讓社會組織獨立完成科、教、文、衛(wèi)等方面的救災預防工作，并主動融入到災害救援機制中。

2.準確定位政府與社會組織的關(guān)系，為災害聯(lián)合救助組織尋求合適角色

在救災減災工作中，政府與社會組織之間的關(guān)系不應是領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系，而是平等的合作關(guān)系。政府統(tǒng)籌救災不等于政府控制社會組織，而是要“放權(quán)”，為社會組織提供一個自主開展救災的工作空間，避免政府對救災工作大包大攬。引導規(guī)范需要在尊重社會組織主體性的同時，注意發(fā)揮其積極性。例如，政府可事先制定出一套完備救災守則，由民政部門牽頭嘗試從區(qū)域小組織聯(lián)合開始，慢慢孵化出在政府主導下的，比較規(guī)范的災害聯(lián)合救助組織。政府在為災害聯(lián)合救助組織提供資金、技術(shù)支持，指導其參與救災工作的同時，也要保護聯(lián)合救助組織自身運作的獨立性。而災害聯(lián)合救助組織在獲得了必要的資金和技術(shù)支持的同時，也成為吸引其他社會組織參與救災的新渠道。

[1]李健強.我國民間聯(lián)合救災力量發(fā)展的三個階段[J].中國減災,2014(7):28-29.

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[責任編輯：劉 英]

2017-03-22

2017-05-22

劉華(1977-)，男，四川遂寧人，云南民族大學法學院副教授，碩士生導師，法學博士，主要從事行政法學研究;章鄭承(1993-)，男，云南民族大學法學院2015級法律碩士研究生，主要研究從事行政法學研究。

2015國家社科基金重點項目“國際視野下中國西南跨界河流開發(fā)風險與法律對策研究”(15AGJ005)

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2096-4005(2017)03-0004-07