張 華，豐 超，劉貫春

(1.南京審計(jì)大學(xué) 工商管理學(xué)院，江蘇 南京 211815；2.復(fù)旦大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院 上海 200433；3.中南大學(xué) 商學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410083)

中國(guó)式環(huán)境聯(lián)邦主義：環(huán)境分權(quán)對(duì)碳排放的影響研究

張 華1，2，豐 超3，劉貫春2

(1.南京審計(jì)大學(xué) 工商管理學(xué)院，江蘇 南京 211815；2.復(fù)旦大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院 上海 200433；3.中南大學(xué) 商學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410083)

中國(guó)式環(huán)境聯(lián)邦主義內(nèi)嵌于中國(guó)式分權(quán)體系，是對(duì)經(jīng)典環(huán)境聯(lián)邦主義理論的有益補(bǔ)充和完善。為了回答環(huán)境保護(hù)事務(wù)的集權(quán)與分權(quán)之爭(zhēng)，文章著眼于碳減排事務(wù)，在考慮分權(quán)指標(biāo)潛在內(nèi)生性問(wèn)題的基礎(chǔ)上，構(gòu)建靜態(tài)、動(dòng)態(tài)和動(dòng)態(tài)空間面板數(shù)據(jù)模型實(shí)證檢驗(yàn)了環(huán)境分權(quán)的碳排放效應(yīng)。研究發(fā)現(xiàn)，環(huán)境分權(quán)對(duì)碳排放水平具有顯著的正向影響，這意味著中國(guó)當(dāng)前的環(huán)境分權(quán)體制不利于碳排放治理，為環(huán)境“垂直管理”體制提供了證據(jù)。文章進(jìn)一步從中國(guó)環(huán)境管理體制的變遷歷程、地方政府環(huán)保支出的激勵(lì)不足與地方環(huán)保部門的獨(dú)立性缺失三個(gè)方面，闡釋了環(huán)境分權(quán)體制下碳減排困境的內(nèi)在邏輯。為了構(gòu)建碳排放長(zhǎng)效治理的環(huán)境管理體制，中國(guó)式環(huán)境聯(lián)邦主義應(yīng)更多地體現(xiàn)集權(quán)的意志，優(yōu)化“條塊交叉”的屬地管理體制，并形成“條條為主”的垂直管理與激勵(lì)相容制度。

環(huán)境聯(lián)邦主義；環(huán)境分權(quán)；碳排放

一、引 言

IPCC第五次報(bào)告確認(rèn)了氣候變暖的客觀事實(shí)，并將這一事實(shí)的罪魁禍?zhǔn)讱w因于溫室氣體的排放與其他人為的驅(qū)動(dòng)因子。為此，《巴黎協(xié)定》首次確立了全球溫升控制目標(biāo)為2℃，并努力限制在1.5℃內(nèi)。毋庸置疑，二氧化碳成為眾矢之的。BP統(tǒng)計(jì)資料顯示，碳排放總量從1965年的116億噸增加到2014年的355億噸，增幅高達(dá)206%。具體到中國(guó)的實(shí)際情況(圖1)，2000年以后，碳排放量進(jìn)入了快速上升通道并一直呈快速增長(zhǎng)趨勢(shì)。雖然《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》秉承“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，中國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家暫時(shí)還沒(méi)有強(qiáng)制減排的義務(wù)，但是根據(jù)國(guó)情有序推進(jìn)碳減排不僅是經(jīng)濟(jì)向綠色發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的內(nèi)在要求，更是兌現(xiàn)國(guó)家自主減排承諾目標(biāo)的重要支撐，充分彰顯了中國(guó)在應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題上負(fù)責(zé)任的大國(guó)擔(dān)當(dāng)。然而，當(dāng)前中國(guó)尚處在日趨深入的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，尤其在承諾峰值年后兌現(xiàn)絕對(duì)量的減排，面臨著巨大的碳減排壓力(涂正革和諶仁俊，2015)。為此，尋求碳減排路徑一直是中國(guó)學(xué)界和政界共同關(guān)注的熱點(diǎn)話題?，F(xiàn)有文獻(xiàn)(李鍇和齊紹洲2011；Wang等，2016；Zhang等，2017)從碳排放的影響因素出發(fā)，發(fā)現(xiàn)了能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、貿(mào)易開放、技術(shù)水平等重要變量。然而，與碳減排激勵(lì)緊密相連的“制度”因素則被學(xué)者們忽視。那么，中國(guó)具有什么樣的制度與環(huán)境管理體制呢？

圖1 1965-2014年世界主要國(guó)家和歐洲碳排放量

實(shí)際上，中國(guó)在政治制度上實(shí)施的是中央集權(quán)，而在經(jīng)濟(jì)制度上實(shí)施的是地方分權(quán)，并在1950年代以來(lái)形成了一種M型的組織結(jié)構(gòu)(黃亮雄等，2015)。在M型組織結(jié)構(gòu)下，地方政府同時(shí)受中央政府政治上和經(jīng)濟(jì)上的雙重激勵(lì)，主要表現(xiàn)為中央對(duì)政治、人事權(quán)的高度集權(quán)與在行政、經(jīng)濟(jì)控制權(quán)方面向地方高度放權(quán)相結(jié)合，解決了普通威權(quán)體制解決不了的激勵(lì)問(wèn)題(Xu，2011)，這是中國(guó)學(xué)界在“中國(guó)特色的聯(lián)邦主義”假說(shuō)的基礎(chǔ)上達(dá)成的共識(shí)(高楠和梁平漢，2014)，也稱之為“中國(guó)式分權(quán)”。其中，財(cái)政分權(quán)使地方政府成為具有獨(dú)立經(jīng)濟(jì)利益目標(biāo)的主體，政治集權(quán)則將地方政府官員置諸于“晉升錦標(biāo)賽”中，是一種創(chuàng)新的“集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合”的制度。

碳減排事務(wù)的環(huán)境管理體制涉及環(huán)境聯(lián)邦主義(Environmental Federalism)理論，其興起于20世紀(jì)70年代，旨在尋求政府層級(jí)之間環(huán)境管理權(quán)力的最優(yōu)配置(Millimet，2013)，主要研究議題為如何最優(yōu)分配不同級(jí)次政府(中央政府和地方政府)之間的環(huán)境保護(hù)職能(Oates，2001)。具體到中國(guó)語(yǔ)境下探討碳減排的環(huán)境管理體制，勢(shì)必不能脫離中國(guó)特定的制度背景。正如張克中等(2011)所指出的，國(guó)外的環(huán)境聯(lián)邦主義理論的基礎(chǔ)不完全符合中國(guó)的國(guó)情，地方政府目標(biāo)是公共服務(wù)的最優(yōu)化這一假設(shè)在中國(guó)因失去政治基礎(chǔ)而不復(fù)存在，而且激勵(lì)機(jī)制基礎(chǔ)也完全不同。因此，中國(guó)式分權(quán)賦予環(huán)境聯(lián)邦主義理論特別的含義，使其貼上“中國(guó)”標(biāo)簽，本文稱之為“中國(guó)式環(huán)境聯(lián)邦主義”(Environmental Federalism，Chinese Style)。那么，我們不禁要問(wèn)，在中國(guó)式環(huán)境聯(lián)邦主義背景下，環(huán)境管理體制是否有利于碳排放治理？當(dāng)前環(huán)境分權(quán)能否遏制碳排放？就碳減排事務(wù)而言，是應(yīng)該集權(quán)還是分權(quán)？厘清上述問(wèn)題，有利于準(zhǔn)確評(píng)估當(dāng)前環(huán)境管理體制的有效性，對(duì)完成2020年和2030年的碳強(qiáng)度下降目標(biāo)和2030年的碳總量“達(dá)峰”目標(biāo)，以及推進(jìn)“十三五”規(guī)劃要求的環(huán)境治理基礎(chǔ)制度改革具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

本文的探索體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：第一，首次提出了“中國(guó)式環(huán)境聯(lián)邦主義”一詞，拓展了環(huán)境聯(lián)邦主義理論的內(nèi)涵和外延。相比于既有環(huán)境聯(lián)邦主義文獻(xiàn)(Fredriksson等，2006；Farzanegan和Mennel，2012；Sigman，2014)，本文結(jié)合中國(guó)特定的制度安排，為Oates(2001)環(huán)境聯(lián)邦主義理論提供了實(shí)證證據(jù)，即當(dāng)某一地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量取決于所有地區(qū)污染物的總和時(shí)，應(yīng)由中央政府統(tǒng)一提供這種純公共品。因此，就碳排放這種全國(guó)性氣體而言，集權(quán)的環(huán)境管理體制更加有利于碳減排。對(duì)這一實(shí)證證據(jù)，本文從中國(guó)環(huán)境管理體制的變遷歷程、地方政府環(huán)保支出的激勵(lì)不足、地方環(huán)保部門獨(dú)立性缺失等三個(gè)方面進(jìn)行了詳細(xì)解讀。此外，尤其重要的是，關(guān)于“分權(quán)的環(huán)境效應(yīng)”這一議題，既有文獻(xiàn)(He，2015；李根生和韓民春，2015；李香菊和劉浩，2016)大多從財(cái)政的角度刻畫分權(quán)程度，并不能較好地捕捉環(huán)境管理體制的集分權(quán)水平。為彌補(bǔ)這一缺陷，本文遵循祁毓等(2014)的思路，將研究視角進(jìn)一步深入到環(huán)境分權(quán)層面。第二，豐富了碳排放的相關(guān)研究。既有研究(何小鋼和張耀輝，2012)主要利用LMDI法和STIRPAT模型探討碳排放的影響因素，這樣的討論固然痛快淋漓，但忽視了作為碳減排主體的地方政府的根本激勵(lì)機(jī)制所在，不免有“治標(biāo)”之嫌。而本文則從環(huán)境管理體制出發(fā)，溯本求源，挖掘碳減排的內(nèi)在動(dòng)力和外在約束因素，從而提供完整的經(jīng)濟(jì)邏輯鏈條與有針對(duì)性的政策建議，達(dá)到“治本”的目的。第三，關(guān)注了環(huán)境分權(quán)的內(nèi)生性問(wèn)題。既有文獻(xiàn)對(duì)分權(quán)指標(biāo)潛在的內(nèi)生性問(wèn)題缺乏必要的討論(張克中等，2011；陸遠(yuǎn)權(quán)和張德鋼，2016)，而本文則通過(guò)構(gòu)造多種環(huán)境分權(quán)指標(biāo)、動(dòng)態(tài)面板數(shù)據(jù)模型和聯(lián)立方程模型以緩解這一內(nèi)生性問(wèn)題，有助于得到環(huán)境分權(quán)對(duì)碳排放因果效應(yīng)的一致估計(jì)。

二、環(huán)境聯(lián)邦主義理論與文獻(xiàn)綜述

(一)環(huán)境聯(lián)邦主義理論。環(huán)境聯(lián)邦主義來(lái)源于聯(lián)邦主義。聯(lián)邦主義被定義為一種“金字塔”型的政府系統(tǒng)，處于頂端的是中央政府，下端是半自治的地方政府，其核心特點(diǎn)是分權(quán)(Bednar，2011)。分權(quán)指的是，中央政府向地方政府下放經(jīng)濟(jì)、政治和行政權(quán)力，使得地方政府成為獨(dú)立的公共服務(wù)提供者和決策者。以財(cái)政分權(quán)為核心的財(cái)政聯(lián)邦主義亦是分權(quán)的產(chǎn)物，甚至有文獻(xiàn)(李伯濤等，2009)指出，環(huán)境聯(lián)邦主義理論可以看作是財(cái)政聯(lián)邦主義的一個(gè)分支。類似于財(cái)政分權(quán)，環(huán)境分權(quán)也可以理解為“事實(shí)分權(quán)”，即從環(huán)境保護(hù)事權(quán)上反映地方政府在環(huán)境管理事務(wù)中實(shí)際擁有的自主權(quán)和決策權(quán)。本質(zhì)上，環(huán)境聯(lián)邦主義或環(huán)境分權(quán)探討的是多級(jí)政府體系下政府間環(huán)境保護(hù)的責(zé)權(quán)關(guān)系與環(huán)境治理問(wèn)題。簡(jiǎn)言之，如何分配中央政府和地方政府之間環(huán)境保護(hù)的責(zé)權(quán)。所以，環(huán)境聯(lián)邦主義關(guān)注的核心問(wèn)題是：一國(guó)的環(huán)境管理應(yīng)該是集權(quán)還是分權(quán)。

然而，環(huán)境保護(hù)事務(wù)的集權(quán)與分權(quán)之爭(zhēng)，以及如何確定最優(yōu)的環(huán)境分權(quán)度至今懸而未決。環(huán)境集權(quán)的擁躉者強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)分權(quán)會(huì)由于地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)引致環(huán)境規(guī)制的“競(jìng)次到底”(race to the bottom)，最終導(dǎo)致環(huán)境惡化。特別重要的是，環(huán)境公共品的溢出效應(yīng)決定了由某一地方政府供給并不會(huì)達(dá)到社會(huì)最優(yōu)。相形之下，環(huán)境分權(quán)主義者認(rèn)為地方政府最接近于居民，更了解居民的環(huán)境偏好，并且環(huán)境公共品需求的異質(zhì)性使得由地方政府提供環(huán)境服務(wù)更符合效率原則。兼之，地區(qū)性污染的規(guī)制責(zé)任適宜于由地方政府承擔(dān)?？梢姡瘷?quán)與分權(quán)的各自優(yōu)勢(shì)釀成了這場(chǎng)爭(zhēng)論。對(duì)此，Besley和Coate(2003)認(rèn)為，分權(quán)與集權(quán)的相對(duì)優(yōu)勢(shì)最終取決于公共品的外溢性與地區(qū)間的偏好異質(zhì)性。所以，環(huán)境問(wèn)題的復(fù)雜性和多樣性使大多數(shù)環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)者達(dá)到了一項(xiàng)共識(shí)，即環(huán)境事務(wù)管理中由中央政府和地方政府共同承擔(dān)責(zé)任、聯(lián)合采取行動(dòng)，建立多層次的規(guī)制結(jié)構(gòu)。

那么，中國(guó)式環(huán)境聯(lián)邦主義的特殊之處又體現(xiàn)在哪里呢？與西方分散的聯(lián)邦主義不同，中國(guó)是一種向地方分權(quán)的威權(quán)主義，即上文提及的“中國(guó)式分權(quán)”制度。中國(guó)式分權(quán)異于西方聯(lián)邦主義的顯著特征是政治集權(quán)，意味著上級(jí)政府具有對(duì)下級(jí)政府官員任免的絕對(duì)權(quán)威，通過(guò)對(duì)下級(jí)政府官員的評(píng)價(jià)、考核和升遷流動(dòng)使其行為與上級(jí)政府的意志保持一致，形成一種典型的“壓力型”政權(quán)體系。這種政治上的集權(quán)制度重新塑造了激勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)了地方政府官員的價(jià)值取向，但也存在與生俱來(lái)的缺陷。具體而言，這種上級(jí)政府評(píng)價(jià)的“自上而下”機(jī)制導(dǎo)致了下級(jí)政府只唯上不唯下，缺乏一種“自下而上”的機(jī)制。因此，下級(jí)政府只存在“對(duì)上負(fù)責(zé)”的激勵(lì)，而缺乏“對(duì)下負(fù)責(zé)”的約束，這種缺陷也為內(nèi)嵌于中國(guó)式分權(quán)中的中國(guó)式環(huán)境聯(lián)邦主義的弊端埋下了伏筆。

(二)分權(quán)的環(huán)境效應(yīng)。本質(zhì)上，環(huán)境是一種具有不可分割性、非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的純公共品。因此，關(guān)于分權(quán)環(huán)境效應(yīng)的研究可以追溯到經(jīng)典的財(cái)政聯(lián)邦主義理論，其主要關(guān)注公共品的供給問(wèn)題，核心觀點(diǎn)是分權(quán)可以提高公共品的效率。此觀點(diǎn)源于Tiebout(1956)的開創(chuàng)性貢獻(xiàn)，Tiebout模型假定居民在轄區(qū)間可以自由流動(dòng)，那么“用足投票”機(jī)制可以反映居民的真實(shí)偏好，為了避免居民遷移到其他轄區(qū)，地方政府必須提供合意的公共品以滿足居民的需求偏好，所以分權(quán)下的公共品供給更加有效。此后，Tiebout(1956)進(jìn)一步提出了“分權(quán)定理”，即分權(quán)的福利效應(yīng)并不依賴于居民的流動(dòng)性，只要居民公共品的需求存在轄區(qū)間差異，那么不是由中央政府而是由地方政府供給就更能滿足轄區(qū)間居民的異質(zhì)性偏好。

然而，Tiebout模型依賴于七個(gè)假設(shè)條件：(1)居民具有完全流動(dòng)性和異質(zhì)性偏好；(2)居民能夠辨別地方政府提供公共品和服務(wù)的質(zhì)量；(3)存在許多轄區(qū)，從而構(gòu)成競(jìng)爭(zhēng)單元；(4)就業(yè)不影響居民住宅選擇，因?yàn)榫用袷杖脒€來(lái)源于股息；(5)不存在轄區(qū)間的外部性；(6)每一個(gè)轄區(qū)擁有已知的最佳規(guī)模，即地方政府能夠最小化公共品和服務(wù)的平均成本；(7)如果轄區(qū)低于最優(yōu)規(guī)模，那么地方政府努力吸引新居民以增加轄區(qū)規(guī)模。但是，現(xiàn)實(shí)中地方政府是具有自身利益最大化的“理性人”，正如“利維坦假說(shuō)”闡述的那樣，地方政府追求的是稅收收入的最大化，而不是社會(huì)福利(Millimet，2013)。沿著這條思路，Oates和Schwab(1988)開拓了轄區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)模型，認(rèn)為在轄區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)流動(dòng)性資源的背景下，分權(quán)對(duì)公共品供給的影響既可能為正，也可能為負(fù)。隨后的理論文獻(xiàn)(Dijkstra和Fredriksson，2010)進(jìn)一步放松了Oates和Schwab(1988)的模型假設(shè)條件，認(rèn)為分權(quán)的環(huán)境政策制定將會(huì)導(dǎo)致環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)無(wú)效，引發(fā)“競(jìng)次到底”效應(yīng)。

以上研究表明，理論文獻(xiàn)對(duì)分權(quán)的環(huán)境效應(yīng)存在分歧，這促使學(xué)者從經(jīng)驗(yàn)研究中尋找實(shí)證證據(jù)。相應(yīng)地，現(xiàn)有實(shí)證文獻(xiàn)主要從財(cái)政分權(quán)的角度考察分權(quán)與環(huán)境質(zhì)量的關(guān)系，研究結(jié)論莫衷一是，分為促進(jìn)論、抑制論、非線性關(guān)系論和無(wú)因果關(guān)系論。(1)促進(jìn)論。李根生和韓民春(2015)以霧霾污染反映環(huán)境質(zhì)量，發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)可以激勵(lì)地方政府加大對(duì)霧霾污染的治理力度，對(duì)環(huán)境質(zhì)量具有正向的促進(jìn)作用。(2)抑制論。Fredriksson等(2006)從轄區(qū)競(jìng)爭(zhēng)理論的角度解釋了分權(quán)對(duì)環(huán)境質(zhì)量的負(fù)面影響，利用世界銀行2004年90個(gè)發(fā)展中國(guó)家的數(shù)據(jù)提供了實(shí)證證據(jù)。另外，基于1970-2000年80個(gè)國(guó)家的面板數(shù)據(jù)，F(xiàn)arzanegan和Mennel(2012)證實(shí)了財(cái)政分權(quán)會(huì)增加污染，但是更好的制度質(zhì)量可以緩解這一不利效應(yīng)，從而證實(shí)了分權(quán)下環(huán)境會(huì)產(chǎn)生“競(jìng)次到底”的現(xiàn)象。(3)非線性關(guān)系論。劉建民等(2015)利用中國(guó)2003-2012年地級(jí)市數(shù)據(jù)，研究發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)對(duì)環(huán)境污染的影響存在顯著的非線性效應(yīng)，并且這種非線性效應(yīng)依賴于外商直接投資和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)兩種因素。相似地，李香菊和劉浩(2016)同樣支持非線性論，認(rèn)為財(cái)政分權(quán)的環(huán)境效應(yīng)取決于人均收入，即隨著人均收入的提高，地方政府治理污染的努力程度存在門檻效應(yīng)。(4)無(wú)因果關(guān)系論。He(2015)基于1995-2010年中國(guó)省級(jí)面板數(shù)據(jù)，研究發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)對(duì)人均廢水、廢氣和固體廢物無(wú)顯著影響，并指出財(cái)政分權(quán)通過(guò)增加污染治理支出、排污費(fèi)而有利于提升環(huán)境質(zhì)量。

特別地，一些學(xué)者將污染物進(jìn)行分類，發(fā)現(xiàn)了多種結(jié)論。Sigman(2014)運(yùn)用1979—1999年47個(gè)國(guó)家的數(shù)據(jù)檢驗(yàn)了分權(quán)對(duì)水污染的影響，并將水污染物分為兩種：BOD和糞便大腸菌，前者具有外溢效應(yīng)，而后者是非外溢性污染物。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，分權(quán)對(duì)BOD具有促進(jìn)作用，但對(duì)糞便大腸菌并沒(méi)有顯著影響。由此總結(jié)出，在溢出情況下，分權(quán)可能導(dǎo)致環(huán)境政策的無(wú)效率。

梳理上述文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有研究主要落腳于財(cái)政聯(lián)邦主義，但是環(huán)境保護(hù)事務(wù)的特殊性決定了財(cái)政聯(lián)邦主義無(wú)法也不可能替代環(huán)境聯(lián)邦主義(祁毓等，2014)。同時(shí)，絕大多數(shù)文獻(xiàn)忽視了分權(quán)指標(biāo)潛在的內(nèi)生性問(wèn)題。針對(duì)財(cái)政分權(quán)與環(huán)境質(zhì)量同一因果關(guān)系，現(xiàn)有研究得到的結(jié)論并不一致，甚至南轅北轍。更為嚴(yán)重的是，相互矛盾的經(jīng)驗(yàn)研究制約了分權(quán)環(huán)境效應(yīng)研究的進(jìn)一步發(fā)展，甚至影響到分權(quán)與公共品供給因果關(guān)系的探究，從而不利于學(xué)者理解其中的影響機(jī)制，而這對(duì)制定政策尤為重要。鑒于此，本文延續(xù)并擴(kuò)展祁毓等(2014)的邏輯，重點(diǎn)考察了環(huán)境分權(quán)對(duì)碳排放的作用方向和程度，在緩解潛在的內(nèi)生性問(wèn)題之后，從回溯歷史、立足現(xiàn)狀和展望未來(lái)三方面解讀了環(huán)境分權(quán)碳排放效應(yīng)的結(jié)論，從而豐富了中國(guó)式環(huán)境聯(lián)邦主義理論的內(nèi)涵，為構(gòu)建碳減排的環(huán)境管理體制提供政策參考。

三、研究設(shè)計(jì)

(一)計(jì)量模型設(shè)定。為了從碳排放的角度考察中國(guó)式環(huán)境聯(lián)邦主義的環(huán)境效應(yīng)，本文遵循Sigma(2014)、祁毓等(2014)、He(2015)等有關(guān)分權(quán)與環(huán)境質(zhì)量關(guān)系模型的思路，構(gòu)建了靜態(tài)面板數(shù)據(jù)模型、動(dòng)態(tài)面板數(shù)據(jù)模型和動(dòng)態(tài)空間面板數(shù)據(jù)模型檢驗(yàn)環(huán)境分權(quán)與碳排放之間的關(guān)系。三類模型具體設(shè)定如下：

在長(zhǎng)白山天池北側(cè)天豁峰和龍門峰的中間有一個(gè)缺口，天池的水從缺口奔流出來(lái)形成“通天河”，河水在距天池約1250米的地方被切割，從懸崖峭壁上飛流直下68米，形成“長(zhǎng)白瀑布”。

lnPCO2it=α+β1EDit+ξXit+εit

(1)

lnPCO2it=α+τlnPCO2it-1+β1EDit+ξXit+εit

(2)

lnPCO2it=α+τlnPCO2it-1+ρW×lnPCO2it+β1EDit+ξXit+εit

(3)

其中：i和t分別表示省份和年度；lnPCO2it表示地區(qū)人均CO2排放量；EDit表示環(huán)境分權(quán)程度；Xit表示影響碳排放水平的其他控制變量；εit為隨機(jī)誤差項(xiàng)。本文主要關(guān)注參數(shù)β1的正負(fù)和大小，其刻畫了環(huán)境分權(quán)影響碳排放的作用方向和程度。

上述三類模型中，方程(1)是靜態(tài)面板數(shù)據(jù)模型，主要目的在于與其他兩類模型進(jìn)行參照。方程(2)在方程(1)的基礎(chǔ)上引入了碳排放的滯后一期項(xiàng)lnPCO2it-1，滯后系數(shù)τ表示前一期碳排放水平對(duì)當(dāng)期的影響情況。主要目的在于考慮地區(qū)間碳排放的路徑依賴特性，并可以解決潛在遺漏變量導(dǎo)致的估計(jì)偏誤問(wèn)題和潛在的內(nèi)生性問(wèn)題，從而充分考察模型中除被解釋變量之外的其他因素對(duì)被解釋變量的影響。

(二)潛在內(nèi)生性問(wèn)題的關(guān)注。具體來(lái)說(shuō)，迄今尚沒(méi)有文獻(xiàn)能夠證明環(huán)境分權(quán)是碳排放的前定變量，那么互為因果關(guān)系的聯(lián)立性偏誤就有可能存在于本文的模型中，即碳排放也會(huì)影響環(huán)境分權(quán)。究其原因，2007年中央政府出臺(tái)《主要污染物總量減排考核辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)，將其作為對(duì)地方政府官員考核的重要依據(jù)，嚴(yán)格實(shí)行問(wèn)責(zé)制和“一票否決”制。具體到碳排放，包括“總量”和“強(qiáng)度”兩類指標(biāo)：“總量”上，中國(guó)承諾2030年左右碳排放達(dá)到峰值，且將努力早日達(dá)峰；“強(qiáng)度”上，2020年單位GDP碳排放比2005年下降40%—45%，2030年比2005年下降60%—65%。尤其是后者，指標(biāo)量化并確定，且作為一種約束性指標(biāo)。鑒于中央政府將“環(huán)境指標(biāo)”納入政績(jī)考核體系中，地方政府將在這種“指揮棒”的作用下更加重視環(huán)境治理和環(huán)境保護(hù)，體現(xiàn)為“中央舞劍、地方跟風(fēng)”(黃亮雄等，2015)。因此，如果一個(gè)地區(qū)的碳排放水平越高，那么地方政府越有投入更多人、財(cái)、物以減少碳排放的激勵(lì)，從而導(dǎo)致碳排放與環(huán)境分權(quán)的聯(lián)立性偏誤。針對(duì)上述可能存在的內(nèi)生性問(wèn)題，本文擬構(gòu)造聯(lián)立方程模型，從而緩解碳排放與環(huán)境分權(quán)的聯(lián)立性偏誤問(wèn)題。

(三)樣本與變量。囿于計(jì)算碳排放指標(biāo)在城市層面的數(shù)據(jù)缺失，本文使用中國(guó)2000-2013年30個(gè)省市(西藏除外)的面板數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)。本文對(duì)所有貨幣單位表示的指標(biāo)均調(diào)整為以2000年為基期的不變價(jià)格。

1.碳排放量。CO2排放主要源自化石能源燃燒和水泥生產(chǎn)活動(dòng)，其中化石能源包括煤炭、焦炭、原油、煤油、汽油、柴油、燃料油和天然氣。能源碳排放系數(shù)的取值參照國(guó)際上通用的IPCC《國(guó)家溫室氣體排放清單指南》的相關(guān)數(shù)據(jù)，而水泥生產(chǎn)的碳排放系數(shù)以及具體碳排放量的計(jì)算過(guò)程則參考李鍇和齊紹洲(2011)?；茉春退鄶?shù)據(jù)來(lái)自國(guó)家統(tǒng)計(jì)局。

3.其他變量。為了控制其他變量對(duì)碳排放的影響，本文參照Cole等(2013)、祁毓等(2014)和Zhang等(2017)的工作，引入如下控制變量：環(huán)保投入、地區(qū)治理環(huán)境、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、研發(fā)強(qiáng)度、外商直接投資、人均收入的一次方項(xiàng)和平方項(xiàng)。具體地，環(huán)保投入(Inv)以工業(yè)污染治理投資額占工業(yè)增加值的比重衡量；地區(qū)治理環(huán)境(Corr)以每百萬(wàn)人口中的貪污、受賄和瀆職等案件數(shù)衡量；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)(Indu)以工業(yè)增加值占GDP的比重衡量；研發(fā)強(qiáng)度(R&D)以R&D經(jīng)費(fèi)支出占GDP的比重衡量；外商直接投資(FDI)以實(shí)際利用外商直接投資占GDP的比重衡量；人均收入(lnpgdp)以人均實(shí)際GDP的對(duì)數(shù)衡量，并參照“環(huán)境庫(kù)茲涅茨曲線”，引入人均收入的平方項(xiàng)，以考察碳排放庫(kù)茲涅茨曲線的存在性?？紤]到2007年中央政府出臺(tái)《辦法》，將環(huán)境指標(biāo)納入政績(jī)考核體系，釋放了中央政府逐步弱化GDP權(quán)重、提升環(huán)保權(quán)重的信號(hào)，具有里程碑意義。為了考慮上述因素的沖擊，遵循師博和沈坤榮(2013)的做法，在模型中引入虛擬變量Dum2007， 2007年之前取值為0，之后取值為1。腐敗案件數(shù)來(lái)自《中國(guó)檢察年鑒》，其他數(shù)據(jù)來(lái)自《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，并通過(guò)“中國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)”和Wind經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行補(bǔ)齊。所有指標(biāo)的描述性統(tǒng)計(jì)特征見表1。

表1 各變量描述性統(tǒng)計(jì)分析

四、實(shí)證結(jié)果與分析

表2 環(huán)境分權(quán)與碳排放的基本回歸結(jié)果

注：(1)***、**和*分別表示1%、5%和10%的顯著水平，系數(shù)下方小括號(hào)內(nèi)數(shù)值為其標(biāo)準(zhǔn)誤；(2)AR(1)、AR(2)分別表示一階和二階差分殘差序列的Arellano-Bond自相關(guān)檢驗(yàn)，Sargan檢驗(yàn)為過(guò)度識(shí)別檢驗(yàn)，中括號(hào)內(nèi)數(shù)值為統(tǒng)計(jì)量相應(yīng)的p值，以下各表同；(3)表中各模型的含義：FE(固定效應(yīng)模型)、SYS-GMM(采用系統(tǒng)GMM估計(jì)的動(dòng)態(tài)面板數(shù)據(jù)模型)；DSPM(動(dòng)態(tài)空間面板數(shù)據(jù)模型)；(4)模型IV-FE弱工具變量檢驗(yàn)的Cragg-DonaldWaldF統(tǒng)計(jì)量為117.947(p<0.01)，過(guò)度識(shí)別檢驗(yàn)的Sargan統(tǒng)計(jì)量為1.521(p=0.2174)。

進(jìn)一步，為了解決潛在遺漏變量導(dǎo)致的估計(jì)偏誤問(wèn)題，以及考慮環(huán)境分權(quán)的內(nèi)生性和碳排放的動(dòng)態(tài)依賴性，本文采用系統(tǒng)GMM方法估計(jì)方程(2)，估計(jì)結(jié)果見表2第(4)列?？梢园l(fā)現(xiàn)，環(huán)境分權(quán)的估計(jì)系數(shù)為正，但并沒(méi)有通過(guò)顯著性檢驗(yàn)。同時(shí)，前期的碳排放和當(dāng)期的碳排放顯著正相關(guān)，表明碳排放存在明顯的連續(xù)性和粘滯性，能夠自我強(qiáng)化集聚，凸顯碳排放的慣性依賴特征，并且這一結(jié)論得到李鍇和齊紹洲(2011)、Zhang等(2017)的支持。由于動(dòng)態(tài)面板數(shù)據(jù)模型并沒(méi)有考慮碳排放的空間外部性特征，可能導(dǎo)致遺漏變量偏差，所以，本文進(jìn)一步使用動(dòng)態(tài)空間面板數(shù)據(jù)模型進(jìn)行檢驗(yàn)，并根據(jù)拉格朗日乘數(shù)及其穩(wěn)健形式的結(jié)果選擇空間滯后模型，表2第(5)、第(6)和第(7)列報(bào)告了三種空間權(quán)重矩陣下的估計(jì)結(jié)果。容易看出，環(huán)境分權(quán)的估計(jì)系數(shù)依然為正且在統(tǒng)計(jì)上顯著，表明中國(guó)當(dāng)前的環(huán)境分權(quán)體制不利于碳排放治理。另外，與時(shí)期滯后系數(shù)的符號(hào)一致，空間滯后系數(shù)顯著為正，表明相鄰地區(qū)的碳排放水平促進(jìn)了本地區(qū)的碳排放水平，折射出碳排放在時(shí)間和空間上均存在明顯的路徑依賴，容易形成“時(shí)空碳鎖定”效應(yīng)。

關(guān)于控制變量的估計(jì)結(jié)果，本文主要根據(jù)動(dòng)態(tài)空間面板數(shù)據(jù)模型進(jìn)行解讀。(1)污染治理投資對(duì)碳排放的影響為負(fù)，但并不顯著。這表明污染治理投資有利于遏制碳排放，但并沒(méi)有如預(yù)期中那樣扮演碳減排驅(qū)動(dòng)力的重要角色，還需進(jìn)一步加大污染治理投資，強(qiáng)化污染治理投資對(duì)碳減排的積極作用。(2)以腐敗水平衡量的地區(qū)治理環(huán)境顯著遏制了碳排放。經(jīng)濟(jì)直覺(jué)上，腐敗可以降低環(huán)境規(guī)制的監(jiān)督和執(zhí)行力度，從而損害環(huán)境規(guī)制執(zhí)行質(zhì)量(李后建，2013)，因此高腐敗導(dǎo)致高污染。本文的結(jié)論雖與此相反，但這并非意味著腐敗是碳減排的有效手段，未來(lái)需要厘清腐敗影響碳排放的作用機(jī)制。(3)以工業(yè)比重衡量的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)對(duì)碳排放的影響不顯著，但未來(lái)也應(yīng)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的高級(jí)化和綠色化，積極培育清潔產(chǎn)業(yè)為主的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)。(4)R&D經(jīng)費(fèi)支出對(duì)碳排放呈現(xiàn)出制約作用，符合經(jīng)濟(jì)直覺(jué)并與Cole等(2013)和張克中等(2011)的結(jié)論一致，蘊(yùn)含通過(guò)R&D支出誘發(fā)低碳技術(shù)進(jìn)步是遏制碳排放的重要抓手，有利于完成碳減排目標(biāo)。(5)FDI與碳排放呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，沒(méi)有證據(jù)表明FDI發(fā)揮了“污染避難所”的效應(yīng)，這是因?yàn)槌休d先進(jìn)技術(shù)的外資企業(yè)可以向東道國(guó)傳播更為綠色清潔的生產(chǎn)技術(shù)，從而有利于降低東道國(guó)的碳排放，發(fā)揮“污染光環(huán)”效應(yīng)。(6)人均GDP一次方項(xiàng)的估計(jì)系數(shù)顯著為正，且平方項(xiàng)的估計(jì)系數(shù)顯著為負(fù)，表明中國(guó)地區(qū)間存在顯著的碳庫(kù)茲涅茨倒U形曲線效應(yīng)，這與Zhang等(2017)的結(jié)論相吻合。(7)Dum2007的估計(jì)系數(shù)為負(fù)，但絕大部分模型并不顯著，這說(shuō)明2007年中央政府出臺(tái)的《辦法》有利于抑制碳排放，但當(dāng)前效力還不夠，還需要進(jìn)一步加強(qiáng)和落實(shí)對(duì)地方政府碳減排的激勵(lì)與約束措施。

另外，考慮2007年的《辦法》與環(huán)境分權(quán)的交互作用。雖然前文Dum2007的估計(jì)系數(shù)不顯著為負(fù)，但政績(jī)考核體系的變化可能通過(guò)環(huán)境分權(quán)而對(duì)碳排放產(chǎn)生影響。為了考察這一可能性，本文在計(jì)量模型中引入虛擬變量Dum2007及其與環(huán)境分權(quán)的交叉項(xiàng)ED×Dum2007，估計(jì)結(jié)果見表3第(10)、第(11)和第(12)列?？梢园l(fā)現(xiàn)，ED×Dum2007的估計(jì)系數(shù)不顯著為負(fù)，這意味著政績(jī)考核體系變化尚不能有效影響環(huán)境分權(quán)的碳排放效應(yīng)，應(yīng)進(jìn)一步推動(dòng)碳減排領(lǐng)域的環(huán)境管理體系的集權(quán)化。

表3 穩(wěn)健性檢驗(yàn)的估計(jì)結(jié)果

(三)雙向因果的內(nèi)生性問(wèn)題處理。如前所述，并沒(méi)有證據(jù)表明環(huán)境分權(quán)是碳排放的前定變量，為了緩解兩者可能存在的互為因果關(guān)系的聯(lián)立性偏誤問(wèn)題，本文構(gòu)造聯(lián)立方程模型。這種做法的優(yōu)勢(shì)在于：聯(lián)立方程系統(tǒng)中包含的多個(gè)外生變量將作為ED的工具變量，能更有效地緩解ED的潛在內(nèi)生性問(wèn)題。具體聯(lián)立方程模型如下：

(4)

其中：Z是影響環(huán)境分權(quán)的其他控制變量，包括人均收入、財(cái)政赤字、人口密度、失業(yè)率、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和FDI；αi和λt分別為個(gè)體固定效應(yīng)和時(shí)間固定效應(yīng)；uit為相應(yīng)的誤差項(xiàng)。其中，財(cái)政赤字(Deficit)以各地區(qū)財(cái)政支出和財(cái)政收入的差額占GDP的比重衡量；人口密度(lnPD)以各地區(qū)年末人口規(guī)模與轄區(qū)面積比值的對(duì)數(shù)衡量；失業(yè)率(UR)以各地區(qū)城鎮(zhèn)人口登記失業(yè)率衡量。其他變量的度量與前文一致。

由表4估計(jì)結(jié)果可見，無(wú)論是3SLS的估計(jì)結(jié)果，還是2SLS的估計(jì)結(jié)果，環(huán)境分權(quán)的估計(jì)系數(shù)至少在5%的水平上顯著為正，依然支持上文結(jié)論。同時(shí)，人均碳排放量的估計(jì)系數(shù)為正，但沒(méi)有通過(guò)顯著性水平檢驗(yàn)，說(shuō)明本文并不需要擔(dān)憂碳排放與環(huán)境分權(quán)的聯(lián)立性偏誤問(wèn)題?？傊?，碳排放是一種全國(guó)性乃至全球性的溫室氣體，具有強(qiáng)烈的負(fù)外部性，所以需要中央政府統(tǒng)籌安排，建立跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的碳治理模式，這意味著地方政府在增加碳排放治理支出的同時(shí)，中央政府也應(yīng)該持續(xù)跟進(jìn)，并擴(kuò)大職責(zé)和支出范圍。

表4 聯(lián)立方程的估計(jì)結(jié)果

五、中國(guó)當(dāng)前環(huán)境分權(quán)體制下碳減排困境的內(nèi)在邏輯分析

(一)中國(guó)環(huán)境管理體制的變遷歷程。由圖2可見，1949-1974年，環(huán)境保護(hù)職能分散到各主管部委，處于高度分權(quán)的時(shí)代，具體表現(xiàn)為環(huán)境管理結(jié)構(gòu)基本上處于臨時(shí)性、非正式性和非獨(dú)立性的狀態(tài)。1974年國(guó)務(wù)院成立環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組標(biāo)志著環(huán)境保護(hù)上升到國(guó)家戰(zhàn)略。隨后十年間，全國(guó)大部分省份成立了省市兩級(jí)環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，為構(gòu)建系統(tǒng)的環(huán)境管理體系奠定了良好基礎(chǔ)。隨著環(huán)境重要戰(zhàn)略地位的凸顯，中央和地方的環(huán)保機(jī)構(gòu)逐漸升級(jí)，環(huán)境事權(quán)和管理權(quán)也相應(yīng)擴(kuò)大。中央層面上，從1984年成立國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)到1998年升級(jí)為正部級(jí)國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局，再到2008年成立國(guó)家環(huán)境保護(hù)部——為國(guó)務(wù)院的職能部門之一。地方層面上，1993年設(shè)置省一級(jí)環(huán)境保護(hù)局，并于2009年由“局”升級(jí)為“廳”。由此不難推測(cè)，央地層面的環(huán)保機(jī)構(gòu)升級(jí)事件映射出中國(guó)環(huán)境管理體制由高度分權(quán)趨向于集權(quán)。正如祁毓等(2014)所指出的，新中國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)一直奉行高度的環(huán)境分權(quán)管理體制，直到1995年的“雙重領(lǐng)導(dǎo)、以地方為主”管理體制才促使中央政府介入，環(huán)境管理才呈現(xiàn)出集權(quán)的趨勢(shì)。見圖2所示。

圖2 新中國(guó)建立以來(lái)中國(guó)環(huán)境管理制度演變和重要事件

綜觀發(fā)達(dá)國(guó)家的環(huán)境管理體制，從分權(quán)到集權(quán)是一種普遍的趨勢(shì)，尤其是為了解決區(qū)域性環(huán)境問(wèn)題，環(huán)境集權(quán)更為有效。例如，美國(guó)于1970年成立聯(lián)邦環(huán)保局(EPA)，并設(shè)立十大環(huán)保分區(qū)，各區(qū)局長(zhǎng)向聯(lián)邦環(huán)保局長(zhǎng)負(fù)責(zé)，協(xié)調(diào)州與聯(lián)邦政府的關(guān)系；日本環(huán)境管理體制經(jīng)歷了從“分散式”到“相對(duì)集中式”的演變；英國(guó)以分散管理與統(tǒng)一管理相結(jié)合；法國(guó)設(shè)有環(huán)境跨部委員會(huì)。事實(shí)上，中國(guó)政府也意識(shí)到環(huán)境集權(quán)的重要性，特別是“十三五”規(guī)劃要求實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度，并輔以“黨政同責(zé)”、“一崗雙責(zé)”和“終身追究”等非常嚴(yán)格的控制措施。這不僅宣告了最嚴(yán)環(huán)保時(shí)代的來(lái)臨，也表明了中國(guó)環(huán)境保護(hù)已經(jīng)開啟高度集權(quán)的治理模式。

(二)環(huán)保支出視角下的邏輯剖析。環(huán)境分權(quán)是通過(guò)什么機(jī)制來(lái)促進(jìn)碳排放的呢？本文將從環(huán)保支出的角度進(jìn)行回答。圖3和圖4分別描繪了2007—2013年環(huán)境分權(quán)與人均地方環(huán)保支出、環(huán)境分權(quán)與人均全國(guó)環(huán)保支出的關(guān)系。容易看出，隨著環(huán)境分權(quán)水平的提高，人均地方環(huán)保支出與人均全國(guó)環(huán)保支出都顯著下降。這意味著環(huán)境分權(quán)可能通過(guò)降低環(huán)保支出而促進(jìn)碳排放。那么，為什么兩者顯示出顯著的負(fù)相關(guān)關(guān)系呢？可能的原因在于：第一，環(huán)境分權(quán)帶來(lái)環(huán)境管理事務(wù)的自由裁量權(quán)，更加助力地方政府的財(cái)政支出偏好于生產(chǎn)性投資，從而擠出環(huán)保支出。究其根源，在以財(cái)政分權(quán)和政治集權(quán)為核心的中國(guó)式分權(quán)下，謀利型的地方政府“為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”，支出偏好被“為晉升”所支配，而環(huán)保支出作為一項(xiàng)“軟性”公共品投資，其周期長(zhǎng)、消費(fèi)性的特征并不能直接進(jìn)入地方政府官員任期內(nèi)的生產(chǎn)函數(shù)，這意味著環(huán)保支出不能增加官員政治晉升的砝碼。因此，地方政府官員為了在有限任期內(nèi)顯示其政績(jī)與治理能力以提高政治晉升的機(jī)會(huì)，存在支出偏好與速度偏好，更加熱衷于投入快、見效快、具象可見的工程項(xiàng)目(于源和陳其林，2016)。所以，在足夠的自由裁量權(quán)和環(huán)保監(jiān)管約束機(jī)制缺失下，地方政府受制于有限的財(cái)政支出預(yù)算而忽視環(huán)保支出。第二，環(huán)境分權(quán)體制下，地方政府只對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，而碳排放的跨區(qū)域特性與屬地管理相矛盾。具體地，碳排放問(wèn)題與生俱來(lái)就是全國(guó)性乃至全球性問(wèn)題，某一地區(qū)的碳排放可以迅速擴(kuò)散到相鄰地區(qū)，凸顯碳排放的負(fù)外部性；同時(shí)，某一地區(qū)的碳排放治理也可以惠及相鄰地區(qū)，產(chǎn)生溢出效應(yīng)，表現(xiàn)為碳排放治理的正外部性。在此情形下，碳減排的收益與成本并不對(duì)稱，致使地方政府缺乏增加環(huán)保支出的內(nèi)在激勵(lì)。正如Sigman(2014)所指出的，在溢出情況下，分權(quán)可能導(dǎo)致環(huán)境政策的無(wú)效率?；谏鲜鰞牲c(diǎn)原因，環(huán)境分權(quán)不利于環(huán)保支出的增加。所以，如果將碳排放治理視為一種公共物品，那么由跨區(qū)域的全國(guó)性環(huán)保部門管理更符合效率原則，并且可以杜絕“搭便車”現(xiàn)象的發(fā)生。

圖3 環(huán)境分權(quán)與人均地方環(huán)保支出 圖4 環(huán)境分權(quán)與人均全國(guó)環(huán)保支出

與此同時(shí)，圖3和圖4的相似性暗含了一個(gè)事實(shí)，即中央環(huán)保支出占全國(guó)環(huán)保支出的比重較小。為了更加詳細(xì)分析這一事實(shí)以及更好理解本文的結(jié)論，本文繪制了人均環(huán)保支出和工業(yè)三廢排放的演變趨勢(shì)圖，分別見圖5和圖6。由圖5可知，2007-2013年，人均地方環(huán)保支出從57.8元/人增加至113.0元/人，增幅高達(dá)95.5%，占人均全國(guó)環(huán)保支出的比重維持在95.0%-98.0%；相形之下，人均中央環(huán)保支出則一直徘徊在2.0—5.0元/人的低水平區(qū)間內(nèi)，僅占人均地方環(huán)保支出的2.2%-5.0%。雖然前文表明中國(guó)環(huán)境管理呈現(xiàn)出集權(quán)的趨勢(shì)，但就本文的研究區(qū)間看，地方政府承擔(dān)了絕大部分的環(huán)保支出。溯及原因，1994年推行的“分稅制”財(cái)政管理體制改革顯著向上集中了財(cái)政收入，卻顯著增加了地方政府的實(shí)際支出責(zé)任，導(dǎo)致了財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的格局，迫使公共服務(wù)的供給責(zé)任轉(zhuǎn)移給地方政府，“環(huán)境”這種公共品概莫能外。因此，中央政府在環(huán)保支出上扮演的角色較輕。數(shù)據(jù)證實(shí)，在樣本區(qū)間的2011年，日本和英國(guó)的中央環(huán)保支出占比高達(dá)45.0%和40.0%(祁毓等，2014)，而中國(guó)僅占3.1%，未來(lái)需要提高中央政府的環(huán)保支出力度。

另外，圖6顯示，雖然全國(guó)環(huán)保支出呈現(xiàn)出上升趨勢(shì)，但是工業(yè)三廢并未有效減少，特別是工業(yè)固體廢物和工業(yè)廢氣增長(zhǎng)趨勢(shì)強(qiáng)勁。也就是說(shuō)，政府治理意愿與環(huán)境改善程度并未表現(xiàn)出很強(qiáng)的一致性(韓超等，2016)。前文的實(shí)證分析也表明，污染治理投資對(duì)碳排放的影響呈現(xiàn)出不穩(wěn)定的狀態(tài)。雖然環(huán)境問(wèn)責(zé)壓力會(huì)迫使地方政府出于風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的考量向上輸入服從、整改等信號(hào)，然而實(shí)際治理效果并不盡如人意。正如席鵬輝和梁若冰(2015)所言，地方政府的環(huán)保舉措并非出于真正改善地方環(huán)境的目的，而是為了迎合上級(jí)的考核評(píng)價(jià)。梁文靖和鄭曼妮(2016)同樣支持上述觀點(diǎn)，并發(fā)現(xiàn)中國(guó)的環(huán)境污染治理投資并不能改善地區(qū)空氣質(zhì)量。所以，在環(huán)保支出未能有效遏制環(huán)境污染的情況下，環(huán)境分權(quán)又降低了環(huán)保支出，碳減排工作“雪上加霜”，這有力解釋了“環(huán)境分權(quán)促進(jìn)碳排放”的結(jié)論。

圖5 2007—2013年人均環(huán)保支出演變趨勢(shì) 圖6 2000-2013年工業(yè)三廢排放演變趨勢(shì)

(三)路在何方？圖7繪制了環(huán)保部門與政府的關(guān)系。這種關(guān)系分為兩種：條條關(guān)系和塊塊關(guān)系。所謂“條”，指的是中央部委以及中央部委領(lǐng)導(dǎo)的垂直管理系統(tǒng)，如圖7中“國(guó)家環(huán)保部—省環(huán)保廳—市環(huán)保局—縣環(huán)保局”的縱向關(guān)系，對(duì)應(yīng)于“垂直管理體制”；所謂“塊”，指的是各級(jí)地方政府以及地方政府領(lǐng)導(dǎo)下的職能部門，如圖7中“市政府—市環(huán)保局—市政府其他部門”的橫向關(guān)系，對(duì)應(yīng)于“屬地管理體制”。不難發(fā)現(xiàn)，作為環(huán)境保護(hù)事務(wù)的具體實(shí)施機(jī)構(gòu)，地方環(huán)保部門處于“條塊”權(quán)力交叉的節(jié)點(diǎn)上(如市環(huán)保局)，從而導(dǎo)致其在政府組織結(jié)構(gòu)中地位尷尬。這種尷尬體現(xiàn)為地方環(huán)保部門受地方政府和上級(jí)主管部門的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”，其中主管部門負(fù)責(zé)環(huán)保事務(wù)的“事權(quán)”，而地方政府負(fù)責(zé)“人、財(cái)、物”(尹振東，2011)。同時(shí)，“雙重領(lǐng)導(dǎo)”也分“主次”，由于地方政府控制著環(huán)保部門的財(cái)政預(yù)算、人員編制和晉升流動(dòng)，因此“塊塊”權(quán)力更為重要(周雪光和練宏，2011)。事實(shí)上，正如上文所言，自1995年起，中國(guó)環(huán)境管理采取的是“條塊結(jié)合，以塊為主，分級(jí)管理”的屬地管理體制。而在這種體制下，地方環(huán)保部門面臨獨(dú)立性缺失的現(xiàn)實(shí)約束。

圖7 環(huán)境管理體制由“條塊交叉”向“條條為主”轉(zhuǎn)變 圖8 環(huán)保部門獨(dú)立性缺失的深層次原因

概念上，獨(dú)立性是環(huán)保部門發(fā)揮職能作用的前提條件，它要求權(quán)力行使不受行政管理部門的干預(yù)(韓超等，2016)。圖8描繪了環(huán)保部門獨(dú)立性缺失的深層次原因——兩級(jí)委托代理體系下的目標(biāo)非一致性。具體而言：(1)中央政府與地方政府的委托代理關(guān)系。在這層關(guān)系中，中央政府是委托人，地方政府是代理人。由于中央政府的目標(biāo)是社會(huì)福利最大化，所以賦予地方政府多項(xiàng)任務(wù)，既包括經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，也包括環(huán)境、醫(yī)療、教育等社會(huì)民生事業(yè)。然而，自改革之初釋放的強(qiáng)增長(zhǎng)信號(hào)形成了以GDP為核心的政績(jī)考核體系，特別是以財(cái)政分權(quán)和政治集權(quán)為核心的中國(guó)式分權(quán)體系下，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)從中央到地方政府 “層層加碼”的現(xiàn)象層出不窮(周黎安等，2015)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)一類的任務(wù)更能顯示代理人的努力程度和能力(于源和陳其林，2016)，從而誘發(fā)地方政府官員選擇極大化GDP、忽視環(huán)境等社會(huì)民生事業(yè)的局面，形成實(shí)質(zhì)性的激勵(lì)偏差(劉瑞明和金田林，2015)，從而導(dǎo)致中央政府的“社會(huì)福利的多任務(wù)委托”被地方政府“過(guò)濾”成“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的單維代理”，衍生“選擇性代理”的扭曲現(xiàn)象。(2)地方政府與環(huán)保部門的委托代理關(guān)系。在這層關(guān)系中，地方政府是委托人，環(huán)保部門是代理人。環(huán)保部門主要負(fù)責(zé)污染物排放許可證發(fā)放、排污費(fèi)征收、環(huán)境監(jiān)督管理等具體環(huán)境管理工作，主要目標(biāo)是完成環(huán)境治理任務(wù)。然而，當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)尚未實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展，因此地方政府與環(huán)保部門之間的目標(biāo)存在矛盾。由于環(huán)保部門在人事、經(jīng)費(fèi)等方面受制于地方政府(Cai 等，2016)，所以其行為也受地方政府增長(zhǎng)目標(biāo)偏向的約束，導(dǎo)致環(huán)保部門的“環(huán)境治理任務(wù)委托”被地方政府扭曲為“服從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)下的環(huán)境治理任務(wù)代理”?？傊?，地方政府既是委托人，又是代理人，并依托于信息優(yōu)勢(shì)和屬地管理體制，使其與中央政府、環(huán)保部門博弈時(shí)處于優(yōu)勢(shì)。所以，在中央和地方目標(biāo)不一致時(shí)，地方環(huán)保部門在地方政府的影響下，被迫執(zhí)行地方政府指令(尹振東，2011)。

以上分析表明，環(huán)保部門陷于“條塊”權(quán)力交叉的囹圄中，缺乏獨(dú)立性。由此不難理解，中國(guó)當(dāng)前的環(huán)境分權(quán)體制不利于碳減排任務(wù)的完成。所以，為了構(gòu)建有效碳減排的環(huán)境管理體制，有以下三條思路：(1)增強(qiáng)環(huán)境管理集權(quán)，擴(kuò)大中央政府對(duì)包含碳減排投入在內(nèi)的環(huán)保支出；(2)加強(qiáng)地方環(huán)保部門的獨(dú)立性，切斷地方環(huán)保部門與地方政府和其他職能部門的聯(lián)系，促使環(huán)境管理體制由“條塊交叉”向“條條為主”轉(zhuǎn)變(如圖7所示)；(3)做對(duì)地方政府的激勵(lì)與約束，結(jié)織“中央政府—地方政府—環(huán)保部門”激勵(lì)相容的局面。

六、結(jié)論與政策啟示

環(huán)境聯(lián)邦主義理論旨在尋求政府層級(jí)之間環(huán)境管理權(quán)力的最優(yōu)配置，存在環(huán)境保護(hù)事務(wù)的集權(quán)與分權(quán)之爭(zhēng)。本文結(jié)合中國(guó)特定的制度背景，立足碳減排視角回答上述爭(zhēng)論，以期拓展中國(guó)式環(huán)境聯(lián)邦主義理論的內(nèi)涵，為經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下構(gòu)建碳減排的環(huán)境管理體制提供一些洞見?；?000—2013年中國(guó)省級(jí)面板數(shù)據(jù)，本文構(gòu)建靜態(tài)、動(dòng)態(tài)和動(dòng)態(tài)空間面板數(shù)據(jù)模型實(shí)證檢驗(yàn)了環(huán)境分權(quán)對(duì)碳排放的影響。研究結(jié)果表明，中國(guó)當(dāng)前的環(huán)境分權(quán)體制不利于碳排放治理，環(huán)境分權(quán)程度越高，碳排放水平越高。這一結(jié)論在考慮了環(huán)境分權(quán)指標(biāo)的潛在內(nèi)生性問(wèn)題之后，依然成立。在當(dāng)前的環(huán)境管理激勵(lì)體制下，地方政府缺乏碳減排的動(dòng)力，這意味著碳排放治理并不是環(huán)境分權(quán)體制的受益者。究其原因，中國(guó)式環(huán)境聯(lián)邦主義深受財(cái)政分權(quán)和政治集權(quán)的影響，銘刻了“中國(guó)式分權(quán)”的烙印，具體表現(xiàn)為自上而下的“層層加碼”型的環(huán)境治理方式，環(huán)境管理體制深陷“條塊交叉”的泥淖，導(dǎo)致地方政府環(huán)保支出激勵(lì)不足與地方環(huán)保部門獨(dú)立性缺失，進(jìn)而不利于碳減排等環(huán)境保護(hù)事務(wù)的順利開展。因此，為了兌現(xiàn)2020年和2030年碳排放量化減排的目標(biāo)，中國(guó)應(yīng)努力推動(dòng)環(huán)境管理體制改革。結(jié)合主要研究結(jié)論，本文給出如下政策啟示：

(1)增強(qiáng)碳減排的環(huán)境管理集權(quán)。本文的核心結(jié)論顯示，環(huán)境分權(quán)對(duì)碳排放產(chǎn)生了助力。因此，從央地環(huán)境管理事權(quán)入手，并考慮到碳排放的空間溢出特征，應(yīng)發(fā)揮中央政府的主導(dǎo)作用，鞭策環(huán)境管理向上集權(quán)是遏制碳排放的主要切入點(diǎn)。一方面，鑒于碳排放的負(fù)外部性，為了避免地方政府“各自為政”、“相互推諉”和“搭便車”的趨利避害心理，應(yīng)建立以碳排放交易權(quán)為核心的跨地區(qū)合作制度和污染補(bǔ)償機(jī)制，并且強(qiáng)化共贏觀念與合作思維，推行跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的碳排放治理模式，形成“一損俱損，一榮共榮”的碳減排價(jià)值取向；另一方面，擴(kuò)大中央政府在碳排放治理中的職責(zé)范圍，通過(guò)將碳減排因素列入均衡性轉(zhuǎn)移支付預(yù)算以加大支出范圍，建立事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的制度，并優(yōu)化環(huán)保人員在不同層級(jí)政府間的配置以提高碳減排效率，促使中國(guó)式環(huán)境聯(lián)邦主義更多體現(xiàn)集權(quán)的意志。需要注意的是，應(yīng)避免陷入“集分權(quán)悖論”的陷阱，防止出現(xiàn)環(huán)境管理權(quán)力的“一抓就放、一抓就死”的現(xiàn)象。

(2)強(qiáng)化地方環(huán)保部門的獨(dú)立性。地方環(huán)保部門在環(huán)境管理體制中地位尷尬，處于條塊交叉的中心。這容易導(dǎo)致環(huán)境管理部門的“碎片化”，從而釀成“九龍治水”的混亂局面，不僅催生各部門在治理工作中相互推諉和扯皮的現(xiàn)象，并且進(jìn)一步引發(fā)地方環(huán)保部門職能邊界的萎縮，從而導(dǎo)致環(huán)境管理能力弱化甚至虛置，不利于碳排放治理工作。因此，應(yīng)加強(qiáng)地方環(huán)保部門獨(dú)立性，切實(shí)割裂地方環(huán)保部門與地方政府的關(guān)系，以弱化“塊塊關(guān)系”，形成“條條為主”的垂直管理體制。已有文獻(xiàn)(尹振東，2011)證明，垂直管理體制能夠解決屬地管理體制下地方政府干擾監(jiān)管部門執(zhí)法的問(wèn)題。恰逢其時(shí)，“十三五”規(guī)劃要求實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度。這一制度將壓縮地方政府在環(huán)境政策上的自由裁量空間，并確保政令暢通和信息上傳下達(dá)，有助于地方環(huán)保部門獨(dú)立行使職能，從而切實(shí)避免環(huán)境政策“非完全執(zhí)行”的現(xiàn)象。同時(shí)，《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》也指出，加快建立上下聯(lián)動(dòng)、溝通順暢的各級(jí)環(huán)保部門聯(lián)系機(jī)制。

(3)做對(duì)地方政府碳減排的激勵(lì)與約束。地方環(huán)保部門獨(dú)立性缺失的深層次原因在于兩級(jí)委托代理體系下的目標(biāo)非一致性，因此為了從根源上確保地方環(huán)保部門的獨(dú)立性，需要保持中央政府、地方政府和地方環(huán)保部門三者目標(biāo)的內(nèi)在一致性，形成央地環(huán)境管理激勵(lì)相容的局面。由于地方政府處于兩級(jí)委托代理體系中的核心地位，連接著中央政府和地方環(huán)保部門，所以做對(duì)地方政府碳減排的激勵(lì)與約束將起到舉足輕重的作用。激勵(lì)上，推動(dòng)建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一的碳排放交易市場(chǎng)，并考慮增加碳減排支出在專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付中的比重，補(bǔ)償正外部性；同時(shí)，對(duì)認(rèn)真貫徹和執(zhí)行碳減排工作的地方政府給予獎(jiǎng)勵(lì)。約束上，立足于構(gòu)建綠色化的政績(jī)考核體系，矯正地方政府的目標(biāo)函數(shù)，以問(wèn)責(zé)制和一票否決制強(qiáng)化地方政府碳減排的剛性約束，并延長(zhǎng)官員碳減排績(jī)效考核區(qū)間，以時(shí)間區(qū)間內(nèi)的平均碳減排績(jī)效替代時(shí)間點(diǎn)上的數(shù)據(jù)進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，避免出現(xiàn)“拉閘限電”等治標(biāo)不治本的臨時(shí)性節(jié)能減排措施(黎文靖和鄭曼妮，2016)，從而杜絕地方政府官員行為的短期化和“流寇”效應(yīng)，促使地方政府工具理性的價(jià)值回歸。

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(責(zé)任編輯 許 柏)

Chinese-styleEnvironmentalFederalism:AStudyontheEffectofEnvironmentalDecentralizationonCarbonEmissions

Zhang Hua1,2, Feng Chao3, Liu Guanchun2

(1.SchoolofBusinessAdministration,NanjingAuditUniversity,Nanjing211815,China; 2.SchoolofEconomics,FudanUniversity,Shanghai200433,China; 3.SchoolofBusiness,CentralSouthUniversity,Changsha410083,China)

The Chinese-style environmental federalism, embedded in the system of the Chinese-style decentralization, is the useful supplement and improvement for the classic environmental federalism theory. For the sake of answering the debate of centralization and decentralization of environmental protection, this paper focuses on carbon emission reduction affair and empirically tests the effect of environmental decentralization on carbon emissions by employing static, dynamic and dynamic spatial panel data models based on a consideration of potential endogeneity of decentralization indicators. Empirical results show that environmental decentralization has significantly positive effect on carbon emissions, suggesting that China’s current environmental decentralization system is not conducive to carbon emission governance. Therefore, the conclusion provides evidence for the “vertical management” of the environmental protection system. Furthermore, it elaborates the internal logic of carbon emission reduction dilemma under the environmental decentralization system in the following three aspects: the evolution history of China’s environmental management system, the inadequacies of incentives for local governments’ environmental protection expenditures and the lack of independence of local environmental protection departments. Therefore, in order to construct a long-acting environmental management system for controlling carbon emissions, the Chinese-style environmental federalism needs to intensify its will of centralization so as to optimize the territorial management system and form a vertical management and incentive-compatible system.

environmental federalism; environmental decentralization; carbon emission

2017-03-27

江蘇省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目(16GLC005)；江蘇高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金資助項(xiàng)目(2016SJB790019)；中國(guó)博士后科學(xué)基金面上項(xiàng)目(2017M610218)；國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目(71601098)

張 華(1988-)，男，江蘇東臺(tái)人，南京審計(jì)大學(xué)工商管理學(xué)院講師，復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士后； 豐 超(1989-)，男，湖南湘西人，中南大學(xué)商學(xué)院博士研究生； 劉貫春(1990-)，男，河南漯河人，復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士研究生。

F061.3；F061.5

：A

：1001-9952(2017)09-0033-17

10.16538/j.cnki.jfe.2017.09.003