王穎聰++朱浩++吳佳辰++李益

摘要：項目代建作為一種新型工程建設(shè)管理方式，具有專業(yè)性、客觀性的特點，是《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（國發(fā)[2004]20號）中關(guān)于“加強投資項目管理，改進建設(shè)實施方式”的重要內(nèi)容。該制度已在交通、市政等系統(tǒng)推廣多年，展示了良好的應(yīng)用前景。本文就項目代建的概念、運作機制進行了研究，對其在南京市浦口新城項目上的應(yīng)用做了概述，并對項目代建制推進中現(xiàn)存困難的解決路徑進行了探討。

關(guān)鍵詞：代建；運作機制；應(yīng)用

1、 項目代建簡述

1.1 項目代建的概念及歷史

政府投資項目代建制，也稱公益性政府投資項目代建制，簡稱項目代建制。是指將政府投資無收益建設(shè)項目的建設(shè)單位與使用單位分離，經(jīng)過規(guī)定的程序，委托有相應(yīng)資質(zhì)的工程管理公司或具有相應(yīng)工程管理能力的其他企業(yè)，作為項目建設(shè)期法人，全權(quán)負責項目建設(shè)全過程的組織管理，促使政府投資工程“投資、建設(shè)、管理、使用”的職能分離，通過專業(yè)化項目管理最終達到控制投資、提高投資效益和管理水平的目的。

2004年7月16日，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于投資體制改革的決定》，其中第三部分就政府投資項目明確了“代建制”概念：對非經(jīng)營性政府投資項目加快推行“代建制”。

2011年中央頒發(fā)了一號文件《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》， “加快水利工程建設(shè)和管理體制改革?！瓕Ψ墙?jīng)營性政府投資項目，加快推行代建制。同年，南京市人民政府頒發(fā)19號文件《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的意見》，也明確提出：推進水利工程建設(shè)管理體制改革。健全水利工程分級建設(shè)負責制，完善公益性水利工程項目法人制度，有條件地試行“代建制”、“總承包制”等建設(shè)管理方式。

1.2 項目代建的特點

政府投資建設(shè)項目代建管理一般可分為全過程代建和兩階段代建管理兩種方式，后一種管理方式是將管理工作分建設(shè)前期和建設(shè)實施兩階段，適用于投資規(guī)模較大的政府項目。

政府投資建設(shè)項目實行項目代建，促進形成市場建設(shè)管理競爭機制，提高工程建設(shè)效率和政府投資效益。代建制以招投標形式，打破投資、建設(shè)、管理和運營集中的格局，打破政企不分、行業(yè)壟斷。代建人要承接建設(shè)前期代理和建設(shè)期代建任務(wù)必須通過競爭， 從而有利于降低工程建設(shè)管理費用、加強投資控制，提高工程建設(shè)效率和政府投資效益，從而也促進了投資人/投資主體自身管理水平的提高。

實行項目代建，一方面可降低政府投資項目建設(shè)管理的部分風險，有利于政府轉(zhuǎn)變職能，深化機構(gòu)改革。另一方面有利于建筑業(yè)行業(yè)組織方式的改進，促進工程管理和咨詢業(yè)的發(fā)展，提高我國建設(shè)領(lǐng)域的核心競爭力。還可以完善了工程建設(shè)管理競爭機制，還迫使專業(yè)的項目管理單位 不斷提高自身的專業(yè)管理水平和服務(wù)意識，工作上精益求精。

1.3 項目代建的實踐

隨著我國投資體制改革的不斷深化，項目代建從理論研究逐漸向?qū)嵺`轉(zhuǎn)化。各地結(jié)合實際，開創(chuàng)不同的項目代建模式，主要有以下類型：1）政府—投資機構(gòu)—工程管理公司的上海模式，2）項目業(yè)主—專業(yè)公司的北京模式，3）江蘇省項目代建管理發(fā)展情況。

江蘇省建設(shè)廳于2005年5月向省政府申請?zhí)岢隽恕巴顿Y，建設(shè)，監(jiān)管，使用”相分離，取消“一次性業(yè)主”的建設(shè)管理模式，由分散建設(shè)改為集中統(tǒng)一代建的建議。從2005年至今，江蘇省的項目代建管理模式大體上有兩種。一是政府成立專門的集中代建機構(gòu)，二是社會化的項目管理企業(yè)參與代建。

2、項目代建制在南京市浦口新城項目的應(yīng)用

2.1 浦口新城工程項目代建體系的建立運行

浦口新城地處南京市西北部，建設(shè)現(xiàn)代化浦口新城，是市委、市政府深入實施“跨江發(fā)展”戰(zhàn)略，大力推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、江南和江北統(tǒng)籌發(fā)展、主城和郊區(qū)統(tǒng)籌發(fā)展的重大決策，是增強南京綜合競爭力和城市影響力，鞏固和提升南京在長江三角洲重要中心城市地位的重要保證。

2.1.1 浦口新城工程項目代建體系的概況

浦口新城計劃五年投入900億元建設(shè)核心區(qū)，根據(jù)專業(yè)性、區(qū)域性，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)按照科學的方法被劃分由相應(yīng)的項目管理公司進行全過程代建管理。

2.1.2 涉水工程項目代建體系概況

根據(jù)規(guī)劃，浦口新城涉水項目包括各類新（改）建泵站及河道，由于專業(yè)的原因，這些工程涉及到水利法律法規(guī)的執(zhí)行，水運行規(guī)律的把握，建設(shè)與防汛保障的協(xié)調(diào)，水利專業(yè)規(guī)范的檢查，水行政許可的辦理等等。鑒于這部分項目專業(yè)特色較強，責任重大，浦口新城將該部分委托南京市水利投資有限公司代建，從而形成涉水項目代建體系，代建范圍如下：

2.2 涉水工程項目代建的運行機制

項目法人和項目代建之間的關(guān)系通過雙方簽訂的《委托代建協(xié)議》進行了明確，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

2.2.1 項目代建建設(shè)全過程技術(shù)服務(wù)

前期階段負責進行勘察設(shè)計報審，解決施工中出現(xiàn)的矛盾，并負責辦理與施工有關(guān)的各項審批手續(xù)。擬定招標方案和設(shè)備材料的采購計劃報項目法人批準組織實施。

工程實施階段負責全面組織工程的實施，并按批準的工期以及目標與要求（包括質(zhì)量、進度、投資、安全、環(huán)保等）對參與本工程建設(shè)的設(shè)計、監(jiān)理、施工、設(shè)備材料供應(yīng)等相關(guān)單位的日常管理和具體控制。負責定期填報工程實施用款計劃，嚴格控制工程投資，全面配合由委托人確定的審計、紀檢等單位對工程全過程進行跟蹤審計、紀檢監(jiān)督，協(xié)助委托人處理工程索賠，協(xié)助委托人組織試運行、進行工程竣工決算和工程審計。

竣工驗收階段負責組織工程中間驗收、編制竣工文件、提報工程竣工決算報告，協(xié)助行業(yè)主管部門完成竣工驗收，負責缺陷責任期的管理。

2.2.2 項目法人重要權(quán)力的掌控

對于項目設(shè)計變更、造價審核、工程款支付這些項目法人的重要權(quán)力，也是容易造成腐敗的關(guān)鍵權(quán)力，項目法人一方面依靠代建單位從技術(shù)上、程序上進行把關(guān)，最終的決定權(quán)通過第三方審計、政府部門審查的監(jiān)督由項目法人自己掌握。endprint

對于日常管理，項目法人運用突擊檢查、委托檢測中心檢查等方式保留一票否決權(quán)。具體體現(xiàn)在對代建項目進行稽查，對違規(guī)行為予以糾正；對招標辦、招標代理單位的選擇確定權(quán)，有對工程規(guī)模、設(shè)計標準、規(guī)劃設(shè)計、工藝設(shè)計和設(shè)計使用功能等要求的認定權(quán)，以及按約定對工程設(shè)計變更的審批權(quán)；有對代建項目工程質(zhì)量和施工進度進行監(jiān)督，并參與工程驗收工作對代建人提出的資金計劃進行審核批準，對代建項目的協(xié)議執(zhí)行情況和資金使用情況進行監(jiān)督等。

2.2.3 項目法人對代建的考核

對代建企業(yè)的考核成為項目法人監(jiān)督的重要手段。根據(jù)雙方的協(xié)議，項目法人采用 《項目管理考評記分表》（見下圖）從人員管理、質(zhì)量管理、進度管理、投資管理、合同管理、前期管理、征地拆遷管理、安全生產(chǎn)與文明施工監(jiān)督管理、檔案及信息化管理及廉政建設(shè)管理等十個方面，全方位對代建機構(gòu)進行考評，直接與代建費用掛鉤，優(yōu)管優(yōu)籌獎金按照考評分數(shù)可獲得當季度的60-100%不等。

項目代建企業(yè)出于自身利益的追求，必須一方面將自己的專業(yè)服務(wù)做好，獲得良好的評價，得到應(yīng)有的回報，另一方面通過接受項目法人的監(jiān)督，隨時將自己的行為不斷向項目法人的目標和要求修正，起到了類似業(yè)主自己直接專業(yè)管理的效用。從項目法人來說，緊抓工作核心，擺脫繁雜事務(wù)的困擾，實現(xiàn)真正意義上的目標管理，另外也將自身的行為置于專業(yè)的程序運作中，接受規(guī)范的約束，客觀上較少或避免了決策失誤和決策漏洞，也阻隔了個別人員通過項目運作滿足私利的腐敗渠道。

3、項目代建制推行的思考

3.1 現(xiàn)行項目代建在實踐中的問題及其完善

3.1.1 政府投資項目代建制存在的問題

（1）目前代建制的法律法規(guī)體系尚不健全，制度規(guī)范不夠明確

（2）各地不同的代建模式中對于代建單位職能定位缺乏明確的依據(jù)

（3）政府規(guī)章所規(guī)定的代建費偏低，制約了“代建制”制度的發(fā)展

（4）代建機構(gòu)總體實力薄弱，沒有形成成熟、規(guī)范、公平競爭的代建市場，缺少培育有實力的代建單位的機制

3.1.2政府投資項目代建制的發(fā)展和完善

采取代建模式，建立與市場經(jīng)濟相吻合的新型工程管理模式，已勢在必行。要真正實現(xiàn)代建制操作的“陽光化”、效益化，仍需要投資、建設(shè)參與各方的共同努力?？偨Y(jié)各地各部門的試點經(jīng)驗，完善的代建制應(yīng)該體現(xiàn)在以下方面。

（1）代建單位的性質(zhì)：代建單位是市場行為的主體，承擔風險獲取收益，代建單位的性質(zhì)主要應(yīng)為企業(yè)型。若代理單位采取政府機關(guān)型或事業(yè)型，加重了財政負擔，背離了政府的改革方向。

（2）代建單位的資質(zhì)：代建單位必須是規(guī)范的工程管理、投資管理公司，通常應(yīng)具備以下一些基本條件：具有項目管理資質(zhì)；具有一定年限以上工程管理資歷；主要負責人和技術(shù)負責人應(yīng)由具有高級職稱的在職人員擔任；有一定數(shù)額專業(yè)技術(shù)職稱的在職人員并具有較強的審查設(shè)計、審核概預算、可對工程質(zhì)量安全進行直接監(jiān)理的能力。

（3）代建項目的范圍：代建制的實質(zhì)是一種工程建設(shè)管理模式，不但非經(jīng)營性的政府投資項目可以運用，其他項目也可運用。

結(jié)語

項目代建是工程建設(shè)領(lǐng)域近年來逐步推廣的一種建設(shè)模式，是國際上先進的工程建設(shè)管理模式，具有專業(yè)性、客觀性的特點，該制度已在交通、市政等系統(tǒng)推廣多年，并得到包括水利部門在內(nèi)的各個建設(shè)相關(guān)部門的鼓勵推廣，完成了眾多政府投資項目，改變了傳統(tǒng)政府自建模式帶來的弊端，工程質(zhì)量、安全、投資、效益均得到有效控制，社會效益良好，展示了良好的應(yīng)用前景。

項目代建制的實行打破現(xiàn)行政府投資體制中"投資、建設(shè)、管理、使用"四位一體的模式，使各環(huán)節(jié)彼此分離、互相制約。投資、使用單位不再介入項目前期服務(wù)、建設(shè)施工及材料設(shè)備采購等環(huán)節(jié)的招標定標活動，代建單位受建設(shè)目標及協(xié)議的約束，出于自身利益的保護，在透明的環(huán)境下進行招標，公開、公平、公正地定標，實施專業(yè)管理。

項目代建是政府投資建設(shè)體制改革的重要一環(huán)。自試行以來，在實踐上存在法制不健全、政府缺乏引導、市場競爭不充分、評價體系不完備、代建企業(yè)風險與收益不對稱等等諸多問題，容易造成代建效果的削弱。有鑒于此，本文提出了規(guī)范代建制的要素，期望政府通過加強監(jiān)督、政策扶植、建設(shè)風險市場等措施大力培育代建市場，最終達到控制投資、提高投資效益和管理水平的目的。endprint