文 公安部道路交通安全研究中心 趙琳娜

公交客運(yùn)公路通行安全問(wèn)題亟待解決

文 公安部道路交通安全研究中心 趙琳娜

確?？瓦\(yùn)安全是預(yù)防重特大事故的重點(diǎn)。值得注意的是，目前道路客運(yùn)逐漸呈現(xiàn)出城市公交公路化、公路客運(yùn)公交化的發(fā)展趨勢(shì)，城鄉(xiāng)公交客運(yùn)的安全應(yīng)引起高度重視。那么，應(yīng)該如何強(qiáng)化公交客運(yùn)公路通行管理，保證安全呢？

在城鄉(xiāng)客運(yùn)一體化發(fā)展政策引導(dǎo)下，道路客運(yùn)逐漸呈現(xiàn)出城市公交公路化、公路客運(yùn)公交化的發(fā)展趨勢(shì)，公交客運(yùn)的公路通行管理也成為道路交通安全的新課題，2017年江西鷹潭“5·15”、河北張家口“7·21”重大道路交通事故的發(fā)生，均涉及城鄉(xiāng)公交，深刻揭示了加強(qiáng)公交客運(yùn)公路通行管理的必要性和緊迫性。

一、國(guó)內(nèi)公交客運(yùn)公路通行管理現(xiàn)狀

公交客運(yùn)主要包括城鄉(xiāng)公交客運(yùn)和城際公交客運(yùn)，由于城際公交客運(yùn)發(fā)展相對(duì)緩慢，本文重點(diǎn)討論城鄉(xiāng)公交客運(yùn)的公路通行問(wèn)題。城鄉(xiāng)公交客運(yùn)是聯(lián)系城市與城鎮(zhèn)、農(nóng)村之間的重要公共交通方式，正逐步替代既有客運(yùn)組織模式，成為中短途公路客運(yùn)的主力軍。這些城鄉(xiāng)公交的運(yùn)營(yíng)體現(xiàn)了自身的特點(diǎn)，同時(shí)也增加了安全風(fēng)險(xiǎn)和管理難度。

城鄉(xiāng)公交客運(yùn)呈現(xiàn)的特點(diǎn)

運(yùn)營(yíng)主體復(fù)雜。城鄉(xiāng)公交客運(yùn)的運(yùn)營(yíng)主體既有公交企業(yè)又有公路客運(yùn)企業(yè)，部分運(yùn)營(yíng)線路存在個(gè)體承包、掛靠經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象。

運(yùn)營(yíng)模式雜糅。城鄉(xiāng)公交運(yùn)營(yíng)距離集中在30公里至100公里，目前有按照城市公交由政府公共交通主管部門(mén)核發(fā)線路經(jīng)營(yíng)許可證、按照道路客運(yùn)班線由交通運(yùn)輸部門(mén)核發(fā)道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)許可證、沒(méi)有許可由政府兜底運(yùn)營(yíng)等模式。

票價(jià)機(jī)制特殊。城鄉(xiāng)公交客運(yùn)有公益和盈利雙重屬性，通常由政府統(tǒng)一制定或指導(dǎo)制定，參照城市公交費(fèi)率采用分段收費(fèi)、多級(jí)票價(jià)機(jī)制，普遍低于道路客運(yùn)班線票價(jià)，但沒(méi)有享受與城市公交同等額度的財(cái)政補(bǔ)貼。

城鄉(xiāng)公交客運(yùn)面臨的風(fēng)險(xiǎn)

中短途客運(yùn)公交化是未來(lái)城鄉(xiāng)客運(yùn)演化的必然趨勢(shì)，綜合考量中短途客運(yùn)事故傷亡、事故成因等因素，公交客運(yùn)公路通行將面臨交通安全“三高”風(fēng)險(xiǎn)。

重特大道路交通事故發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)高。運(yùn)營(yíng)距離在100km以內(nèi)的中短途公路客運(yùn)是重特大道路交通事故重災(zāi)區(qū)，2011年至2016年期間，104起重特大道路交通事故中有16起涉及中短途公路客車(chē)。

不良通行條件導(dǎo)致交通事故風(fēng)險(xiǎn)高。與城市道路通行環(huán)境不同，公路交通環(huán)境更為復(fù)雜，特別是急彎陡坡、臨水臨崖等危險(xiǎn)路段集中，雨霧冰雪等惡劣天氣影響顯著。2011年至2016年期間，5起涉及中短途公路客車(chē)的重特大道路交通事故發(fā)生在長(zhǎng)坡路段、4起發(fā)生在臨水臨崖路段、4起發(fā)生在雨雪天氣。

突出交通違法導(dǎo)致交通事故風(fēng)險(xiǎn)高。超員載客、超速行駛、占道行駛等交通違法導(dǎo)致的中短途客運(yùn)安全風(fēng)險(xiǎn)尤為突出。2011年至2016年期間，10起重特大道路交通事故涉及中短途公路客車(chē)超員載客、3起涉及中短途公路客車(chē)超速行駛、1起涉及中短途公路客車(chē)違法占道行駛。

管理工作存在的難點(diǎn)

設(shè)置站立區(qū)的公交車(chē)違規(guī)公路通行現(xiàn)象大量存在。公交客車(chē)分為設(shè)有乘客站立區(qū)和未設(shè)置乘客站立區(qū)兩類(lèi)車(chē)型。對(duì)于設(shè)置站立區(qū)的公交客車(chē)，在交通運(yùn)輸部出臺(tái)的《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)城鄉(xiāng)交通運(yùn)輸一體化提升公共服務(wù)水平的指導(dǎo)意見(jiàn)》及國(guó)標(biāo)《機(jī)動(dòng)車(chē)運(yùn)行安全技術(shù)條件》（GB 7258-2012）都明確規(guī)定，應(yīng)在城市建成區(qū)運(yùn)行，不能在城區(qū)以外的公路通行。但在現(xiàn)實(shí)中，因?yàn)槔婕罢呃斫庥姓`等原因，大量設(shè)置有站立區(qū)的城鄉(xiāng)公交車(chē)在公路通行，借公交車(chē)的名頭、混淆概念、“多拉快跑”。而各地也未能依照規(guī)定進(jìn)行有效管理。

公路通行公交客運(yùn)的核載人數(shù)存在爭(zhēng)議。公路通行的公交客運(yùn)核載乘客數(shù)是按照城市公共汽車(chē)標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定還是按照公路客車(chē)標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定，目前還存在爭(zhēng)議。若僅按城市公共汽車(chē)標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定核載，乘客站立區(qū)每平方米站立8人，在通行速度較高時(shí)車(chē)廂內(nèi)站立乘客安全得不到保障，容易滋生安全隱患；若僅按公路客車(chē)標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定核載，按照座位數(shù)認(rèn)定核載人數(shù)，間接提高了城鄉(xiāng)公交運(yùn)營(yíng)成本，容易滋生超員載客等違法行為。

公路通行公交客運(yùn)的監(jiān)管責(zé)任不明晰。公路通行公交客運(yùn)兼具城市公交和公路客運(yùn)二者特性，其安全監(jiān)管機(jī)制、模式及方法還處于探索階段，仍存在諸多薄弱環(huán)節(jié)，包括：管理主體不統(tǒng)一、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、部門(mén)職責(zé)分工不明晰等。

二、國(guó)外管理城鄉(xiāng)公交公路通行經(jīng)驗(yàn)做法

針對(duì)上述現(xiàn)狀和問(wèn)題，筆者查閱了國(guó)外相關(guān)的管理做法，發(fā)現(xiàn)國(guó)外的管理方式注重區(qū)域化、一體化、規(guī)范化，具體做法有：

通過(guò)公共交通立法規(guī)范城鄉(xiāng)公交運(yùn)營(yíng)

對(duì)城鄉(xiāng)公交客運(yùn)管理權(quán)責(zé)、經(jīng)營(yíng)與營(yíng)運(yùn)、車(chē)輛與設(shè)施使用維護(hù)等方面進(jìn)行明確要求。如德國(guó)《公共市郊客運(yùn)法》對(duì)城郊公交運(yùn)營(yíng)資質(zhì)、駕駛?cè)藴?zhǔn)入條件和車(chē)輛安全條件進(jìn)行限定，《旅客運(yùn)輸法案》規(guī)定運(yùn)輸距離超過(guò)50公里時(shí)方允許開(kāi)通城際公交線路；如美國(guó)《聯(lián)邦公共交通管理法案》將城郊（城際）公交定義為常規(guī)地面公交服務(wù)，對(duì)公交線路、班次、站點(diǎn)設(shè)置等進(jìn)行要求。

美國(guó)城際公交車(chē)輛

明晰城鄉(xiāng)公交運(yùn)營(yíng)管理主體。如法國(guó)公交所有權(quán)歸政府，經(jīng)營(yíng)權(quán)歸企業(yè)，政府制定公交運(yùn)營(yíng)范圍、線路及票價(jià)，企業(yè)在政府指導(dǎo)下提供城際、城鄉(xiāng)客運(yùn)服務(wù)；如日本不分城市公交和公路客運(yùn)，將道路客運(yùn)統(tǒng)一納入公共交通范疇，由國(guó)土交通部門(mén)進(jìn)行運(yùn)營(yíng)監(jiān)管。

強(qiáng)化突出城鄉(xiāng)公交客運(yùn)的公益性質(zhì)。如德國(guó)建立國(guó)家、州、城市的多級(jí)公交財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制及監(jiān)督機(jī)制，城郊公交與城市公交享有同等補(bǔ)貼；如美國(guó)《21世紀(jì)交通平衡法》明確對(duì)城市與鄉(xiāng)村地區(qū)公交客運(yùn)的扶持政策，公交經(jīng)營(yíng)性補(bǔ)貼向小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村傾斜。

制驛較高技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)提升公交公路運(yùn)營(yíng)安全

公路通行的公交車(chē)輛技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)高。如日本城際公交分為日間、夜間和全時(shí)段三種運(yùn)營(yíng)模式，日間公交采用一排4個(gè)座椅的客車(chē)，夜間公交和全時(shí)段公交采用一排3個(gè)座椅、1至2個(gè)通道的客車(chē)；如美國(guó)規(guī)定城際公交車(chē)長(zhǎng)在12.2 至13.7米，車(chē)寬在2.4至2.6米，車(chē)型與長(zhǎng)途客車(chē)相仿，車(chē)廂內(nèi)不設(shè)立乘客站立區(qū)。

日本日間巴士

日本夜間巴士

公交客車(chē)在公路通行的道路技術(shù)要求高。如美國(guó)高速公路設(shè)有路肩公交專用道和路中公交專用道兩種形式，哥倫布、邁阿密等城市在易擁堵高速路段上設(shè)置3至3.5米寬的路肩公交專用道，并規(guī)定當(dāng)主干道車(chē)速低于56公里/時(shí)，公交客車(chē)才可使用路肩專用道。

公路沿線公交站點(diǎn)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)高。如美國(guó)聯(lián)邦高速公路管理局要求公路沿線公交站距應(yīng)在800米以上，站點(diǎn)處道路寬度應(yīng)在10米以上，站點(diǎn)內(nèi)應(yīng)設(shè)置公交標(biāo)志牌和線路圖、候車(chē)區(qū)、遮蓬、照明等設(shè)施。

建立長(zhǎng)效機(jī)制強(qiáng)化公交公路運(yùn)營(yíng)監(jiān)管

建立區(qū)域組織統(tǒng)一管理城鄉(xiāng)公交運(yùn)營(yíng)。如美國(guó)建立芝加哥大都市區(qū)公交委員會(huì)、德國(guó)建立慕尼黑大都市區(qū)公交聯(lián)合體等區(qū)域公交組織，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域范圍內(nèi)的公交運(yùn)營(yíng)安全、線路規(guī)劃、票價(jià)制定等問(wèn)題。

強(qiáng)化城市公交企業(yè)的長(zhǎng)效監(jiān)督。如美國(guó)國(guó)家交通安全委員會(huì)定期發(fā)布公交客車(chē)通行安全情況，針對(duì)駕駛?cè)似隈{駛、公交車(chē)輛問(wèn)題、駕駛?cè)松眢w狀況不佳等事故成因制定監(jiān)管措施建議；美國(guó)聯(lián)邦汽車(chē)運(yùn)輸安全局要求城鄉(xiāng)公交車(chē)輛需登記注冊(cè)，符合通行安全要求后方能上路行駛，重視對(duì)城鄉(xiāng)公交運(yùn)營(yíng)企業(yè)的安全檢查，企業(yè)一旦因安全問(wèn)題被停業(yè)后很難再參與行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)。

三、我國(guó)公交客運(yùn)公路通行管理應(yīng)從哪些方面入手

完善法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)制驛 從頂層設(shè)計(jì)強(qiáng)化公交客運(yùn)公路通行管理

面對(duì)公交客運(yùn)公路通行管理這一新生問(wèn)題，筆者認(rèn)為，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城市公共交通、城際客運(yùn)和農(nóng)村客運(yùn)發(fā)展是大勢(shì)所趨，確保民眾“行有所乘”是政府提高服務(wù)力的必然要求。完善公交客運(yùn)公路通行管理應(yīng)從發(fā)展定位、車(chē)輛標(biāo)準(zhǔn)、通行規(guī)則等方面著手，首要的一點(diǎn)是建立政策制度保障。

強(qiáng)化城鄉(xiāng)公交公益屬性定位。公益屬性決定了城鄉(xiāng)公交客運(yùn)中應(yīng)由政府主導(dǎo)，社會(huì)參與。加大財(cái)政投入和政策支持力度，規(guī)避出現(xiàn)多拉快跑的市場(chǎng)惡性競(jìng)爭(zhēng)。

提高公路通行公交車(chē)輛技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，均建立了相應(yīng)的公路通行公交客車(chē)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，在制動(dòng)器、車(chē)載定位系統(tǒng)等方面提高技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化車(chē)輛主動(dòng)安全性能要求。

通過(guò)法律標(biāo)準(zhǔn)明確公交客運(yùn)公路通行規(guī)則。加強(qiáng)公交客運(yùn)線路的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化運(yùn)營(yíng)，明確未設(shè)置乘客站立區(qū)的公共汽車(chē)通行規(guī)則。當(dāng)?shù)卣畱?yīng)組織評(píng)估公交化運(yùn)營(yíng)班線，對(duì)于出行需求較小且相對(duì)分散的偏遠(yuǎn)地區(qū)，建議開(kāi)展預(yù)約、定制式等個(gè)性化客運(yùn)服務(wù)。

從源頭排查隱患 保障公交客運(yùn)公路通行條件

安全隱患排查治理是預(yù)防和減少道路交通事故的重要手段，特別是公路通行環(huán)境復(fù)雜，在公交客車(chē)上路之前應(yīng)排除道路、駕駛?cè)?、?chē)輛的隱患。

推進(jìn)公路安全隱患治理。重點(diǎn)結(jié)合公交客運(yùn)公路通行線路，多部門(mén)聯(lián)合梳理摸排沿途急彎陡坡、臨水臨崖等危險(xiǎn)路段，增設(shè)防護(hù)欄、防撞樁、警示標(biāo)牌、減速帶等安全設(shè)施。對(duì)不滿足安全通行要求的窄路基路面公路要實(shí)施加寬改造。完善交通標(biāo)志標(biāo)線，建立配套管理機(jī)制。

加強(qiáng)公交駕駛?cè)吮O(jiān)管培訓(xùn)。建立公交駕駛?cè)酥攸c(diǎn)監(jiān)管機(jī)制，對(duì)于超速行駛、超員載客、不按規(guī)定線路運(yùn)行等交通違法及時(shí)轉(zhuǎn)遞客運(yùn)企業(yè)。督促企業(yè)定期組織公交駕駛?cè)寺殬I(yè)培訓(xùn)，結(jié)合公路通行特點(diǎn)強(qiáng)化防御性駕駛技巧、應(yīng)急處置措施。

推進(jìn)公交車(chē)輛隱患排查。公交客運(yùn)企業(yè)應(yīng)落實(shí)主體責(zé)任，定期檢測(cè)公交客車(chē)安全技術(shù)條件，定期檢查公路沿線公交站點(diǎn)設(shè)施情況，強(qiáng)化公路通行公交客車(chē)動(dòng)態(tài)監(jiān)管。

強(qiáng)化執(zhí)法 確保公交客運(yùn)公路通行安全

在保證公交客運(yùn)公路通行安全方面，對(duì)于經(jīng)營(yíng)行為不規(guī)范、不履行普遍服務(wù)責(zé)任、存在重大安全隱患和突出交通違法行為的經(jīng)營(yíng)主體及其車(chē)輛，要依法嚴(yán)格處理。實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)實(shí)時(shí)監(jiān)控、路面及時(shí)查糾，強(qiáng)化公交客運(yùn)公路通行安全監(jiān)管。

依托公路交通安全防控體系主動(dòng)防范公交客車(chē)安全風(fēng)險(xiǎn)。公路通行公交客車(chē)建議納入重點(diǎn)車(chē)輛管理，公交客車(chē)號(hào)牌號(hào)碼錄入緝查布控系統(tǒng)，一旦出現(xiàn)超速行駛、不按規(guī)定車(chē)道行駛、占用應(yīng)急車(chē)道等交通違法行為時(shí)，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)自動(dòng)報(bào)警、自動(dòng)記錄，公安交管部門(mén)可將交通違法記錄及時(shí)轉(zhuǎn)遞告知公交客運(yùn)企業(yè)。

強(qiáng)化路面攔截檢查精準(zhǔn)打擊超員載客違法行為。通過(guò)加強(qiáng)執(zhí)法來(lái)規(guī)范公交客運(yùn)公路運(yùn)營(yíng)行為，在高速公路出入口、國(guó)省道交匯口、通客縣鄉(xiāng)道等重點(diǎn)路口路段設(shè)立卡口攔截檢查公交客車(chē)，重點(diǎn)檢查駕駛?cè)笋{駛資格、車(chē)輛定期檢驗(yàn)情況、是否超載等情況，同時(shí)提示和檢查乘客的安全帶使用。

鏈接：事故案例

案例一：2017年江西鷹潭市“5·15”重大道路交通事故

2017年5月15日17時(shí)25分，鷹潭境內(nèi)206國(guó)道1568公里處，發(fā)生一起重大道路交通事故，一輛貨車(chē)（車(chē)牌號(hào)贛L56223，隸屬于鷹潭信江物流有限公司）與公交車(chē)（車(chē)牌號(hào)贛L39621，隸屬于鷹潭市公交公司）相撞。截至當(dāng)日22時(shí)54分，事故造成12人死亡，13人重傷，24人輕傷，給人民群眾生命財(cái)產(chǎn)造成了重大損失，教訓(xùn)十分慘痛。

案例二：河北張家口“7·21”重大道路交通事故

2017年7月21日8時(shí)33分許，山西省大同市駕駛?cè)私鈞x駕駛牌號(hào)為晉B96277/晉BGM78掛的重型半掛牽引貨車(chē)，沿張家口市蔚縣境內(nèi)109國(guó)道由北向南行駛至219公里加300米處（黃梅鄉(xiāng)小棗碾村路段），由于分心駕駛，未靠右側(cè)行使，此時(shí)駕駛?cè)税郮X駕駛牌號(hào)為冀GC4701的長(zhǎng)安牌中型普通客車(chē)（縣內(nèi)公交車(chē)，核載19人，實(shí)載19人）緊急轉(zhuǎn)向避讓，因操作不當(dāng)致使車(chē)輛失控沖入對(duì)向車(chē)道，與李XX駕駛的牌號(hào)為晉B93047/晉BFL18掛重型半掛牽引貨車(chē)相撞后沖出路面?zhèn)确?，造成客?chē)乘客8人當(dāng)場(chǎng)死亡、3人搶救無(wú)效死亡，另有9人受傷。