和誠慧

[提要] 相比較全能型政府而言，有限政府是一種全新的政府理論模式，該理論起源于西方，旨在限制政府的權力，保障人民群眾的合法權利，以此才能建立一個透明、高效、靈活的政府，加快推進和諧社會的構建。但是，國內學者對該理論的研究多是停留在經濟學的領域，注重從政府與市場、與社會之間的關系進行研究。本文旨在從政治學視角出發(fā)，剖析政府的外部特征和內在特質，從政府的權力來源、目的以及權力運作等方面進行分析，力求找到該理論本身所具有的普適價值，并探討建設有限政府的普遍性與適用性。

關鍵詞：有限政府；政治學；普遍性；適應性

中圖分類號：D62 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年7月3日

一、政治學領域中的“有限政府”

在政治學中，是從權力的限度來分析“有限政府”的內涵，主要包括政府的公共權力和公民的合法權利之間的關系。在政治學領域中，“有限政府”是一種權力有限理論。一般來說，是從兩種角度來界定政府權力的“限度”：一是從政府權力上限的角度；二是從政府權力下限的角度。

（一）政府的上限?！吧舷蕖钡慕嵌壬婕暗秸墓矙嗔Γ唵蝸碚f，即在公共權力運行過程中，合理劃定政府權力的行使范圍，要求政府在合理范圍內實施公共管理。雖然霍布斯堅持主權者不屬于訂立契約的一方，所以他們的權力并不受限制，但他認為主權者要受契約宗旨的制約。雖然他主張君主的權力不受限制，但契約宗旨對其權力的約束一定程度上也起到了限制君主權力的目的。洛克是典型的有限政府論者，也是該理論的積極倡導者，他主張自然狀態(tài)下的人，通過契約把自己的一些權利讓渡出來交予政府，但讓渡出的這部分權力并不包括人的生命權、自由權和財產權。在政府已擁有的權力中，主要有人們讓渡予政府的立法權、執(zhí)行權和對外權，而政府行使這些權力必須符合人們的公共需求，若違背這一目的，人民有權運用自己的合法權利要求政府歸還自己讓渡出的部分權利。

（二）政府的下限?！跋孪蕖笔窍鄬τ凇吧舷蕖眮碚f的，這一角度涉及到人民的合法權利，它對政府在實施公共管理過程中“應該做什么”、“必須做什么”提出了要求。人們對有限政府的理解多是從“限制政府權力”的角度，忽略了“保障公民合法權利”的層面。這兩者實質上存在一種因果聯系，正是對政府的公共權力進行限制，因此才能達到保障公民合法權利的目的，這就是權利制約權力，權力保障權利。從“下限”的角度看，有限政府就是堅持以人為本，服務型的政府。

從政治學視野理解“有限政府”的內涵，其主要依據是公民權利的優(yōu)先性，在政府權力與公民權利二者關系中，公民權利是目的，而政府權力則是保障公民權利的手段，以權利制約權力，因此政府在其權力運行中，要有度、合理、高效，并建立完善的權力運行監(jiān)督機制。

二、有限政府的基本理論

洛克是有限政府理論積極倡導者，在政府權力的運行中，他要求明確政府行為的界限，因為政府權力并不是神圣不可侵犯的。洛克的有限政府理論主要包含以下三個方面：權力的來源、權力的目的以及權力的運行方式。

（一）政府權力來源于個人權利的讓渡。洛克對政府權力的形成過程，有深刻的見解，他先后從自然法、自然狀態(tài)及公民權利等方面，深刻剖析其權力的形成過程。他認為，在自然狀態(tài)中，自然法是人們行為活動的基本準則，在這種狀態(tài)下，人們是一個個充滿獨立性的個體。他還提出，“自然法規(guī)定了人們享有自由、生命和財產的權利。但是在自然狀態(tài)下，權力的運行、公民權利的保障也存在許多缺陷：首先，自然法并不具備現代意義上的科學性與合理性，它并不是一個真正意義上的法律條文，只是自然人在長期生活過程中形成的約定俗成的規(guī)定，作為法律條文它并不完備，因此即使是在自然狀態(tài)下也需要一部完備的法律對政府權力進行約束，保障公民權利；其次，自然法的實施需要一個裁判者來維持公平、公正，而在自然狀態(tài)中則明顯缺少了這一角色，因此造成公平性、公正性的缺失；最后，自然法需要裁判者，同樣的裁判者也需要公共權力，以此才能做到正確、合理的判決。自然狀態(tài)下的人們在意識到這一缺陷之后，他們便尋求各種方法解決這一難題，最終決定通過訂立契約的方式，主動把自己的一部分權利讓渡予政府，特別需要指出的是，這部分權利只是讓渡委托于政府，并沒有完全放棄，若政府并沒有合理利用這部分權力為人們謀福利，則人們有權要求政府歸還該部分權利。

正因為政府權力來源于人們自然權利的讓渡，因此在某種程度上可以說政府也是人民的領導者與保護者，政府權力的實質是保障人民權利的手段。所以，該權力一定是一種有限的權力，始終要為人民謀福利，而不能以權謀私。

（二）政府權力的目的：保障人們的生命、財產等權利。在自然狀態(tài)中的個人，擁有生命權、財產權和自由權等自然權利，其中，財產權尤為重要，也是洛克政治思想的核心部分。洛克認為政府就是為了保護和實現個人權利而產生的，因此國家必須把保護財產權視為重中之重。他強調指出：其一，最高權力“未經本人同意，不能取去任何人的財產的任何部分”；其二，政府與公民作為征收賦稅的主客體，需要雙方的共同參與，征收標準政府要與人民共同協(xié)商，聆聽人民的呼聲，尊重他們的意見，獲得人民的認同；其三，正因為財產權是個人權利中最重要的權利，因此若財產權未受到保護，遭受損失，人民擁有解散舊政府的權力，并重新建立一個新政府。因為人們把自己的個人權利讓渡并委托給政府，最大的目的就是保護他們的財產權不受侵犯。

政府權力運行的目的就是要保護人民的財產及財產權，要實現這一目的，就必須要限制政府的權力，明確其權力邊界。政府權力必須在為人民服務的范圍內行使，如若越過這一邊界，人民就可以依法有權解散原來的舊政府，建立一個新的有限政府。

（三）政府行使權力的方式即法治與分權。洛克從本國的政治實踐中認識到，對人民生命、自由和財產權的真正威脅是來自政府的侵害。因此，他認為限制和約束政府權力離不開法治，只有在實行法治的條件下才能合理有效地保護人民的個人權利不受侵犯，也為其個人權利提供有力保障。

洛克在提出法治理論基礎之上，還提出分權理論，其首要目的就是要合理有效地保護人民的生命權、自由權和財產權不受侵犯，該理論主要包括：第一，規(guī)定立法權的來源和范圍，而且立法權還是國家的最高權力；第二，分權制衡思想；第三，論國家權力的統(tǒng)屬。洛克認為，雖然立法權屬于國家的最高權力，國家權力的真正統(tǒng)屬者是人民，若是人民的合法權利沒有得到及時有效地保護，尤其是財產權遭受損失，政府并未履行與人們訂立契約時的承諾，繼而失信于民，這種情況下，人民有權罷免并撤換國家的立法機關?；蛘呤钱斎嗣癜l(fā)現立法行為與他們的委托相抵觸時，人民仍然享有最高的權力來罷免或更換立法機關，建立一個可以真正保護人民個人權利的組織。因此可以說，人民才是真正意義上的國家最高權力的所有者。

總的來說，因為有了個人權利的讓渡，使得政府的權力是有限的，是為人民權利服務的，其最重要的使命是保護個人的生命權、自由權和財產權；其中，財產權是根本，而且要明確政府權力的界限，制定科學合理的法律條文，充分保障人民的個人權利。

三、有限政府理論中包含的普適價值

（一）限制政府權力，保障公民權利。通過探討政府權力的內涵，找到其來源所在，政府權力既然是通過人民委托所得，那么這種權力就一定是有邊界的，在運行過程中要時刻接受人民的監(jiān)督。可以說權利是目的，權力是手段。公民權利與政府權力二者具有一個長期有效的互動關系，前者是后者的基礎和源泉，后者則是前者的保障。而對政府權力的監(jiān)督與控制，必須依靠法律所提供的保障，如有的學者所言：“判斷有限政府與無限政府的尺度在于，一個政府在權力、職能、規(guī)模上是否受到來自法律的明文限制；是否愿意公開接受社會的監(jiān)督和制約；政府的權力和規(guī)模越出其法定疆域時，是否得到及時有效地糾正?！币虼耍虢⒂邢拚?，前提必須具有科學完備的法律法規(guī)，樹立政府的權威性，充分保障公民的個人權利。

（二）明確政府權力與責任，構建合理限度。政府與公民作為社會公共領域的主客體，政府自身的權力運行存在界限，而公民在訂立契約時，保留了一部分自己私人領域的權利，同樣地，公民自身也保留了自己的責任。根據權責統(tǒng)一的原則，政府的首要責任是保障公民的個人權利，以及其他政治責任、經濟責任與社會責任等。但政府必須構建自身權力運行的合理限度，并在這一限度內為公民提供有效的公共服務和公共物品。

在公共領域內，個人是具有獨立性的個體，所以政府的所有行為不僅要以實現公共利益為目標，也要保護公民的個人權利和自由。以此，政府才能明確認識到自身責任，并主動接受公民的監(jiān)督，實現公共權力的合理配置。

四、有限政府理論的世界性多層次實踐

（一）三權分立的政治體制架構是有限政府理論在國家權力運行層面的實踐。美國的學者深受古典自然法學派思想的影響，認為國家是一種必要的惡，所以他們在建國之初就考慮如何對國家權力進行有效地限制。有限政府思想在美國的實踐主要是通過它的憲法來得到體現的。1787年，美國的先賢們在費城起草了美國憲法，并通過此憲法建構了一個權力分立制衡、保護公民個人權利的政治體制。

為了保障公民的個人權利，憲法起草者們建立起分權與制衡的聯邦政府結構。這種分權與制衡體現在兩個方面：一是縱向分權，聯邦政府只擁有憲法賦予的一些權力，各個州政府則擁有相當大的自主權。如“權利法案”規(guī)定政府不得侵犯人民的權利，其體現了對政府權力的限制；二是橫向分權，即使聯邦政府僅僅只擁有憲法所規(guī)定的有限權力，但是這些權力還是會成為公民天賦權利的威脅。憲法起草者們還借鑒了孟德斯鳩的三權分立思想，將國家權力分解為立法、行政和司法三部門，交由不同的機關掌握，各個部門之間相互獨立，互相監(jiān)督，以此來實現限制聯邦政府權力、充分有效保障公民個人權利的目標。通過這樣的制度安排，從而使聯邦政府的權力得到合理的限制。

（二）充分利用市場工具提升政府能力是有限政府思想在行政權力運行層面上的實踐。20世紀70年代末，西方國家實行的全面干預政策，不僅沒有取得成效，反而還出現了政府失靈的缺陷。為了解決這一發(fā)展難題，以英美為代表的西方發(fā)達資本主義國家，進行了一項改革運動，即通過在政府實施公共管理過程中引入市場競爭機制，建立有限政府，以此取代全能政府，轉變政府職能，提升政府能力。

最早主張對“全面干預”政府進行改革的是英國著名的《富爾頓報告》。但英國的改革真正有全球影響力的則是在1979年撒切爾夫人執(zhí)政之后。自20世紀70年代末開始，撒切爾夫人及其繼任者圍繞限制政府干預經濟而采取一系列改革措施，改革的主要手段是引入商業(yè)管理技術和競爭機制，以顧客為導向來精簡政府機構、轉變政府職能。英國對“全面干預”政府的改革主要體現在兩個方面：一是發(fā)動大規(guī)模的國有資產民營化運動；二是在政府內部進行職能的區(qū)分。英國的政府改革經驗表明，有限政府模式下，政府的主要目標是如何更好地為社會提供優(yōu)質的服務，因此可以稱之為服務型政府。

五、結論

從政治學領域解讀有限政府的內涵及普適價值，從政府權力和公民權利的互動關系說明政府權力有明確的限度，其首要使命即保障公民的生命權、財產權和自由權利不被侵犯，政府要始終站在公民的角度實施公共管理，而公民自身也有保留的一部分權力，在政府行為越過合理限度進而損害公民的個人權利時，公民有權對其進行罷免和撤換，即權力保障權利，權利制約權力。有限政府理論經過在美國、加拿大、新西蘭等多個國家的多層次實踐，都取得了顯著成效，證明了這一理論的普遍適用性，所以，該理論是具有普適價值的。英國政府數百年間無大亂，美國、加拿大、澳大利亞、新西蘭等國家實行有限政府體制，日本、德國等戰(zhàn)敗國戰(zhàn)后實行有限政府的政制，長時期繁榮穩(wěn)定，正是有限政府具有普適性的證明。

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