于瑋寧

（100088 中國政法大學 北京）

中央與地方關系研究
——以事權劃分為視角

于瑋寧

（100088 中國政法大學 北京）

中央與地方關系是一個歷史范疇，合理劃分中央與地方的事權是處理中央與地方關系的關鍵，也是國家治理現(xiàn)代化的重要任務。我國目前對于該問題的研究較為粗疏，國家對于事權的劃分也比較模糊，本文從分析目前我國事權劃分存在的問題入手，討論我國中央與地方事權關系劃分的改革思路。

中央與地方關系；事權劃分

中央與地方關事權關系的合理劃分對于科學界定中央政府和地方政府的權利和責任，理順各級政府財政分配關系，使國家權力縱向配置法治化、理性化有著重要意義。在過去幾十年里，我國中央與地方關系進行過多次調(diào)整，但通常都走不出“一放就亂，一統(tǒng)就死”的困境。為此，中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會《關于全面深化改革的若干重大問題的決定》指出，中央與地方之間的事權劃分和確定是改革的重要內(nèi)容。要在法治的基礎上，科學界定中央與地方關系，使中央與地方事權劃分法治化。

一、事權含義

事權主要指政府的職權，即管理行政事務的權力。對于事權的基本概念學界已形成共識，但在具體解釋的角度上則各有側重。有學者認為“事權是在政府的職責或職能，政府提供的公共服務，換一個角度講指政府的支出責任”①；也有學者認為“事權指政府必要的行政和經(jīng)濟事務，以實現(xiàn)其政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展的職能”②。由此可見，對于事權含義的理解，主要存在兩點爭議：第一，事權是不是支出責任，與支出責任有何關系；第二，中央與地方關系的事權是僅指政府事權還是具有更為廣闊的含義？

筆者認為事權并不等同于支出責任，支出責任是指各級政府承擔為各級行政區(qū)域公民提供公共服務的責任。十八屆三中全會的報告中提出“適度加強中央事權和支出責任”、“中央和地方按照事權劃分相應承擔和分擔支出責任”等問題，可以理解為支出責任以事權為基礎，事權通過支出責任來具體實現(xiàn)，二者并不等同。有學者就此進行過區(qū)分，“通常來講，當述及財政活動和政府公共收支時，多使用‘支出責任’（expenditure responsibility）；當論及政治統(tǒng)治和政府強制時，多使用‘政府權力’（government power）”。由此可見，支出責任只是事權的一個方面，但不能將其內(nèi)涵等同于事權，政府支出責任多少應當與其事權大小相匹配。

對于中央與地方關系中的事權是僅指政府事權還是具有更為廣闊的含義，盡管當前絕大多數(shù)學者都認為僅指政府事權，政府事權在國家公權力運行中所占比重最大、與人民生活最為密切，但筆者認為事權以國家權力為背景，不應從狹義的視角即僅指政府事權出發(fā)，而應從廣義的視角來理解。自現(xiàn)代國家制度建立以來，立法、行政、司法三權分立逐漸被各國所接受并應用于制度實踐中，即使是并未明確確立三權分立制度的單一制國家，也同樣在具體制度實踐和權力運行過程中運用了三權分立理念。三個權力都是國家權利的重要方面，因此國家事權自然在橫向上劃分為立法事權、行政事權和司法事權。我國除了《憲法》之外，相關法律也對三種事權在中央和地方間的劃分做了規(guī)定。比如《立法法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》對中央和地方的立法事權進行了規(guī)定，《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《民族區(qū)域自治法》、港澳基本法等對中央和不同類型的地方政府之間的事權進行了初步劃分，《全國人民代表大會組織法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》等對司法權和檢察權在中央和地方之間做了初步的規(guī)定。因此，國家事權應作廣義理解，包括立法事權、行政事權和司法事權。

二、我國改革開放以來中央與地方事權的演變

在1949～1979年間，我國實行的是中央高度集權的政治與經(jīng)濟管理體制，雖然中央有根據(jù)需要下放了一定權力給地方，但是1954年和1978年兩次憲法修改都沒有明確規(guī)定中央與地方的職權，使得中央與地方各自的事權劃分模糊不清。隨著改革開放的發(fā)展，計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的探索，我國的政治經(jīng)濟體制開始了由集權到分權的嘗試。

1.立法事權的改革

1979年重新修改的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》賦予了省級人大及其常委會制定地方性法規(guī)的權力。1982年修改后的憲法對立法權限進行了具體規(guī)定：①明確全國人大及其常委會都是行使國家立法權的機關。②國務院作為國家最高權力機關的執(zhí)行機關和全國最高行政機關，可以依照憲法和法律制定行政法規(guī)。③省、自治區(qū)、直轄市的人大及其常委會，可以制定地方性法規(guī)。④規(guī)定民族自治地方的人民代表大會有權依照當?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例。2000年3月《中華人民共和國立法法》進一步明確了法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、規(guī)章的制定權限和制定程序。2015年重新修改的《中華人民共和國立法法》規(guī)范了授權立法，并授予了設區(qū)的市地方立法權，同時界定了部門規(guī)章和地方政府規(guī)章的邊界， 進一步明確了“稅收法定”原則。

2.行政事權的改革

1982年12月憲法的修改，明確規(guī)定了中央和地方的職權劃分，“中央與地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。”根據(jù)我國現(xiàn)行憲法第89條規(guī)定可以將國務院事權歸納為：對各級行政機關領導；劃分各級政府的具體職權；全國經(jīng)濟發(fā)展和城鄉(xiāng)建設工作；科教文衛(wèi)體和計劃生育工作；外交事務；領導和管理國防建設事業(yè)等。根據(jù)第99條、第107條的規(guī)定，地方政府的事權范圍是：執(zhí)行憲法法律的規(guī)定；審查和決定地方發(fā)展計劃；依照法律規(guī)定的權限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的除外交、國防等涉及全國整體利益的事務外的所有行政工作。

3.財政事權的改革

十一屆三中全會指出：“現(xiàn)在我國經(jīng)濟管理體制的一個重要缺點是權力過于集中，應該有領導地大膽下放，讓地方和工農(nóng)企業(yè)在國家統(tǒng)一計劃的領導下，有更多的經(jīng)營管理自主權?！敝醒胝群笤?980年和1985年推出了“劃分收支，分級包干”的財政管理體制和“劃分稅種，核定收支，分級包干”的財政管理體制，并從1984年起，建立了區(qū)（地區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級財政體制，形成了中央、省（自治區(qū)）、市（縣）、區(qū)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級財政體制。1994年我國在借鑒發(fā)達國際經(jīng)驗基礎上開始推行“分稅制”改革 ，確立了以分稅制為核心的新的財政體制框架，初步建立了中央和地方的財力分配機制，同時增強了中央政府的宏觀調(diào)控能力，為進一步劃分中央和地方政府事權奠定了基礎。

三、現(xiàn)階段我國中央與地方事權劃分的突出問題

1.中央與地方事權劃分缺乏明確規(guī)定的法律法規(guī)

我國有關中央與地方事權劃分的規(guī)定多以共產(chǎn)黨或政府的文件、決定等形式出現(xiàn)，并沒有統(tǒng)一的、完整的劃分中央和地方職權的法律法規(guī)，缺乏完備可行的法律制度保障。而且現(xiàn)有的規(guī)定比較籠統(tǒng)，法律層次較低，缺乏應有的法律權威和約束力，不利于劃分各級政府間的職權責任。誠然，在《憲法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》和《民族區(qū)域自治法》中，對于中央與地方政府的職權都有一定的規(guī)定，但是只是原則性的規(guī)定，缺少具體的、配套的法律法規(guī)來支撐。憲法雖然規(guī)定了國務院和地方政府的職權，規(guī)定了中央與地方職權劃分的原則，但并沒有明確規(guī)定哪些權力專屬于中央政府，哪些權力專屬于地方政府，哪些權力由中央和地方共享，沒有對中央與地方職權劃分作明確具體的規(guī)定。事權劃分沒有明確具體的法律規(guī)定、上級政府有權決定下級政府的事權，會導致職權具體運行過程的非正式性和隨意性，也會導致中央和地方在某些公共事務承擔上的偶然性和隨意性，增加中央與地方政府之間的博弈難度和談判成本。我國現(xiàn)行憲法經(jīng)歷了四次修訂，但沒有一次修改涉及到中央與地方事權的劃分。而中央與地方事權關系又必須通過修憲作出明文規(guī)定，成為中央與地方權力來源的憲法依據(jù)。它們不應當是基于中央與地方在經(jīng)濟與政治利益上的討價還價，而應當是基于制度化的權力分享。

2.中央與地方事權劃分模糊不清，同構性嚴重

我國憲法規(guī)定：中華人民共和國國務院，即中央人民政府是最高國家權力機關的執(zhí)行機關，是最高國家行政機關。它負責貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策和全國人大及其常委會通過的法律、法令，統(tǒng)一領導國務院各部、各委員會和其他所屬機構以及地方各級政府的工作，管理中國的外交、國防、財政、經(jīng)濟、文化、教育等事務，領導社會主義現(xiàn)代化建設。中央政府擁有最廣泛的事權：行政領導權、行政立法權、行政提案權、行政監(jiān)督權、人事行政權、建制權及全國人大及其常委會授予的其他職權。在地方組織法中所設立的地方政府的事權也是很大的，它們有：行政執(zhí)行權、行政領導權、行政監(jiān)督權、行政管理權、人事行政權等其他事項的辦理權。把法律規(guī)定與現(xiàn)實的中央政府事權與地方政府事權做一比較，我們可以發(fā)現(xiàn)：憲法對中央和地方政府各自的事權規(guī)定沒有明顯區(qū)別，除了少數(shù)事務如外交、國防等專屬中央政府外，地方政府所擁有的事權幾乎全是中央政府的事權翻版，存在著嚴重的職責同構。在我國單一制的體制中，中央政府直接領導地方政府，而且中央政府的主管部門也對地方政府的各部門進行領導或業(yè)務指導，因此中央政府對地方政府的領導是雙重的、垂直的領導關系，地方政府不得不處于軟弱無力的地位。

各級政府的事權相互重疊，缺乏獨立性，缺位與越位同時存在，上級政府可以越權行使下級政府的職權。一方面，上級政府的事務往往交給下級政府去做，造成許多應由中央政府承擔的公共物品和服務由地方政府承擔，重疊現(xiàn)象嚴重。比如武警經(jīng)費的支出本應由中央承擔，但事實上經(jīng)由部隊糧食價格補貼、營房建設等形式把該項支出轉嫁給地方政府承擔。另一方面，本應由地方政府獨自承擔的事項的支出中央也會參與，這樣容易造成地方政府在一些事務上互相扯皮，有損行政公信力。

3.中央和地方政府事權與事責間的不對稱

我國事權與事責不對稱情形比較多，一方面政府與市場職能劃分不清晰，政府可能會包攬過多的職責，但需要政府負責的事項可能并沒有解決好，比如對基礎教育、環(huán)境保護、醫(yī)療、社會保障等方面的財政支持并不夠，但是本應當由企業(yè)和私人承擔的競爭性項目的投資很大一部分卻由政府承擔，不僅加重政府負擔，而且削弱市場效率。另一方面，上級政府會把本應由自身履行的職責下放給下一級政府，尤其是在教育、醫(yī)療等方面。比如2015年社會保障和就業(yè)支出19001億元，同比增長16.9%，其中中央負擔4.38%，地方負擔95.62%。

四、結語

我國中央與地方事權劃分缺乏明確規(guī)定的法律法規(guī)，而且劃分模糊不清，同構性嚴重、事權與事責之間不對稱，因此要解決中央與地方事權劃分的問題就要從這幾方面的問題入手。

注釋：

①張震華.《關于中央與地方事權劃分的幾點思考》,《海南人大》,2008年第7期.

②徐康寧,施海洋.《論中央與地方事權和稅權的合理劃分》,《現(xiàn)代經(jīng)濟探討》,2001年第8期.

[1]孫波著.《中央與地方關系法治化研究》.濟南:山東人民出版社,2013年版.

[2]張千帆,葛維寶編.《中央與地方關系的法治化》.南京:鳳凰出版?zhèn)髅郊瘓F、譯林出版社,2009年版.

于瑋寧，現(xiàn)為中國政法大學法學碩士。