朱運(yùn)亮，胡 波，江燮華

(中國(guó)電建集團(tuán)成都勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司，四川 成都 610072)

一帶一路背景下中國(guó)水電企業(yè)非自愿移民工作的風(fēng)險(xiǎn)
——基于水電移民政策與實(shí)踐差異性

朱運(yùn)亮，胡 波，江燮華

(中國(guó)電建集團(tuán)成都勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司，四川 成都 610072)

基于水電工程實(shí)踐，從前期準(zhǔn)備、移民安置實(shí)施、收入恢復(fù)3個(gè)階段對(duì)國(guó)際水電非自愿移民風(fēng)險(xiǎn)機(jī)理進(jìn)行探討，認(rèn)為中國(guó)水電開發(fā)企業(yè)應(yīng)加強(qiáng)全階段的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)估，尊重當(dāng)?shù)卣咭?guī)范與國(guó)際慣例要求，增強(qiáng)服務(wù)移民的意識(shí)，建立可持續(xù)的利益共享機(jī)制，減緩非自愿移民風(fēng)險(xiǎn)。

差異性；非自愿移民；水電企業(yè)；工程社會(huì)；利益共享

隨著中國(guó)水電開發(fā)接近尾聲，越來越多的水電開發(fā)企業(yè)積極對(duì)接“一帶一路”的倡議構(gòu)想，加強(qiáng)與沿線國(guó)家在能源、電力等領(lǐng)域的合作。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)已與80多個(gè)國(guó)家建立了水電規(guī)劃、建設(shè)和投資的長(zhǎng)期合作關(guān)系，占國(guó)際水電市場(chǎng)50%以上份額，已逐步成為引領(lǐng)和推動(dòng)世界水電發(fā)展的巨大力量[1]。水電工程在為社會(huì)帶來經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的同時(shí)，也“嵌入”(embedded)了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)[2]?！耙粠б宦贰毖鼐€國(guó)家主要為發(fā)展中國(guó)家和不發(fā)達(dá)國(guó)家，在政治制度、社會(huì)結(jié)構(gòu)、文化傳統(tǒng)等方面與我國(guó)存在很大的差異。具有技術(shù)性、工具性的水電工程在“嵌入”地方性、民族性的異質(zhì)社會(huì)過程中，在不同階段可能存在形態(tài)各異的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

在“一帶一路”倡議實(shí)施過程中，必須充分考量環(huán)境和社會(huì)問題。在中國(guó)水電工程走出去的道路上，需強(qiáng)化“一帶一路”倡議的環(huán)境及社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警和防范，而征地拆遷和非自愿移民則是其中的首要社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)[3]。非自愿移民是水電站建設(shè)的重要組成部分，涉及人口、資源、環(huán)境和政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、工程技術(shù)等諸多領(lǐng)域，融社會(huì)性、政策性、經(jīng)濟(jì)性和技術(shù)性于一體，是一項(xiàng)龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程?！耙粠б宦贰毖鼐€人口占世界總?cè)丝诘?0%以上，水電開發(fā)勢(shì)必造成一定規(guī)模的非自愿移民。實(shí)踐證明，非自愿移民社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)是嚴(yán)重社會(huì)問題的潛在形式，是嚴(yán)重社會(huì)問題發(fā)生的前兆，由非自愿移民引發(fā)的社會(huì)問題層出不窮：失去土地、貧困、失業(yè)、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的解體、邊緣化等。目前，大多國(guó)際水電工程通過EPC、BOO、BOT等模式進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，非自愿移民風(fēng)險(xiǎn)由中國(guó)水電開發(fā)企業(yè)承擔(dān)。若處理不好風(fēng)險(xiǎn)問題，將會(huì)侵害受影響人的合法權(quán)益，影響工程建設(shè)進(jìn)度，對(duì)國(guó)家與水電開發(fā)企業(yè)的國(guó)際聲譽(yù)造成負(fù)面影響。

減緩非自愿移民風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)水電工程提質(zhì)增效，服務(wù)國(guó)際區(qū)域社會(huì)，是中國(guó)水電走出去的發(fā)展目標(biāo)。運(yùn)用社會(huì)學(xué)理論與方法，以差異性視角為切入口，分析國(guó)際水電開發(fā)過程中潛在的非自愿移民風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)減緩負(fù)面影響、實(shí)現(xiàn)利益共享、助推中國(guó)水電走出去具有重要意義。

1 風(fēng)險(xiǎn)與差異性

貝克(Beck)[4]在1986年告誡人們：我們已經(jīng)進(jìn)入了“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”。在國(guó)際水電工程建設(shè)中，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)是指投資活動(dòng)可能發(fā)生的、導(dǎo)致社會(huì)不公和沖突加劇，或關(guān)鍵利益相關(guān)者的態(tài)度和行為阻礙了社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，或破壞了實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)的手段，關(guān)鍵利益相關(guān)者主體缺位等。這些風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)與整個(gè)國(guó)家的社會(huì)文化、政治體制、運(yùn)行機(jī)制或制度背景有關(guān)[5]。國(guó)際水電工程建設(shè)不單純是一項(xiàng)投資活動(dòng)，移民影響、弱勢(shì)群體權(quán)益等社會(huì)問題遠(yuǎn)比工程技術(shù)復(fù)雜得多。開發(fā)水電需付出淹地和移民的代價(jià)，移民工作十分復(fù)雜困難，做好水庫(kù)移民搬遷是水電項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵[6]。水庫(kù)移民社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)是指在水利樞紐工程建設(shè)過程中，對(duì)于移民個(gè)人和社區(qū)帶來的損失、不確定因素和破壞性后果[7]，非自愿移民的利益如若得不到有效保護(hù)，將會(huì)產(chǎn)生許多社會(huì)問題，容易引發(fā)社會(huì)失序。

非自愿移民問題是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)問題，與工程社會(huì)系統(tǒng)息息相關(guān)。陳紹軍等[8]將“域”的概念引入非自愿移民風(fēng)險(xiǎn)控制理論中，認(rèn)為“域”在移民政策制定、前期工作、安置實(shí)施、移民管理等不同階段具有不確定性，進(jìn)而發(fā)生的移民社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)也具有差異性。非自愿移民風(fēng)險(xiǎn)既可能來源于移民社會(huì)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、民族、宗教、生態(tài)、環(huán)境、資源等各個(gè)領(lǐng)域，也可能起源于自然與科學(xué)技術(shù)，具有不確定性、相對(duì)性與可變性。國(guó)際水電工程開發(fā)是項(xiàng)長(zhǎng)期的過程，不能將移民補(bǔ)償與安置看成一次性活動(dòng)，對(duì)非自愿移民加強(qiáng)扶持與發(fā)展是工程主體的社會(huì)責(zé)任。

在具體的社會(huì)歷史與特定的空間條件下，工程“嵌入”到一定的社會(huì)結(jié)構(gòu)與社會(huì)網(wǎng)絡(luò)之中，并指向一定的社會(huì)群體從而形成工程社會(huì)，該社會(huì)的典型特征就是鮮明的地方性、異質(zhì)性。關(guān)于工程社會(huì)差異性的研究起源于投資項(xiàng)目社會(huì)評(píng)價(jià)，區(qū)別于傳統(tǒng)的技術(shù)經(jīng)濟(jì)范式。社會(huì)學(xué)范式下的項(xiàng)目社會(huì)評(píng)價(jià)十分注重社會(huì)結(jié)構(gòu)內(nèi)部的差異，關(guān)注項(xiàng)目對(duì)各類人群干涉后所產(chǎn)生的影響，以及消除項(xiàng)目不利影響的對(duì)應(yīng)策略[9]。耿言虎等[10]認(rèn)為，與東部地區(qū)相比，西部少數(shù)民族地區(qū)在自然環(huán)境、生計(jì)方式、社會(huì)結(jié)構(gòu)、文化形態(tài)等方面具有典型的特殊性，移民安置不能簡(jiǎn)單移植漢族地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)與模式，需掌握少數(shù)民族的關(guān)鍵地方性知識(shí)。于浩淼等[11]通過對(duì)政策的比較分析，解讀了亞洲開發(fā)銀行、中國(guó)與老撾在水電行業(yè)非自愿移民政策方面的異同之處，認(rèn)為中國(guó)企業(yè)應(yīng)適應(yīng)老撾政策，尊重當(dāng)?shù)乩嫦嚓P(guān)者[12]。與國(guó)內(nèi)不同區(qū)域相比，國(guó)內(nèi)外水電移民政策與實(shí)踐的差異性更加顯著，需要給予更多關(guān)注。

需要說明的是，本文的差異性旨在提供一種看待社會(huì)事實(shí)的視角，尚未作為一類學(xué)科范式與分析框架。

2 差異性視角下非自愿移民風(fēng)險(xiǎn)機(jī)理

由于工程社會(huì)系統(tǒng)的復(fù)雜性，差異性表現(xiàn)形式、分析路徑因具體實(shí)踐不同而千差萬別。本文從非自愿移民工作的不同階段出發(fā)，結(jié)合國(guó)際水電非自愿移民實(shí)踐，探討差異化的非自愿移民風(fēng)險(xiǎn)機(jī)理。

2.1 前期準(zhǔn)備階段

2.1.1 工作程序上的差異

水電工程活動(dòng)引發(fā)的非自愿移民并不是一項(xiàng)獨(dú)立的事件，深深“嵌入”在工程所在的社會(huì)。由于國(guó)內(nèi)外社會(huì)制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、傳統(tǒng)地方性知識(shí)的差異，國(guó)內(nèi)外工程在非自愿移民工作程序、規(guī)定等方面也存在較大的差異。

對(duì)于L國(guó)的水電開發(fā)工程，當(dāng)?shù)卣笤谑┕で氨仨毾茸R(shí)別存在或潛在的環(huán)境、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，完成環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作，取得環(huán)境與社會(huì)許可證。對(duì)于移民影響超過200人的工程，要單獨(dú)準(zhǔn)備移民安置行動(dòng)計(jì)劃，并要取得土地租賃協(xié)議；對(duì)于影響依附于土地、具有傳統(tǒng)生產(chǎn)方式的少數(shù)民族的情況，需準(zhǔn)備少數(shù)民族發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃以減緩不利影響。

在Y國(guó)，對(duì)于涉及400及以上平原地區(qū)移民家庭或200及以上山地或少數(shù)民族地區(qū)移民家庭的項(xiàng)目，在實(shí)施前必須進(jìn)行社會(huì)影響評(píng)價(jià)，并提交社會(huì)影響評(píng)估報(bào)告。需要制定詳細(xì)的移民計(jì)劃，闡述受影響人口的權(quán)利、恢復(fù)其收入和生活的策略、相關(guān)制度安排、監(jiān)測(cè)和報(bào)告安排、預(yù)算以及明確的實(shí)施時(shí)間表。

由于差異性原因，中國(guó)水電開發(fā)企業(yè)對(duì)國(guó)外非自愿移民工作程序要求等方面的規(guī)定可能不了解、不熟悉，缺少國(guó)際水電移民工程的現(xiàn)場(chǎng)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，可能會(huì)存在移民活動(dòng)準(zhǔn)備不及時(shí)、不充分的風(fēng)險(xiǎn)，影響水電工程立項(xiàng)與開發(fā)進(jìn)度。

2.1.2 受影響范圍界定

水電移民安置規(guī)劃工作的第一項(xiàng)任務(wù)是確定受影響范圍，這通常需要經(jīng)過專業(yè)訓(xùn)練和有經(jīng)驗(yàn)的專家參與。依據(jù)國(guó)內(nèi)規(guī)程規(guī)范，水電工程建設(shè)征地處理范圍包括水庫(kù)淹沒影響區(qū)和樞紐工程建設(shè)區(qū)；在“一帶一路”沿線主要的發(fā)展中國(guó)家與不發(fā)達(dá)國(guó)家，受到世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國(guó)際金融組織發(fā)展項(xiàng)目援助較多，在非自愿移民政策及其實(shí)施方式等方面很大程度上受其影響。依據(jù)世界銀行、亞洲發(fā)展銀行的非自愿移民政策要求及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，受影響范圍是指因土地、私有財(cái)產(chǎn)或其他資源的所有權(quán)和使用權(quán)發(fā)生改變，對(duì)生計(jì)和生活構(gòu)成制約的部分，通常還包括壩址下游生產(chǎn)、生活受影響的人口。在國(guó)內(nèi)，有嚴(yán)格的技術(shù)規(guī)范界定建設(shè)征地處理范圍，而國(guó)外可能由于缺少水文基礎(chǔ)資料與技術(shù)規(guī)范，無法準(zhǔn)確界定受影響范圍，慣例做法可能與國(guó)內(nèi)相差較大。如孟加拉國(guó)采用正常蓄水位，塞拉利昂采取向后平推100 m。由于受影響范圍界定標(biāo)準(zhǔn)的差異，可能會(huì)存在移民覆蓋不全面的風(fēng)險(xiǎn)。

在L國(guó)南部某水電工程中，依據(jù)正常蓄水位繪制的淹沒影響范圍示意圖，水電建設(shè)只影響灌木林地，無集鎮(zhèn)、居民點(diǎn)影響。而在現(xiàn)場(chǎng)考察過程中，當(dāng)?shù)厣鐣?huì)評(píng)價(jià)專家發(fā)現(xiàn)在壩址下游有部分村民依賴捕魚為生，大壩建成后下游水位將會(huì)下降，對(duì)附近居民的取水灌溉造成不便，漁業(yè)生計(jì)活動(dòng)也會(huì)受到負(fù)面影響。水電工程建設(shè)應(yīng)關(guān)注這部分人的需求，建議采取切實(shí)可行的行動(dòng)方案給予補(bǔ)償安置。

在該國(guó)北部某水電工程中，科研階段采取正常蓄水位確定水庫(kù)淹沒處理范圍。待蓄水后，發(fā)現(xiàn)回水淹沒范圍內(nèi)有一定數(shù)量的淹沒對(duì)象，需重新開展調(diào)查、報(bào)告編制與報(bào)批等工作，移民投資也大幅增加，對(duì)施工進(jìn)度造成一定影響。

鑒于國(guó)內(nèi)外關(guān)于受影響范圍界定標(biāo)準(zhǔn)的差異，要考慮到滑坡、坍岸等水庫(kù)影響區(qū)及孤島范圍的線外人口需要搬遷。在受影響范圍界定問題上，建議在遵循國(guó)外技術(shù)規(guī)范、慣例做法的基礎(chǔ)上，考慮一定的安全超高值及生產(chǎn)安置人員。

2.1.3 移民補(bǔ)償資格界定

按照國(guó)內(nèi)設(shè)計(jì)規(guī)范，有權(quán)獲得補(bǔ)償?shù)囊泼駪?yīng)是在封庫(kù)令頒布前在影響范圍內(nèi)有合法身份的居民，合法身份是獲得補(bǔ)償資格的必要條件。而依據(jù)國(guó)際慣例，人口調(diào)查必須涵蓋受到工程負(fù)面影響的所有人口，不論這些人是土地所有者、土地權(quán)持有者、租戶還是非法占有者，也不論在進(jìn)行人口普查時(shí)這些人是否實(shí)際生活在受影響區(qū)域，這意味著不能因沒有合法土地而取消人們獲得移民補(bǔ)償安置的資格。

區(qū)別于國(guó)內(nèi)公有制的土地所有權(quán)制度，“一帶一路”沿線國(guó)家的土地所有制大多以私有制為基礎(chǔ)。由于歷史、社會(huì)結(jié)構(gòu)等原因，土地存在權(quán)屬不清的盲區(qū)，如孟加拉國(guó)與印度邊界段的“飛地”。可能有人世代依賴此類土地上的資源維持生活，如自由使用的資源、慣有權(quán)利不被認(rèn)可，則會(huì)導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)由資源使用模式區(qū)別于主流模式的個(gè)體或群體所承擔(dān)，有違權(quán)益公正，容易引發(fā)群體性事件。

對(duì)此，中國(guó)水電開發(fā)企業(yè)應(yīng)按當(dāng)?shù)胤梢?guī)定或慣例要求，將有權(quán)獲得補(bǔ)償?shù)氖苡绊懭丝诙剂袨橐泼?，并依照?dāng)?shù)胤煞ㄒ?guī)進(jìn)行補(bǔ)償安置。

2.2 移民安置實(shí)施階段

2.2.1 公眾參與活動(dòng)

在國(guó)內(nèi)，公眾參與活動(dòng)主要包括實(shí)物調(diào)查公示、征求移民生產(chǎn)與搬遷安置意愿等，利益相關(guān)方主要包括項(xiàng)目法人、各級(jí)政府及移民管理機(jī)構(gòu)、行業(yè)部門、中介服務(wù)單位、移民等，還包括代理機(jī)構(gòu)、相關(guān)慈善機(jī)構(gòu)、援助機(jī)構(gòu)、非政府組織、商貿(mào)組織和服務(wù)型群體等。區(qū)別于國(guó)內(nèi)，國(guó)外的公眾參與活動(dòng)主要包括公示工程基本信息、移民安置規(guī)劃方案，與受影響方進(jìn)行問題協(xié)商，反饋受影響方關(guān)注問題，項(xiàng)目審批時(shí)聽取公眾的評(píng)論意見，參與項(xiàng)目實(shí)施等[12]。由于國(guó)內(nèi)外關(guān)于公眾參與內(nèi)容、參與方規(guī)定的不同，若移民規(guī)劃與安置活動(dòng)未能滿足國(guó)外要求，則可能存在參與不充分或象征性參與的風(fēng)險(xiǎn)[13]。

在M國(guó)某水電項(xiàng)目開展征地移民公眾參與活動(dòng)過程中，未嚴(yán)格按照當(dāng)?shù)爻绦蛞箝_展公眾參與(見表1)，當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境保護(hù)非政府組織(NGO)、村民自發(fā)團(tuán)體并未受邀作為重要的利益相關(guān)方參會(huì)征求意見。在后期實(shí)施階段，相關(guān)方就土地權(quán)屬、環(huán)境影響等問題提出反對(duì)意見，造成征地活動(dòng)停滯，影響施工進(jìn)度，造成一定程度的負(fù)面影響。

表1 M國(guó)關(guān)于非自愿移民公眾參與的實(shí)踐慣例

在國(guó)際水電開發(fā)過程中，項(xiàng)目法人、地方政府、行業(yè)部門等利益相關(guān)方應(yīng)與移民保持充分的溝通協(xié)商，深入移民社區(qū)，與移民做朋友，了解移民的需求與訴求，深層次獲悉工程社會(huì)文化。根據(jù)水電工程的特點(diǎn)、影響和需求，編制參與計(jì)劃或戰(zhàn)略；充分尊重各利益主體的知情權(quán)和參與權(quán)，減少或避免項(xiàng)目過程中因信息不對(duì)稱產(chǎn)生不必要的誤解和矛盾，實(shí)現(xiàn)各利益相關(guān)方公平受益，工程社會(huì)的包容性發(fā)展。

2.2.2 抱怨申訴機(jī)制

水電開發(fā)建設(shè)不可避免會(huì)引起移民對(duì)補(bǔ)償資格界定標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、安置點(diǎn)選擇等問題的不滿，及時(shí)處理抱怨申訴對(duì)于成功實(shí)施移民安置和按計(jì)劃完成工程至關(guān)重要。在國(guó)內(nèi)，對(duì)于建立抱怨申訴機(jī)制尚未有明確的政策條例規(guī)定，移民通常會(huì)自發(fā)向村委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、地方移民局、設(shè)計(jì)單位或業(yè)主單位反映訴求，抱怨申訴渠道的暢通性不足。依據(jù)國(guó)際慣例，通常會(huì)要求建立程序明確的抱怨申訴機(jī)制，需包括各級(jí)申訴部門聯(lián)系人、聯(lián)系方式，并告知所有受影響人。

中國(guó)水電開發(fā)企業(yè)理應(yīng)依照國(guó)外政策規(guī)定或慣例做法，建立透明、健全、暢通的抱怨申訴機(jī)制。相關(guān)機(jī)構(gòu)要免費(fèi)接受受影響人的抱怨申訴，并對(duì)提出的問題進(jìn)行實(shí)地調(diào)查研究，充分征求群眾意見，耐心反復(fù)協(xié)商，根據(jù)當(dāng)?shù)胤煞ㄒ?guī)和移民安置行動(dòng)計(jì)劃規(guī)定的各項(xiàng)原則和標(biāo)準(zhǔn)，客觀、公正地提出處理意見。

2.2.3 移民安置實(shí)施機(jī)構(gòu)

在國(guó)內(nèi)，各級(jí)移民機(jī)構(gòu)的設(shè)置都是行政系統(tǒng)內(nèi)部的，呈現(xiàn)自上而下、權(quán)責(zé)分明的工作特征，這樣能夠確保水電工程移民工作組織得力、執(zhí)行有效。在國(guó)際水電開發(fā)工作中，受制于法律、政策及實(shí)踐的差異，中國(guó)水電開發(fā)企業(yè)“重工程、輕移民”的現(xiàn)象較為突出，部分水電開發(fā)將移民工作交由當(dāng)?shù)卣蚝献鞯男I(yè)主自行負(fù)責(zé)，通常會(huì)成立專門的移民安置組織機(jī)構(gòu)，包括移民委員會(huì)、移民安置小組等，這些組織機(jī)構(gòu)之間可能并無明確的上下級(jí)關(guān)系，相互間的協(xié)作能力、工作效率通常不高。對(duì)于中國(guó)水電開發(fā)企業(yè)，如若無法理清與各級(jí)移民實(shí)施機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)分工，則可能會(huì)引起不必要的摩擦。

為確保移民安置實(shí)施階段各項(xiàng)工作的順利推進(jìn)，應(yīng)明確中國(guó)水電開發(fā)企業(yè)、項(xiàng)目法人、各級(jí)移民管理機(jī)構(gòu)等利益相關(guān)方在移民安置實(shí)施工作中的具體職責(zé)、人員配備等。

2.3 收入恢復(fù)階段

2.3.1 補(bǔ)償補(bǔ)助、生計(jì)恢復(fù)與移民安置

補(bǔ)償補(bǔ)助項(xiàng)目及標(biāo)準(zhǔn)、生計(jì)恢復(fù)規(guī)劃與移民安置方案等與移民的切身利益息息相關(guān)，在確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與安置方案的問題上，國(guó)內(nèi)有明確的法律法規(guī)、規(guī)程規(guī)范和測(cè)算方法；而由于自然地理環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的差異，“一帶一路”沿線國(guó)家大多缺少專門的法律法規(guī)、規(guī)程規(guī)范。不同國(guó)家、不同水電工程在補(bǔ)償補(bǔ)助項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)擬定，生計(jì)恢復(fù)規(guī)劃及移民安置方案制定等方面差別較大。

M國(guó)某水利樞紐工程，各項(xiàng)財(cái)產(chǎn)損失的市場(chǎng)價(jià)格及其不可預(yù)見費(fèi)由技術(shù)咨詢委員會(huì)在初步設(shè)計(jì)階段以評(píng)估的方式確定，土地及其他征收財(cái)產(chǎn)等子項(xiàng)目的置換價(jià)格由項(xiàng)目實(shí)施單位在征詢移民專家和地方政府意見的基礎(chǔ)上綜合確定。與當(dāng)?shù)匾泼褡稍儗＜易劦弥?，?dāng)?shù)匾泼裱a(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)是動(dòng)態(tài)變化的，缺乏統(tǒng)一、明確的測(cè)算方法。

為使移民生活達(dá)到或超過原有水平，中國(guó)水電開發(fā)企業(yè)應(yīng)在充分協(xié)商的基礎(chǔ)上，參照當(dāng)?shù)胤烧咭?guī)定、測(cè)算方法或慣例做法，處理補(bǔ)償補(bǔ)助項(xiàng)目及標(biāo)準(zhǔn)問題，做到項(xiàng)目不遺漏，標(biāo)準(zhǔn)不低于市場(chǎng)價(jià)格；因地制宜選擇生計(jì)恢復(fù)方式，提高移民收入水平；移民安置方案要尊重地方性知識(shí)，符合地方傳統(tǒng)風(fēng)俗習(xí)慣；進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)支持系統(tǒng)建設(shè)，增強(qiáng)水電工程的正面效益，減少負(fù)面影響。

2.3.2 脆弱群體關(guān)懷

《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》(國(guó)務(wù)院令第471號(hào))中規(guī)定，對(duì)淹沒線以上受影響范圍內(nèi)因水庫(kù)蓄水造成的居民生產(chǎn)、生活困難問題，應(yīng)納入移民安置規(guī)劃，按照經(jīng)濟(jì)合理的原則，妥善處理，相關(guān)設(shè)計(jì)規(guī)范規(guī)定對(duì)建房困難戶要提供幫助。國(guó)際慣例通常要求給予少數(shù)民族、婦女、老年人、貧困人口、殘疾人等更多關(guān)懷，詳細(xì)了解他們的基本信息及對(duì)水電工程的態(tài)度、需求和意見，并制定專項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃方案，以減少負(fù)面影響。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，在國(guó)內(nèi)水電工程中，開發(fā)企業(yè)在基礎(chǔ)設(shè)施、居住條件改善、收入恢復(fù)與生活保障等方面為脆弱群體做了諸多建設(shè)性的貢獻(xiàn)。同時(shí)，現(xiàn)階段的關(guān)懷幫扶表現(xiàn)為看得見、摸得著的特征，缺乏長(zhǎng)效性、持續(xù)性，尚未走進(jìn)脆弱群體的內(nèi)心世界。

在L國(guó)某流域水電開發(fā)實(shí)施階段，中國(guó)水電開發(fā)企業(yè)堅(jiān)持本土化戰(zhàn)略，積極履行社會(huì)責(zé)任，為移民修建寬敞牢固的新家，貧困的移民告別了舊棚屋；在移民村修筑寺廟和學(xué)校，并免費(fèi)培訓(xùn)中文；在生計(jì)恢復(fù)方面，修建機(jī)耕路，培訓(xùn)咖啡種植技術(shù)；積極支持地方政府活動(dòng)、社會(huì)活動(dòng)、基礎(chǔ)教育等事業(yè)。通過實(shí)施各項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃，脆弱人群得以實(shí)現(xiàn)安居樂業(yè)，水電工程與工程社會(huì)實(shí)現(xiàn)融合。

在“一帶一路”倡議指引下，中國(guó)水電開發(fā)企業(yè)大規(guī)模走出國(guó)門，影響不斷加深，在開發(fā)水電促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，要勇于承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，在充分征求了解脆弱群體需求的基礎(chǔ)上，制定切實(shí)可行的行動(dòng)發(fā)展計(jì)劃，并以他們能夠接受的方式實(shí)施。此外，在進(jìn)行項(xiàng)目扶持與資金支持的同時(shí)，要通過開展適宜的培訓(xùn)教育活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)脆弱群體的權(quán)利意識(shí)覺醒和自我發(fā)展渴望。

3 減緩風(fēng)險(xiǎn)的措施與對(duì)策

3.1 在工程管理方面，開展全階段的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)估

對(duì)于中國(guó)水電開發(fā)企業(yè)來說，為降低投資風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)開展全階段的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)估與防控，發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)管理在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中創(chuàng)造價(jià)值的作用。

針對(duì)非自愿移民風(fēng)險(xiǎn)，在前期準(zhǔn)備階段，可以通過初步社會(huì)評(píng)價(jià)識(shí)別潛在的風(fēng)險(xiǎn)，評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)影響程度；在規(guī)劃設(shè)計(jì)階段，邀請(qǐng)專業(yè)的移民工程技術(shù)人員、社會(huì)學(xué)者參與到受影響范圍確定、補(bǔ)償補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)確認(rèn)、安置方案擬定、安置點(diǎn)規(guī)劃等具體工作中，識(shí)別區(qū)別于國(guó)內(nèi)的差異性要求；在項(xiàng)目特許權(quán)協(xié)議(CA)談判時(shí)，要落實(shí)各方的移民安置責(zé)任，明確界定相互之間的責(zé)任與義務(wù)[14]；在實(shí)施階段，參照國(guó)內(nèi)要求開展移民安置綜合設(shè)計(jì)(設(shè)代)，為移民安置實(shí)施工作提供可靠的技術(shù)服務(wù)保障，與地方政府及受影響社區(qū)加強(qiáng)聯(lián)系、合作，對(duì)識(shí)別的移民風(fēng)險(xiǎn)予以協(xié)商解決。

3.2 在專業(yè)技術(shù)方面，尊重當(dāng)?shù)卣咭?guī)范及國(guó)際慣例，推動(dòng)國(guó)內(nèi)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)走出去

在移民安置規(guī)劃專業(yè)技術(shù)層面，各國(guó)有不同的規(guī)程規(guī)范與實(shí)踐慣例。國(guó)際水電移民工作不能照搬國(guó)內(nèi)的專業(yè)技術(shù)，對(duì)于差異性的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，要尊重當(dāng)?shù)氐姆煞ㄒ?guī)、規(guī)程規(guī)范及慣例做法，因地制宜編制適應(yīng)當(dāng)?shù)貒?guó)情的移民安置規(guī)劃。

同時(shí)，由于“一帶一路”沿線國(guó)家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度相對(duì)落后，部分國(guó)家在移民安置方面的法律法規(guī)、規(guī)程規(guī)范不健全，與移民安置工作日漸多樣的要求難以匹配。而中國(guó)依靠自己的力量完成了三峽、瀑布溝、溪洛渡等大型水電工程移民的妥善安置，在水電移民安置規(guī)劃與搬遷實(shí)施方面積累了系統(tǒng)的工作經(jīng)驗(yàn)與工作模式，并經(jīng)過世界銀行、亞洲開發(fā)銀行項(xiàng)目的檢驗(yàn)，效果良好。對(duì)此，中國(guó)水電開發(fā)企業(yè)可以結(jié)合國(guó)際慣例要求，借鑒國(guó)內(nèi)水電移民安置工作中的豐富經(jīng)驗(yàn)，將移民專業(yè)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)應(yīng)用到國(guó)外移民規(guī)劃與安置工作中，以確保移民工作合理、有序推進(jìn)。

3.3 在工作組織方面，以“移民為本”，建立專門的移民管理部門，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)

國(guó)際水電開發(fā)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)愈發(fā)激烈，對(duì)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的考量已從工程技術(shù)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楣こ套稍兎?wù)。“一帶一路”沿線國(guó)家受世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等國(guó)際金融組織資助較多，分布諸多扶貧、環(huán)保、衛(wèi)生、教育等各類非政府組織(NGO)。受其影響，移民安置表現(xiàn)出以移民為本的理念，關(guān)注受影響社區(qū)與移民在生產(chǎn)生活、宗教文化、資源利用等方面的可持續(xù)發(fā)展，尤其重視對(duì)脆弱群體的關(guān)懷幫扶。

公眾參與是給利益相關(guān)者尤其是脆弱群體賦權(quán)的一種重要途徑，充分有效的公眾參與活動(dòng)能使水電工程更具屬地化與人性化，具有鄉(xiāng)土知識(shí)的適應(yīng)性，能夠反映移民訴求，保障移民權(quán)益。中國(guó)水電開發(fā)企業(yè)應(yīng)認(rèn)識(shí)到公眾參與在國(guó)外水電移民工作中的重要性，在移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)、實(shí)施與收入恢復(fù)全過程中，掌握使用當(dāng)?shù)啬軌蚪邮艿墓妳⑴c方法，確保地方政府、村落、移民等各利益相關(guān)方的充分參與，聽取他們的意見與建議，保障移民的合法權(quán)益。

在移民工作中要擺脫業(yè)主心態(tài)，建立專門的移民管理與服務(wù)部門，解決移民申訴問題，監(jiān)督移民實(shí)施機(jī)構(gòu)開展的工作，并通過采取切實(shí)可行的行動(dòng)計(jì)劃為移民服務(wù)，發(fā)揮水電開發(fā)的主體責(zé)任，促進(jìn)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

3.4 在保障移民發(fā)展方面，發(fā)揮企業(yè)的社會(huì)責(zé)任，建立利益共享機(jī)制

受建設(shè)征地影響，移民為水電工程建設(shè)做出了犧牲與貢獻(xiàn)，水電開發(fā)企業(yè)有責(zé)任幫助移民群體改善生計(jì)和生活水平，建立與工程建設(shè)協(xié)同的利益共享機(jī)制，為受影響社區(qū)與移民提供投資資源，使移民能夠分享水電工程效益。

利益共享主要表現(xiàn)為推動(dòng)社區(qū)可持續(xù)發(fā)展，包括建設(shè)結(jié)構(gòu)優(yōu)于舊房的新房，提供教育、醫(yī)療等基本公共服務(wù)，推廣無息貸款或小額貸款金融服務(wù)，使用生活用水、道路、公共交通、宗教聚會(huì)場(chǎng)所等公共資源，加強(qiáng)種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、技術(shù)工種的培訓(xùn)等。利益共享超越了補(bǔ)償過程與收入恢復(fù)，是推動(dòng)移民可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

4 結(jié)語與討論

伴著“一帶一路”倡議的東風(fēng)，中國(guó)水電開發(fā)企業(yè)走出國(guó)門建設(shè)了一座座水電站，在改造自然造福人類的同時(shí)，工程建設(shè)引起的非自愿移民問題日漸突出，呈現(xiàn)不確定性、相對(duì)性、可變性的特征。國(guó)內(nèi)外水電政策與實(shí)踐具有差異性特征，識(shí)別、規(guī)避差異性的非自愿移民風(fēng)險(xiǎn)，有助于推動(dòng)國(guó)際水電工程走進(jìn)“他者的世界”，順利推進(jìn)水電開發(fā)。

基于國(guó)際水電工程實(shí)踐，分別從前期準(zhǔn)備、移民安置實(shí)施、收入恢復(fù)3個(gè)階段對(duì)非自愿移民風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行探討，并提出具有針對(duì)性的風(fēng)險(xiǎn)減緩措施。不同國(guó)家差異性的表現(xiàn)形式不同，作為一項(xiàng)初步的有益探索，差異性視角為認(rèn)識(shí)國(guó)際水電非自愿移民風(fēng)險(xiǎn)打開了一扇窗。

目前，關(guān)于國(guó)際水電非自愿移民風(fēng)險(xiǎn)的研究多聚焦于具體的工程社會(huì)實(shí)踐，從技術(shù)操作層面展開分析，缺少對(duì)工程社會(huì)的“深描”，且沒有對(duì)差異性風(fēng)險(xiǎn)得出統(tǒng)一、立體、概括性的認(rèn)知。中國(guó)水電開發(fā)企業(yè)應(yīng)勇于承擔(dān)開發(fā)主體責(zé)任，邀請(qǐng)熟悉地方性知識(shí)的社會(huì)學(xué)家、專業(yè)技術(shù)人員，開展全階段的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)估，制定地方適宜性的行動(dòng)計(jì)劃方案，減少負(fù)面影響，建立可持續(xù)的利益共享機(jī)制。

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朱運(yùn)亮(1988—)，男，工程師，碩士，主要從事水電移民安置規(guī)劃與工程社會(huì)評(píng)價(jià)研究。Email：zhuyunliang321@163.com

10.3880/j.issn.1003-9511.2017.04.013

D632.4

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1003-9511(2017)04-0063-06

2017-03-20 編輯：胡新宇)