李蓉++王海瑋

摘 要：大氣治理是一項(xiàng)繁雜的工程，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著十分密切的關(guān)系，不當(dāng)?shù)拇髿庵卫頃?huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生惡劣的影響?；谄胶鈾C(jī)制構(gòu)建所需遵循的原則及現(xiàn)行體制機(jī)制框架下大氣污染狀況產(chǎn)生的歷史原因，探討經(jīng)濟(jì)發(fā)展與大氣治理平衡機(jī)制的構(gòu)建對(duì)策，以期實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與大氣治理的動(dòng)態(tài)協(xié)調(diào)，于動(dòng)態(tài)平衡中尋求治理與發(fā)展的雙重機(jī)遇。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)發(fā)展；大氣治理；平衡機(jī)制

中圖分類號(hào)：F120.4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2017）19-0001-03

目前，學(xué)術(shù)界針對(duì)大氣污染的產(chǎn)生與治理達(dá)成了兩點(diǎn)共識(shí)：一是大氣污染產(chǎn)生的根源在于生產(chǎn)方式的粗放；二是大氣污染治理的根本途徑乃對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型。在以上共識(shí)中，大氣污染治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的短期利益關(guān)系遭到了忽視。對(duì)于產(chǎn)業(yè)升級(jí)與清潔能源比重提升等工作而言，時(shí)間與資金投入不容忽視，它們并非一朝一夕便能成功之事。其實(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型早在1995年中共十四屆五中全會(huì)已有提及，二十一年的轉(zhuǎn)型歷程與成績表明了轉(zhuǎn)型任務(wù)之艱巨。在這一時(shí)期，我國始終未能對(duì)粗放型、以投資與擴(kuò)大出口拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的模式予以擺脫，反而越發(fā)依賴于外延擴(kuò)張帶來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。大氣治理與經(jīng)濟(jì)之間的矛盾是否真的無法解決？兩者之間相對(duì)協(xié)調(diào)的動(dòng)態(tài)平衡機(jī)制能否成功構(gòu)建？在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，大氣污染是否能夠得到有效的治理？這些都是亟待研究與解決的問題。

一、平衡機(jī)制構(gòu)建所需遵循的原則

（一）短期尋求經(jīng)濟(jì)發(fā)展與大氣治理的平衡點(diǎn)

資源的有限性使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展與大氣治理無法得到兼顧，一些資源若被用于發(fā)展經(jīng)濟(jì)，則不能再用于治理大氣污染；而若用來對(duì)大氣污染進(jìn)行治理，又無法用到經(jīng)濟(jì)的發(fā)展之上，因而有短期求平衡這一說法的產(chǎn)生。短期對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與大氣治理平衡點(diǎn)的尋求需對(duì)資源予以合理的利用，進(jìn)行良好的治理力度與側(cè)重點(diǎn)把握，切忌急功近利，如有特殊要求，可以對(duì)某一特定項(xiàng)目的治理任務(wù)予以暫停，通過在大氣治理正確軌道上的運(yùn)行對(duì)整體利益進(jìn)行追求。

（二）長期追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展

發(fā)展乃科學(xué)發(fā)展觀的第一要義，要求經(jīng)濟(jì)發(fā)展亦應(yīng)成為大氣治理的核心。其實(shí)，大氣治理不應(yīng)僅僅將對(duì)大氣污染的治理作為其唯一的目的，治理的目標(biāo)應(yīng)定位于以治理為契機(jī)，推動(dòng)整個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)增長，進(jìn)而使人得到健康與全面的發(fā)展。

二、現(xiàn)行體制機(jī)制框架下大氣污染狀況產(chǎn)生的歷史原因

（一）在污染產(chǎn)生方面

第一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式仍帶有傳統(tǒng)體制機(jī)制特征。我國現(xiàn)行的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制尚未擺脫傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制的特征，對(duì)生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相背離的特征仍有所保留，具有反生態(tài)的意味，致使我國非但沒有轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的粗放型經(jīng)濟(jì)增長方式，還很大程度上加劇了此方式對(duì)環(huán)境資源的掠奪性與破壞性使用，以傳統(tǒng)發(fā)展觀為指導(dǎo)，對(duì)GDP的快速增長進(jìn)行片面的追求，與生態(tài)學(xué)原理想脫離，為“三高一低”的發(fā)展方式提供了體制保障。

第二，產(chǎn)業(yè)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重受制。能源結(jié)構(gòu)的不合理是大氣污染的主要成因，主要體現(xiàn)于能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)不合理與能源利用率低兩個(gè)方面。對(duì)于一個(gè)地區(qū)而言，其大氣質(zhì)量的優(yōu)劣會(huì)與當(dāng)?shù)啬茉聪M(fèi)結(jié)構(gòu)有密切的聯(lián)系，不同的能源使用率各不相同，在使用過后，排放出的污染物多少同樣有所不同，因而會(huì)對(duì)大氣造成不同程度的污染。在全部的能源中，燃燒排放污染物最多的煤炭有著較低的使用效率，對(duì)大氣產(chǎn)生了最為嚴(yán)重的負(fù)面影響。相對(duì)來說，石油與天然氣使用效率會(huì)高一些，二氧化碳的排放量比較少，但石油在燃燒過程中排放的細(xì)微顆粒物依舊不容忽視。雖然風(fēng)能、太陽能與水能等清潔能源有著較強(qiáng)的轉(zhuǎn)化能力，不會(huì)對(duì)大氣造成嚴(yán)重的污染，但長期以來卻低于煤炭的使用量。我國能源結(jié)構(gòu)中，煤炭優(yōu)勢(shì)極為明顯，占比維持于70%以上，石油占比約為9%，天然氣占比4%～5%，水電、核電與風(fēng)電總量占比約10%。分析我國能源結(jié)構(gòu)不合理的原因所在，其一，煤炭較之其他能源有著明顯的儲(chǔ)量與開采優(yōu)勢(shì)；其二，基于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期產(chǎn)業(yè)布局的影響，我國煤炭有著較為成熟的開采與利用技術(shù)，然而，石油與天然氣的開采與利用技術(shù)卻不盡如人意，因而形成了能源生產(chǎn)與消費(fèi)均以煤炭為主的局面。

第三，第二產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)低端。我國依舊處于工業(yè)化初級(jí)階段，作為支柱型產(chǎn)業(yè)，第二產(chǎn)業(yè)對(duì)國民經(jīng)濟(jì)有著突出的貢獻(xiàn)，而其能源消費(fèi)量也在能源消費(fèi)總量中占據(jù)了大約71%的高比例。目前，第二產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)出重工業(yè)化的發(fā)展趨勢(shì)，在工業(yè)總產(chǎn)出中，重工業(yè)產(chǎn)出比例約為70%，重制造業(yè)與采掘業(yè)所占比例最大。這部分產(chǎn)業(yè)有著明顯的高能耗、高排放、高污染、低效率等特征，對(duì)大氣造成污染的可能性極大。加之我國能源開采、能源深加工等與能源相關(guān)的產(chǎn)業(yè)沒有足夠的技術(shù)水平，生產(chǎn)各環(huán)節(jié)欠缺技術(shù)支持，產(chǎn)品單一化現(xiàn)象嚴(yán)重，利用率不高，對(duì)我國大氣的進(jìn)一步惡化產(chǎn)生了助推的作用。

（二）在污染治理方面

第一，治理存在外部性。大氣污染具有負(fù)外部性，這會(huì)進(jìn)一步惡化大氣，相反，大氣治理有正外部性，但卻容易出現(xiàn)供給的不足，圖1為負(fù)外部性對(duì)大氣的惡化，圖2則為正外部性對(duì)大氣治理的不足。

由圖1可知，S為私人邊際成本曲線，S*為社會(huì)邊際成本曲線，D為邊際收益曲線。假設(shè)大氣屬于私人財(cái)產(chǎn)，當(dāng)大氣遭到污染之時(shí)，市場(chǎng)主體需支付成本于受害者，因而會(huì)將產(chǎn)量維持于Q*，此點(diǎn)是邊際收益與邊際社會(huì)成本相等的均衡點(diǎn)。然而，假設(shè)條件是無法成立的，作為一種公共資源，環(huán)境無須進(jìn)行成本的支付，為了獲取更高的利益，社會(huì)主體勢(shì)必會(huì)增加產(chǎn)出，直至邊際收益與私人邊際成本相等（Q點(diǎn)）。顯而易見，Q>Q*，當(dāng)監(jiān)督管理效率不高時(shí)，市場(chǎng)主體會(huì)濫用環(huán)境資源，進(jìn)而使大氣污染現(xiàn)象更為嚴(yán)重。

由圖2可知，S為邊際成本曲線，D為私人邊際收益曲線，D*為社會(huì)收益曲線。假設(shè)市場(chǎng)中的主體須自行承擔(dān)治理成本，但不能獨(dú)自支配大氣治理的收益，亦即以大氣治理產(chǎn)品Q*進(jìn)行MEB外部邊際收益的創(chuàng)造，并自行承擔(dān)P*的治理成本，其中涉及PP*這一外部邊際成本，對(duì)于該市場(chǎng)主體而言，這一行為無利可圖。理性人會(huì)追求私人邊際收益與私人邊際成本的相等，此時(shí)有Q

第二，政府治理力度不足。凱恩斯學(xué)派認(rèn)為，“看得見的手”的作用在于當(dāng)市場(chǎng)出現(xiàn)失靈現(xiàn)象之時(shí)，政府能夠制定合理的措施予以解決。具體到我國現(xiàn)有情況來看，政府對(duì)大氣治理存在一些不足：（1）難以達(dá)到理想狀態(tài)，基于利己動(dòng)機(jī)的存在，為了在績效考核中凸顯更高的政績，官員始終將經(jīng)濟(jì)的增長視作首要任務(wù)，加之政府利益密切聯(lián)系于污染企業(yè)利益，企業(yè)的污染程度越大，所需繳納的稅收便越高，為了推動(dòng)GDP更進(jìn)一步的增長，地方政府更傾向于對(duì)當(dāng)?shù)匚廴酒髽I(yè)采取保護(hù)性措施，使得一些大氣治理政策難以得到有效落實(shí)；（2）大氣具有彌散性與流動(dòng)性，一個(gè)地區(qū)在進(jìn)行大氣治理時(shí)所支付的成本需由自己單方面承擔(dān)，但治理成果卻會(huì)由自己及相鄰地區(qū)共享，這必然會(huì)降低地方政府治理大氣污染的積極性。

三、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與大氣治理平衡機(jī)制的構(gòu)建

（一）改革現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)體制

發(fā)展與環(huán)境關(guān)系的正確處理以及大氣污染的徹底治理根源在于我國現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)體制的改革。國家今后的工作在于構(gòu)建經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境一體化的可持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體制，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式由粗放型轉(zhuǎn)變?yōu)榧s型，對(duì)低端經(jīng)濟(jì)束縛予以擺脫。在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行成本考核體系中，應(yīng)納入空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，將生態(tài)最優(yōu)融入于經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略中；對(duì)城市規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)布局之間的關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)，打破先污染后治理的慣性思維，加大綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展力度；加大環(huán)境治理的投入力度，鼓勵(lì)企業(yè)創(chuàng)新生產(chǎn)方式，對(duì)先進(jìn)科技予以引進(jìn)；倡導(dǎo)綠色GDP，在淡化GDP比重的同時(shí)加強(qiáng)對(duì)環(huán)境保護(hù)、資源節(jié)約、民生改善等的綜合評(píng)價(jià)。

（二）調(diào)整能源結(jié)構(gòu)

從能源角度對(duì)大氣進(jìn)行治理最重要也最實(shí)際的是對(duì)煤炭開采與加工技術(shù)水平予以提高，升級(jí)洗煤技術(shù)，提高煤炭轉(zhuǎn)化利用率，使其在轉(zhuǎn)化過程中的耗損降到最低。我國天然氣儲(chǔ)量豐富，以煤炭利用率的提高為基礎(chǔ)，應(yīng)對(duì)天然氣的普及與利用進(jìn)行推廣，使煤炭在能源消費(fèi)中的絕對(duì)比例得到降低。此外，我國石油對(duì)進(jìn)口有高度的依賴，應(yīng)以“絲綢之路”的重建為契機(jī)，拓展石油進(jìn)口渠道，加強(qiáng)與石油國家的貿(mào)易往來，對(duì)國外先進(jìn)技術(shù)予以引進(jìn)與吸收，解決國家能源利用的技術(shù)難題。同時(shí)，積極開發(fā)清潔能源，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，提高能源利用率。

（三）調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化是解決大氣污染問題的重要手段，通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，能夠有效降低細(xì)微顆粒物等的排放。第一，關(guān)停與生態(tài)學(xué)原理不符的高耗能、高排放、高污染與低效率產(chǎn)業(yè)，減少產(chǎn)業(yè)運(yùn)行過程中的污染物排放，改善大氣質(zhì)量；第二，對(duì)技術(shù)密集型、資金密集型以及勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)比例進(jìn)行調(diào)整，加大對(duì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的投入力度，推動(dòng)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展；第三，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)技術(shù)投入，改造傳統(tǒng)高耗能產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)清潔與新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展；第四，加速產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)、高新技術(shù)等低碳產(chǎn)業(yè)；第五，圍繞大氣治理構(gòu)建特殊產(chǎn)業(yè)鏈，在產(chǎn)業(yè)鏈內(nèi)部對(duì)上下游企業(yè)的大氣污染問題進(jìn)行解決，提升整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的競爭優(yōu)勢(shì)。

（四）消除大氣污染外部性

第一，征收排污費(fèi)。修正內(nèi)容與實(shí)施條件，將排污收費(fèi)制度在大氣治理中的作用充分地發(fā)揮出來。具體做法有：（1）提高排污費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，使其超過企業(yè)治理成本，讓企業(yè)在對(duì)自身利益進(jìn)行考慮之時(shí)選擇污染治理，或革新原有技術(shù)，減少排污行為；（2）加強(qiáng)污染企業(yè)管理，健全環(huán)保機(jī)構(gòu)設(shè)置，保證任一污染企業(yè)都無法成為大氣治理的漏網(wǎng)之魚，利用先進(jìn)手段防治污染，并于一定期限內(nèi)關(guān)停污染嚴(yán)重與生產(chǎn)落后的企業(yè)；（3）合理分配排污使用權(quán)，針對(duì)各地區(qū)的不同情況有選擇性地分配并管理排污使用費(fèi)，逐步治理，以對(duì)各地區(qū)大氣環(huán)境予以改善。

第二，排污權(quán)交易。各地政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況進(jìn)行與法規(guī)相符的污染物排放權(quán)的建立，允許其像商品一樣進(jìn)行買賣，以進(jìn)一步地控制污染排放，實(shí)現(xiàn)大氣污染的預(yù)防與治理。

（五）發(fā)揮政府作用

近年來，我國各地踐行科學(xué)發(fā)展，加大了對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)力度，污染解決領(lǐng)導(dǎo)力度升高。但是，就現(xiàn)有治理情況看，環(huán)保部門的環(huán)境執(zhí)政能力仍需增強(qiáng)，號(hào)召社會(huì)各界與公眾投身于環(huán)保事業(yè)中，使大氣治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展得以協(xié)調(diào)。

第一，發(fā)揮政府引導(dǎo)作用。由于大氣資源的公共性與外部性使得各地區(qū)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體不會(huì)自發(fā)進(jìn)行大氣治理，政府需要通過資金引導(dǎo)、政策引導(dǎo)以及宣傳引導(dǎo)等措施對(duì)大氣治理的市場(chǎng)主體進(jìn)行培育，強(qiáng)化市場(chǎng)化行為，進(jìn)而有效治理大氣污染。

第二，樹立執(zhí)政威信。威信的樹立可使公眾認(rèn)可政府工作，各地區(qū)環(huán)保部門應(yīng)對(duì)自身執(zhí)政能力予以展示。此外，對(duì)排放交易機(jī)制進(jìn)行推廣，提高企業(yè)排污減排積極性，針對(duì)跨界污染，應(yīng)在更高層面進(jìn)行協(xié)調(diào)，構(gòu)建與地區(qū)發(fā)展相適應(yīng)的機(jī)制。

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[責(zé)任編輯 吳高君]