田貴良，周 慧

(河海大學(xué)商學(xué)院，江蘇 南京 211100)

效率與公平視角的水權(quán)交易監(jiān)督管理構(gòu)成要素與制度框架

田貴良，周 慧

(河海大學(xué)商學(xué)院，江蘇 南京 211100)

為保障水權(quán)交易的順利實(shí)施，提升水資源市場(chǎng)化配置效率并保障用水權(quán)益公平，對(duì)我國(guó)水權(quán)交易監(jiān)督管理現(xiàn)狀和存在的問題進(jìn)行了梳理，論證了水權(quán)交易監(jiān)督管理的必要性。對(duì)水權(quán)交易監(jiān)督管理的構(gòu)成要素，包括交易準(zhǔn)入、備案、補(bǔ)償和評(píng)價(jià)制度進(jìn)行論證，設(shè)計(jì)了水權(quán)交易監(jiān)督管理的組織架構(gòu)，提出了建立水權(quán)交易監(jiān)督管理制度的對(duì)策建議。

水權(quán)交易；監(jiān)督管理；構(gòu)成要素；效率與公平視角

當(dāng)前，我國(guó)水權(quán)交易從理論探索到區(qū)域試點(diǎn)、再到目前成立專門的交易平臺(tái)，正逐步開展。水資源是一種特殊的商品，其交易過(guò)程中的監(jiān)督管理必不可少。水權(quán)交易監(jiān)督管理制度的構(gòu)建有助于完善水權(quán)交易制度框架，規(guī)范各方的交易行為，具有重要的戰(zhàn)略意義。監(jiān)督管理者通過(guò)水市場(chǎng)和市場(chǎng)內(nèi)部的價(jià)格機(jī)制來(lái)規(guī)范和剔除不合要求的水權(quán)交易行為，從而確保水權(quán)交易高效、規(guī)范開展。水權(quán)交易監(jiān)督管理是水行政主管部門對(duì)轄區(qū)的水權(quán)交易秩序進(jìn)行維護(hù)，以發(fā)揮政府在水權(quán)交易準(zhǔn)市場(chǎng)中應(yīng)有作用[1]。

自中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議之后，政府對(duì)市場(chǎng)機(jī)制重視程度進(jìn)一步加深，強(qiáng)調(diào)其對(duì)資源配置的決定作用，因此在水權(quán)交易過(guò)程中，要把握好政府與市場(chǎng)的雙引擎[2]，貫徹落實(shí)水權(quán)交易監(jiān)督管理的兩個(gè)層面。2016年4月19日水利部印發(fā)的《水權(quán)交易管理暫行辦法》(水政法〔2016〕156號(hào))雖然針對(duì)水權(quán)交易管理做出了相關(guān)規(guī)定，但是目前尚未形成普遍適用于全國(guó)的監(jiān)督管理制度，各地的監(jiān)督管理機(jī)制也不配套，理論界對(duì)水權(quán)交易監(jiān)督管理的內(nèi)涵、范圍和方式也存在一定爭(zhēng)議。馬乃毅等[3]通過(guò)對(duì)美國(guó)水務(wù)行業(yè)監(jiān)督管理體制、監(jiān)督管理內(nèi)容及工具方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)分析，提出應(yīng)首先建立明晰的水權(quán)制度，并不斷完善水務(wù)行業(yè)法律法規(guī)體系。由于水權(quán)的特殊屬性和復(fù)雜性，張文斌等[4]建議對(duì)于不同類別的水權(quán)交易價(jià)格，政府要采取不同的監(jiān)督管理方式和強(qiáng)度。對(duì)于監(jiān)督管理的內(nèi)容，呂崧[5]認(rèn)為應(yīng)包括水權(quán)交易的壟斷、交易秩序、水權(quán)變更、定額管理等方面。對(duì)于誰(shuí)來(lái)監(jiān)督管理的問題，楊琴[6]認(rèn)為應(yīng)由縣級(jí)以上人民政府水資源行政主管部門依法對(duì)水權(quán)轉(zhuǎn)讓進(jìn)行監(jiān)督檢查和登記。齊玉亮等[7]以松遼流域?yàn)槔?，?duì)初始水權(quán)分配的實(shí)現(xiàn)途徑和監(jiān)督管理手段進(jìn)行了探討，但未涉及水權(quán)交易過(guò)程的監(jiān)督管理。綜上所述，目前理論研究中，尚未對(duì)水權(quán)交易監(jiān)督管理進(jìn)行專題研究，只是在水權(quán)交易制度的研究中對(duì)監(jiān)督管理問題泛泛而談，更多的是框架和理念上的認(rèn)識(shí)，因此，需要盡快形成適用性廣泛的水權(quán)交易監(jiān)督管理制度，使監(jiān)督管理體系全面而高效，保障水權(quán)交易主體權(quán)益，維護(hù)水權(quán)交易秩序。

1 我國(guó)水權(quán)交易監(jiān)督管理現(xiàn)狀與存在的問題

1.1 我國(guó)水權(quán)交易監(jiān)督管理進(jìn)展

當(dāng)前，我國(guó)水行政主管部門主要以《水法》、《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》(2006年國(guó)務(wù)院令第460號(hào))等為依托實(shí)行監(jiān)督管理，同時(shí)，2016年頒布的《水權(quán)交易管理暫行辦法》也是對(duì)規(guī)范水權(quán)交易行為的重要突破。具體實(shí)施上，各地區(qū)針對(duì)不同的水權(quán)交易形式采用不同的監(jiān)督管理模式，《水權(quán)交易管理暫行辦法》第三條將水權(quán)交易主要?jiǎng)澐譃?種形式：區(qū)域性水權(quán)交易、取水權(quán)交易和灌溉用水戶水權(quán)交易[8]。從已出臺(tái)水權(quán)交易管理辦法的省(區(qū))來(lái)看，典型地區(qū)水權(quán)交易監(jiān)督管理的表現(xiàn)如下。

a. 內(nèi)蒙古自治區(qū)：盟(市)間區(qū)域性水權(quán)交易監(jiān)督管理。內(nèi)蒙古自治區(qū)于2017年2月頒布《內(nèi)蒙古自治區(qū)水權(quán)交易管理辦法》。該辦法規(guī)定，跨盟市水權(quán)交易應(yīng)當(dāng)在自治區(qū)水權(quán)交易平臺(tái)進(jìn)行，并明確水權(quán)交易的項(xiàng)目名稱、地理位置、水源類型、水量、水質(zhì)、費(fèi)用、用途等，并及時(shí)書面告知有管理權(quán)限的水行政主管部門。此外，該辦法明確不能參與交易的水權(quán)類型：城鄉(xiāng)居民生活用水、生態(tài)用水轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)用水、水資源用途變更可能對(duì)第三方或者社會(huì)公共利益產(chǎn)生重大損害的、地下水超采區(qū)范圍內(nèi)的取用水指標(biāo)。

b. 河北：取水權(quán)交易監(jiān)督管理。河北省分別出臺(tái)了《河北省農(nóng)業(yè)水權(quán)交易辦法》和《河北省工業(yè)水權(quán)交易管理辦法(試行)》。對(duì)于工業(yè)水權(quán)，河北省明確了可交易的取水權(quán)范圍，即取水許可有效期和取水限額內(nèi)的，通過(guò)調(diào)整產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改革工藝、節(jié)水等措施節(jié)約的水量使用權(quán)。由于河北省地下水超采嚴(yán)重，《河北省工業(yè)水權(quán)交易管理辦法(試行)》特別強(qiáng)調(diào)，在地下水超采區(qū)，以深層承壓水為水源的工業(yè)生產(chǎn)取用水戶不得轉(zhuǎn)讓水權(quán)。

c. 甘肅：灌溉用水戶水權(quán)交易監(jiān)督管理。甘肅省灌溉用水戶水權(quán)交易以武威市涼州區(qū)、民勤縣為代表，其水權(quán)交易走在全國(guó)前列，交易過(guò)程是在農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的組織下展開，交易的監(jiān)督管理主要圍繞價(jià)格進(jìn)行。如，涼州區(qū)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)規(guī)定，水權(quán)交易價(jià)格由交易雙方參考政府價(jià)格部門核定的基本水價(jià)協(xié)商確定，但不得超過(guò)基本水價(jià)的3倍。同時(shí)，對(duì)于用水戶、用水小組等結(jié)余水量，不愿意進(jìn)入水權(quán)交易市場(chǎng)的，可由水資源管理單位集中按照基本水價(jià)的120%回購(gòu)。

1.2 當(dāng)前水權(quán)交易監(jiān)督管理中存在的問題

a. 水權(quán)交易監(jiān)督管理尚未形成規(guī)范的制度架構(gòu)。水權(quán)交易是一種制度改革和創(chuàng)新，是發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在水資源配置中決定作用的制度安排。由于水權(quán)制度改革正處于探索和試點(diǎn)過(guò)程之中，水資源特殊自然屬性和社會(huì)屬性也制約了水權(quán)交易的適用空間和推廣范圍，因此，水權(quán)交易監(jiān)督管理更是處于摸索過(guò)程之中。全國(guó)水權(quán)交易試點(diǎn)省份根據(jù)水權(quán)交易工作推進(jìn)的需要和各省的水資源情況，出臺(tái)了相應(yīng)的水權(quán)交易辦法，對(duì)水權(quán)交易監(jiān)督管理做出相應(yīng)的規(guī)定。然而，由于各地水資源情況相差較大，各試點(diǎn)省份水權(quán)交易的關(guān)注點(diǎn)不同。如內(nèi)蒙古自治區(qū)更側(cè)重通過(guò)農(nóng)業(yè)的節(jié)水，促進(jìn)跨盟市水權(quán)交易，以滿足經(jīng)濟(jì)收益更高的工業(yè)用水需求；而河北省更關(guān)心的是通過(guò)水權(quán)交易緩解地下水超采問題；甘肅由于農(nóng)業(yè)內(nèi)部水資源極度短缺，通過(guò)水權(quán)交易調(diào)劑農(nóng)戶之間取水指標(biāo)的余缺。由于水權(quán)交易的初衷各異，在水權(quán)交易監(jiān)督管理上會(huì)有各自的側(cè)重，尚未形成全國(guó)統(tǒng)一的水權(quán)交易監(jiān)督管理制度架構(gòu)。

b. 水權(quán)交易監(jiān)督管理尚未實(shí)現(xiàn)所有者與監(jiān)督管理者相分離。政府雖然在水資源交易中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，但是總是充當(dāng)全能者的角色，在交易中涉足交易雙方、市場(chǎng)的職責(zé)范圍，參與管理了許多不屬于自身職權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)。國(guó)家是水資源的所有者，擁有相應(yīng)的處置權(quán)，然而真正進(jìn)入交易市場(chǎng)中，交易雙方進(jìn)行交易的是水資源的用益物權(quán)[9]。這時(shí)政府在其中只是以監(jiān)督與管理者的身份參與資源交易過(guò)程，而不是以所有者的身份處理全部交易過(guò)程。

c. 水權(quán)交易監(jiān)督管理缺乏有效的手段。政府傾向于參與水資源交易的執(zhí)行過(guò)程，忽視監(jiān)督的重要性，許多地方政府對(duì)當(dāng)?shù)氐乃Y源交易規(guī)劃和管理不當(dāng)，一味地處理交易步驟中的日常執(zhí)行事務(wù)，缺乏有力的監(jiān)督管理手段[10]，導(dǎo)致各部門監(jiān)督管理程度不同、跨區(qū)域水權(quán)交易部門協(xié)調(diào)不當(dāng)、水污染問責(zé)力度不強(qiáng)的問題時(shí)有發(fā)生。

2 公平與效率對(duì)水權(quán)交易監(jiān)督管理制度的要求

水權(quán)交易提升了水資源配置效率，但水資源是特殊商品，交易過(guò)程中的水權(quán)囤積、過(guò)度交易將危害糧食安全，波及農(nóng)民的切身利益，影響公平。同時(shí)，在最嚴(yán)格水資源管理制度紅線約束下，水權(quán)受讓方的不當(dāng)用水方式可能會(huì)對(duì)其產(chǎn)生不利影響。因此在政府鼓勵(lì)水權(quán)交易的背景下，監(jiān)督管理制度的建立成為當(dāng)前水權(quán)改革的重要構(gòu)成。

2.1 保障公平要求“政府-市場(chǎng)-公眾”共同監(jiān)督管理監(jiān)督

在國(guó)外，水權(quán)交易制度較為完善，州或地區(qū)政府擔(dān)當(dāng)水權(quán)交易的監(jiān)督管理者，負(fù)責(zé)制定水資源管理與使用的規(guī)則，建立全面、高效的水權(quán)制度，規(guī)定環(huán)境影響指標(biāo)，完善監(jiān)測(cè)制度，規(guī)范水權(quán)交易參與機(jī)構(gòu)的權(quán)限，并賦予水權(quán)交易主體的選擇自主權(quán)。

建立完善監(jiān)督管理制度，可使水權(quán)交易管理兼具經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)利益。應(yīng)運(yùn)用有力的監(jiān)督管理手段，保障水權(quán)交易各方的合法權(quán)益不受侵害，減少交易產(chǎn)生的糾紛[11]。我國(guó)發(fā)布的《水權(quán)制度建設(shè)框架》、《水權(quán)交易管理暫行辦法》等都具體指出要監(jiān)督管理水權(quán)交易過(guò)程，避免交易各方合法權(quán)益受到侵害，保護(hù)水資源環(huán)境，引導(dǎo)水資源高效流轉(zhuǎn)。

在水權(quán)交易的過(guò)程中，轉(zhuǎn)讓方與受讓方對(duì)于取水量、水價(jià)、交易行為等方面的協(xié)調(diào)需要政府、市場(chǎng)、公眾各方監(jiān)督管理。除此之外，必須對(duì)水權(quán)管理機(jī)構(gòu)的行為進(jìn)行監(jiān)督管理，這有利于禁止交易過(guò)程中的權(quán)力濫用和腐敗行為；應(yīng)引入其他監(jiān)督主體或社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，形成監(jiān)督管理監(jiān)督者的制衡機(jī)制架構(gòu)，保證監(jiān)督管理主體依法行事；還應(yīng)對(duì)監(jiān)督管理范圍內(nèi)的水權(quán)交易相關(guān)利益各方一視同仁，客觀評(píng)價(jià)監(jiān)督管理對(duì)象的行為，采取公正的監(jiān)督管理處置。

積極推進(jìn)水權(quán)交易制度建設(shè)是近幾年政府多次提及的話題，因此需要通過(guò)健全的監(jiān)督管理制度對(duì)水權(quán)交易進(jìn)行有效的監(jiān)督管理，從而維護(hù)市場(chǎng)的穩(wěn)定性、有效性和安全性，確保水權(quán)交易過(guò)程的規(guī)范、公正、公平。政府應(yīng)利用適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督管理手段，有效避免水權(quán)交易中出現(xiàn)的障礙，規(guī)范可能出現(xiàn)的不正當(dāng)交易行為，引導(dǎo)水權(quán)交易健康發(fā)展。

2.2 實(shí)現(xiàn)效率要求水權(quán)交易審批走向交易備案

國(guó)家強(qiáng)調(diào)推進(jìn)政府行政體制改革，保障經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長(zhǎng)，提高政府現(xiàn)代治理能力，表明政府轉(zhuǎn)變職能已經(jīng)成為改革的核心，政府認(rèn)可市場(chǎng)的決定作用。隨著《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》的發(fā)布，“簡(jiǎn)政放權(quán)”被著力推進(jìn)，多項(xiàng)行政審批事項(xiàng)也被逐步取消，國(guó)家重點(diǎn)處理政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者之間的關(guān)系。當(dāng)前政府鼓勵(lì)水權(quán)交易正是落實(shí)簡(jiǎn)政放權(quán)的有力表現(xiàn)，可促進(jìn)地方簡(jiǎn)化業(yè)務(wù)處理程序，加速市場(chǎng)釋放活力。

因此在水權(quán)交易監(jiān)督管理制度建設(shè)中要也簡(jiǎn)化甚至取消行政審批程序，其中，《水權(quán)交易管理暫行辦法》中第十一條“區(qū)域間達(dá)成水權(quán)交易協(xié)議后需要向各級(jí)水行政主管部門備案”，第二十二條“灌溉用水戶水權(quán)交易期限不超過(guò)一年的，不需審批”，“交易期限超過(guò)一年的，事前報(bào)灌區(qū)管理單位或者縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門備案”等要求就是貫徹簡(jiǎn)政放權(quán)的重要措施，通過(guò)建立水權(quán)交易備案制度，力求在不增加現(xiàn)有審批事項(xiàng)的條件下，促使水行政主管部門轉(zhuǎn)變職能[12]，強(qiáng)化監(jiān)督管理，而不再以所有者的身份全程參與，由市場(chǎng)機(jī)制主導(dǎo)水資源的規(guī)劃和配置，提高市場(chǎng)活躍性。

3 水權(quán)交易監(jiān)督管理的界定及其構(gòu)成要素

3.1 水權(quán)交易監(jiān)督管理的界定

監(jiān)督管理形式主要體現(xiàn)為各級(jí)水行政主管部門、流域管理委員會(huì)監(jiān)督管理轄區(qū)內(nèi)水權(quán)交易和水市場(chǎng)環(huán)境。在保障水權(quán)主體公平權(quán)益的目標(biāo)下，促進(jìn)水權(quán)流向更高效益的行業(yè)，注意高污染行業(yè)的水權(quán)交易行為，進(jìn)行優(yōu)化配置；同時(shí)控制水權(quán)交易的環(huán)境影響和第三方影響，設(shè)置合理的影響范圍指標(biāo)。為此需要對(duì)水權(quán)交易主體、交易數(shù)量和交易價(jià)格等主要方面進(jìn)行監(jiān)督管理，采取有力的監(jiān)督管理手段。

a. 對(duì)水權(quán)交易主體的監(jiān)督管理，包括交易主體的市場(chǎng)準(zhǔn)入資格和交易行為。一方面檢查水權(quán)交易雙方是否有權(quán)進(jìn)行交易，包括轉(zhuǎn)讓方擁有水權(quán)的數(shù)量、受讓方的身份鑒定等；另一方面審核水權(quán)交易行為的合法性，如水權(quán)交易主體是否按照法定程序行事、交易中是否誠(chéng)實(shí)守信等，以確保水權(quán)交易雙方行為合法。

b. 對(duì)交易數(shù)量的監(jiān)督管理，主要針對(duì)水權(quán)交易過(guò)程中可能出現(xiàn)的人為壟斷，防止壟斷導(dǎo)致交易效率低下和第三方利益的損害。為嚴(yán)格水資源管理的紅線約束，由監(jiān)督管理部門監(jiān)督管理水權(quán)交易的額度、次序、價(jià)格、用途，避免水權(quán)交易可能出現(xiàn)過(guò)度交易和水權(quán)囤積的情況以及由此引起的水權(quán)交易市場(chǎng)失靈。當(dāng)水市場(chǎng)能正常運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí)，對(duì)主體行為的監(jiān)督管理應(yīng)主要由市場(chǎng)調(diào)節(jié)，監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)僅在市場(chǎng)失靈的情況下進(jìn)行干預(yù)，維持市場(chǎng)秩序。

c. 對(duì)水權(quán)價(jià)格的監(jiān)督管理應(yīng)與價(jià)格機(jī)制對(duì)水權(quán)交易主體行為的約束有機(jī)結(jié)合起來(lái)。監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)水權(quán)價(jià)格的監(jiān)督管理以水市場(chǎng)能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)為底限，主要起價(jià)格微調(diào)作用，以防止水權(quán)交易可能出現(xiàn)的壟斷高價(jià)或低價(jià)以及由此引起的水權(quán)分配不當(dāng)和水資源使用效率低下問題。政府、市場(chǎng)和公眾相結(jié)合的監(jiān)督管理制度能有效地控制交易價(jià)格，維護(hù)水權(quán)交易市場(chǎng)秩序。

3.2 水權(quán)交易監(jiān)督管理的構(gòu)成要素

依據(jù)公平和效率的原則，從水權(quán)交易的全過(guò)程，論證水權(quán)交易監(jiān)督管理的構(gòu)成要素，至少應(yīng)包括市場(chǎng)準(zhǔn)入、交易備案、第三方補(bǔ)償和交易評(píng)價(jià)4個(gè)方面。

3.2.1 市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)督管理

a. 轉(zhuǎn)讓方的資格要求。水權(quán)是持有者的一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，根據(jù)公平性原則，依法享有水權(quán)的自然人或法人，在交易不危害第三方基本生存需要和公共生態(tài)安全的前提下，均享有平等進(jìn)入水權(quán)市場(chǎng)出讓其水權(quán)財(cái)產(chǎn)性權(quán)利的機(jī)會(huì)。通常認(rèn)為水權(quán)交易轉(zhuǎn)讓方必須是被合法授予水權(quán)的持有者，具體包括：①依法獲得現(xiàn)有水權(quán)(即針對(duì)當(dāng)前已開發(fā)的水資源，分析其水資源特征，并結(jié)合相關(guān)周邊設(shè)施形成的水權(quán)，是一種存量概念)，并在規(guī)定限期內(nèi)由于使用節(jié)水措施而仍有剩余用水量的水權(quán)持有者，如灌區(qū)等。②依法持有剩余水權(quán)(即對(duì)剩余水資源量進(jìn)行合理開發(fā)而被相關(guān)部門依法授予的水權(quán)，是一種余量概念)，并在規(guī)定限期內(nèi)擁有剩余用水量的水權(quán)持有者。③用水戶協(xié)會(huì)。單個(gè)用水戶轉(zhuǎn)讓水權(quán)有時(shí)難以滿足工程用水的規(guī)模性需要，在用水戶授權(quán)的情況下，通過(guò)用水戶協(xié)會(huì)進(jìn)行水權(quán)交易，則較為方便和快捷。因而，在水市場(chǎng)建設(shè)過(guò)程中，應(yīng)賦予用水者協(xié)會(huì)市場(chǎng)主體的法律地位，使水市場(chǎng)存在一個(gè)代表用水戶意愿的法律主體。④其他，如供水公司因更新技術(shù)、節(jié)約用水等手段而產(chǎn)生的剩余用水量，可以在水權(quán)交易市場(chǎng)上進(jìn)行水權(quán)轉(zhuǎn)讓；又或者是水權(quán)交易受讓方購(gòu)得水權(quán)后，因用水計(jì)劃發(fā)生變化等原因而將自己購(gòu)得的部分水權(quán)再次出讓等。

b. 受讓方的資格要求。水權(quán)交易就是借助市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，尤其是受讓方的充分競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)水權(quán)的內(nèi)在價(jià)值，提升水資源配置的效率和效益。根據(jù)效率原則，只要水權(quán)需求方符合國(guó)家和地區(qū)的產(chǎn)業(yè)政策和用水規(guī)劃，就應(yīng)充分鼓勵(lì)其進(jìn)入水權(quán)交易市場(chǎng)獲取相應(yīng)水權(quán)。水權(quán)受讓方應(yīng)為具備民事權(quán)利能力和民事行為能力的自然人、法人和其他民事主體，可獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任。水權(quán)交易活動(dòng)完成后，受讓方可享有轉(zhuǎn)讓方的全部水權(quán)或部分水權(quán)，履行相應(yīng)的責(zé)任和義務(wù)。

需要注意的是，在理論上進(jìn)行水權(quán)交易的市場(chǎng)主體一般不能是各地政府機(jī)關(guān)、水行政主管部門和流域管理委員會(huì)。然而，水權(quán)交易往往需要通過(guò)相應(yīng)的水利工程來(lái)實(shí)現(xiàn)，單靠個(gè)別的用水戶很難有能力完成，而且，單個(gè)用水戶水權(quán)交易的水量一般比較少，難以達(dá)到企業(yè)大型工程項(xiàng)目的用水量指標(biāo)，所以，政府在水權(quán)交易中具有無(wú)法取代的支撐作用。但隨著水市場(chǎng)的日漸發(fā)展，政府不應(yīng)過(guò)度干預(yù)水權(quán)交易的進(jìn)行，要逐漸退回到其中間人的角色，著力于水市場(chǎng)的監(jiān)督和管理。

3.2.2 交易備案

水權(quán)是關(guān)乎人們生存需要、生態(tài)安全和產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)的戰(zhàn)略資源和經(jīng)濟(jì)資源，其交易不能完全脫離政府，水權(quán)交易市場(chǎng)只能是一種準(zhǔn)市場(chǎng)。沿襲傳統(tǒng)的政府部門審批流程，雖然能夠最大限度保障水權(quán)交易的公平性，但勢(shì)必影響水權(quán)交易效率，甚至因時(shí)效性使得水權(quán)交易價(jià)值大打折扣。綜合考慮水權(quán)交易的公平和效率，水權(quán)交易備案是交易監(jiān)督管理必不可少的構(gòu)成要素。水權(quán)交易備案是指水權(quán)交易經(jīng)水權(quán)交易雙方協(xié)商一致后，還需要向有關(guān)的水行政主管部門報(bào)告交易事由，登記備案，以備查驗(yàn)的行為。總體上，由于水資源為國(guó)家所有，水權(quán)自然帶有公權(quán)性質(zhì)，但水權(quán)的基本屬性也具備民事權(quán)利傾向，而且水權(quán)交易與一般的商品買賣不同，交易過(guò)程中涉及各方復(fù)雜的利益關(guān)系，還極其容易影響第三方權(quán)益，因此，為便于水市場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)對(duì)水權(quán)交易進(jìn)行有效的管理監(jiān)督，備案應(yīng)在一定程度上對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響。當(dāng)然，與以往水權(quán)轉(zhuǎn)讓的審批相比，水權(quán)交易備案簡(jiǎn)化了審批事項(xiàng)，僅是一種行政確認(rèn)，是對(duì)已有的雙方權(quán)利、資格或行為進(jìn)行確定與否的判定，對(duì)交易雙方的權(quán)利義務(wù)不做改變。交易主體通過(guò)向當(dāng)?shù)厮姓鞴懿块T備案，確立水權(quán)交易協(xié)議達(dá)成后的法律地位，獲得相應(yīng)法律權(quán)益。水權(quán)交易備案制度可以通過(guò)以下幾個(gè)方面構(gòu)建：

a. 確立備案主體及其權(quán)利義務(wù)。按照法律、法規(guī)和行政規(guī)定，明確需要備案主體的地位，確定其交易各方的權(quán)限和職責(zé)，特別應(yīng)明細(xì)流域及區(qū)域參與主體的權(quán)限。

b. 核查水權(quán)交易目的和內(nèi)容。將水權(quán)交易目的與內(nèi)容的查驗(yàn)列為備案制度的重點(diǎn)。水權(quán)交易目的核查不能單純從個(gè)體或局部利益考慮，應(yīng)著眼于流域和區(qū)域的水資源優(yōu)化配置。同時(shí)要對(duì)水權(quán)交易主體的合法性，客體的狀態(tài)如水量和水質(zhì)、水權(quán)的期限、水權(quán)交易賴以實(shí)現(xiàn)的客觀條件等進(jìn)行考慮。

c. 明確水權(quán)交易批復(fù)期限。由于水權(quán)交易相關(guān)事宜相當(dāng)復(fù)雜，以往的審批程序需要一定的時(shí)間，備案制度可簡(jiǎn)化審批程序，但應(yīng)明確各級(jí)相關(guān)機(jī)構(gòu)的權(quán)限，并對(duì)交易主體的交易申請(qǐng)是否通過(guò)盡快給出回應(yīng)，保證水權(quán)交易的合宜性。

d. 對(duì)水行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。水行政管理部門和流域管理機(jī)構(gòu)的備案工作也要進(jìn)行監(jiān)督制約，應(yīng)檢查監(jiān)督管理部門是否按照水權(quán)交易的內(nèi)容、對(duì)象、條件、程序、時(shí)限等處理相關(guān)事項(xiàng)。一方面，可以提高部門的監(jiān)督自律性；另一方面，可以引入其他監(jiān)督管理主體，如其他法定機(jī)構(gòu)或社會(huì)公眾監(jiān)督，促進(jìn)水權(quán)交易的公平性，維護(hù)水權(quán)交易相關(guān)利益各方的合法權(quán)益，確保備案制度的有效運(yùn)行。

e. 備案程序。水權(quán)轉(zhuǎn)讓方與受讓方達(dá)成交易協(xié)議后，要及時(shí)向所屬監(jiān)督管理部門提出水權(quán)交易申請(qǐng)，由所屬監(jiān)督管理部門確認(rèn)與核實(shí)。在審查過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持形式審查與實(shí)質(zhì)審查相結(jié)合的原則，既審查水權(quán)交易雙方提供的材料是否齊備、是否合法，還應(yīng)當(dāng)審查水權(quán)交易本身是否合理。經(jīng)確認(rèn)合格的，監(jiān)督管理主體需在規(guī)定限期前批準(zhǔn)交易申請(qǐng)，不合格的，也需在規(guī)定限期內(nèi)予以處理。

水權(quán)交易備案程序是水權(quán)交易管理機(jī)構(gòu)對(duì)交易申請(qǐng)受理的一系列相關(guān)步驟，交易備案程序與水資源管理權(quán)限密切相關(guān)。在分散管理的模式下，水權(quán)交易的備案工作被下放到各級(jí)地方政府及其相關(guān)管理部門，水權(quán)交易申請(qǐng)者應(yīng)向轄區(qū)內(nèi)的水行政主管部門、流域管理機(jī)構(gòu)或灌區(qū)管理單位等監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)，由后者對(duì)水權(quán)交易申請(qǐng)進(jìn)行備案登記。備案流程如圖1所示。

圖1 水權(quán)交易備案流程

3.2.3 第三方補(bǔ)償

水權(quán)交易監(jiān)督管理要保障轉(zhuǎn)讓方、受讓方和相關(guān)第三方的合法權(quán)益不受侵害，因此當(dāng)?shù)谌降臋?quán)益受到侵害時(shí)要對(duì)其進(jìn)行適宜的補(bǔ)償。按照“誰(shuí)受益，誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，構(gòu)建水權(quán)交易第三方補(bǔ)償機(jī)制，明確界定受償主體，合理確定補(bǔ)償額度，并采取多樣化補(bǔ)償方式，直接向受損者進(jìn)行補(bǔ)償；或由非受益方，如政府以補(bǔ)助金、轉(zhuǎn)移支付等形式現(xiàn)行救濟(jì)，進(jìn)而通過(guò)稅收或罰沒等手段向損害制造者收取等量費(fèi)用；間接實(shí)現(xiàn)“受益者付費(fèi)”。

3.2.4 交易評(píng)價(jià)

為了確保水權(quán)交易的公平與合理，評(píng)價(jià)制度的構(gòu)建可以保證水市場(chǎng)條件下的各方利益合理分配。對(duì)水權(quán)交易進(jìn)行評(píng)價(jià)的制度，是防范水市場(chǎng)負(fù)外部性的重要制度。其中，評(píng)價(jià)指標(biāo)需要包含對(duì)社會(huì)公眾的影響、對(duì)水資源質(zhì)量的影響和對(duì)水權(quán)交易操作的評(píng)價(jià)。

為保證評(píng)價(jià)的客觀公正，水權(quán)交易評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)由非政府的社會(huì)組織承擔(dān)，這種社會(huì)組織可以是市場(chǎng)交易主體的自律性組織或其他社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，評(píng)價(jià)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括社會(huì)影響和環(huán)境影響，即評(píng)價(jià)交易對(duì)當(dāng)事方之外的社會(huì)公益和私益，包括對(duì)不同的流域、地區(qū)、人群和行業(yè)的影響。

4 水權(quán)交易監(jiān)督管理制度框架

4.1 監(jiān)督管理主體

各級(jí)水行政主管部門、流域管理機(jī)構(gòu)和灌區(qū)管理單位為水權(quán)交易的主要監(jiān)督管理主體。其中，流域管理機(jī)構(gòu)按照有關(guān)規(guī)定在所管轄的范圍內(nèi)對(duì)水資源進(jìn)行監(jiān)督管理工作，同時(shí)流域內(nèi)水權(quán)交易需向流域管理機(jī)構(gòu)備案?？h與市水利(務(wù))局按照權(quán)限，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)水權(quán)交易監(jiān)督管理工作；涉及跨市的水權(quán)交易要交由省級(jí)水利廳處理有關(guān)工作；跨省的大型水權(quán)交易項(xiàng)目由水利部進(jìn)行監(jiān)督管理。

除主要的行政部門監(jiān)督管理之外，還需要引入社會(huì)監(jiān)督管理主體(如水權(quán)交易市場(chǎng)的參與者或組織者)。《水利部關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見》明確要求監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)涉及公共利益、生態(tài)環(huán)境或第三方利益的水權(quán)交易，向社會(huì)公告并舉行聽證，積極向社會(huì)提供信息，組織進(jìn)行水權(quán)轉(zhuǎn)讓的可行性研究和相關(guān)聽證。其目的就在于使水權(quán)交易置于社會(huì)監(jiān)督的框架之下，利益相關(guān)者的合法權(quán)益得到保障。

4.2 組織架構(gòu)

水權(quán)交易監(jiān)督管理的組織架構(gòu)主要分為3個(gè)層次：政府行政監(jiān)督管理、中介機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理和監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理，其中中介機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理部分可包括中介組織管理和公眾監(jiān)督管理，水權(quán)交易監(jiān)督管理組織結(jié)構(gòu)如圖2所示。

圖2 水權(quán)交易監(jiān)督管理組織結(jié)構(gòu)

政府部門通過(guò)相關(guān)行政法規(guī)對(duì)轄區(qū)內(nèi)水權(quán)交易進(jìn)行監(jiān)督管理，主要為水權(quán)交易進(jìn)行行政備案和行政裁決；中介機(jī)構(gòu)和監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)主要為自律監(jiān)督管理，通過(guò)制定水權(quán)交易市場(chǎng)運(yùn)行的基礎(chǔ)規(guī)則，對(duì)交易主體的交易行為進(jìn)行監(jiān)督管理。各層級(jí)之間相互監(jiān)督管理，相互制約，保障各方利益，提高水權(quán)交易監(jiān)督管理效率。

5 建立水權(quán)交易監(jiān)督管理制度的建議

a. 協(xié)調(diào)各監(jiān)督管理主體的監(jiān)督管理工作。建立包括政府行政監(jiān)督管理、中介機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理和監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)自律監(jiān)督3個(gè)層次的水權(quán)交易監(jiān)督構(gòu)架，相應(yīng)地確立水權(quán)轉(zhuǎn)讓的政府監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、中介組織或公眾、各類監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督管理部門等三大主體，其間的相互配合、相互制約至關(guān)重要。要注重各監(jiān)督管理主體工作的協(xié)調(diào)，明確各部門的職能與監(jiān)督管理權(quán)限。

b. 合理劃分市場(chǎng)和政府管理界區(qū)。明晰水資源和水權(quán)所屬范圍，確認(rèn)水權(quán)交易監(jiān)督管理的范圍，尤其是跨流域水權(quán)或是跨省市的水權(quán)交易。由于水權(quán)交易具有典型的準(zhǔn)市場(chǎng)特征，意味著交易存在市場(chǎng)和政府兩大調(diào)節(jié)機(jī)制。市場(chǎng)能夠發(fā)揮其應(yīng)有的調(diào)節(jié)作用，政府不應(yīng)以監(jiān)督管理為由過(guò)分干預(yù)，維護(hù)市場(chǎng)機(jī)制和制度應(yīng)作為監(jiān)督管理的重點(diǎn)。市場(chǎng)自由發(fā)揮對(duì)水權(quán)交易參與者的監(jiān)督，政府作為輔助，但在市場(chǎng)失靈的場(chǎng)合，要果斷發(fā)揮政府調(diào)控的作用。

c. 加強(qiáng)對(duì)水權(quán)交易管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理力度。在水權(quán)交易過(guò)程中要加強(qiáng)監(jiān)督地方政府、各級(jí)水行政主管部門和流域管理機(jī)構(gòu)的工作能力和效率。作為水權(quán)交易的外部保駕護(hù)航者，為確保水權(quán)交易管理主體自身的公正和效率，必須加強(qiáng)其自身的內(nèi)部控制，同時(shí)引入利益相關(guān)者參與或中立第三方實(shí)施監(jiān)督管理，但要注意各部門機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)。

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國(guó)家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目(41471456)；中央科研業(yè)務(wù)費(fèi)項(xiàng)目(2015B23114；2015B27214)；江蘇省水利科技項(xiàng)目(2015103)

田貴良(1982—)，男，副教授，博士，主要從事水資源經(jīng)濟(jì)學(xué)研究。Email：tianguiliang@hhu.edu.cn

10.3880/j.issn.1003-9511.2017.04.006

F407.9

A

1003-9511(2017)04-0028-06

2017-03-20 編輯：胡新宇)