凌景文龍佳

基于PPP融資模式的軌道交通建設(shè)資金匡算

凌景文1龍佳2

（1.中鐵第四勘察設(shè)計(jì)院集團(tuán)有限公司，430063，武漢；2.湖南省建筑科學(xué)研究院，410011，長沙//第一作者，工程師）

分析了城市軌道交通建設(shè)規(guī)?？锼惴椒?，探討了PPP融資模式對(duì)城市軌道交通建設(shè)及運(yùn)營的影響，建立了PPP融資模式與軌道交通建設(shè)規(guī)?？锼愕年P(guān)系模型。該模型已在鄭州市軌道交通建設(shè)規(guī)劃編制過程中得到應(yīng)用，并在應(yīng)用結(jié)果中提出了豐富PPP的回報(bào)方式以及減輕政府出資壓力的建議。

城市軌道交通；融資模式；政府-社會(huì)資本合作；建設(shè)規(guī)劃；規(guī)?？锼?/p>

First-author′s addressChina Railway Siyuan Survey and Design Group Co.，Ltd.，430063，Wuhan，China

2015年1月，國家發(fā)展改革委發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的通知》（發(fā)改基礎(chǔ)［2015］49號(hào)）中明確：“為做好城市軌道交通項(xiàng)目審批權(quán)限下放后的落實(shí)和銜接工作，切實(shí)加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)管，促進(jìn)城市軌道交通持續(xù)健康發(fā)展，建設(shè)軌道交通時(shí)應(yīng)科學(xué)編制建設(shè)規(guī)劃。《城市軌道交通建設(shè)規(guī)劃》（以下簡稱“建設(shè)規(guī)劃”）是近期建設(shè)項(xiàng)目安排的實(shí)施性方案。城市要結(jié)合自身經(jīng)濟(jì)、人口、客流需求等情況，根據(jù)線網(wǎng)規(guī)劃編制5～6年期的建設(shè)規(guī)劃。擬建地鐵初期負(fù)荷強(qiáng)度不低于每日每公里0.7萬人次，擬建輕軌初期負(fù)荷強(qiáng)度不低于每日每公里0.4萬人次。項(xiàng)目資本金比例不低于40%，政府資本金占當(dāng)年城市公共財(cái)政預(yù)算收入的比例一般不超過5%，軌道交通出資額占城市維護(hù)建設(shè)財(cái)政性資金的比例一般不超過30%?！?/p>

2015年9月14日，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金制度的通知》（國發(fā)［2015］51號(hào)）中明確：“各行業(yè)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的最低資本金比例按以下規(guī)定執(zhí)行：城市軌道交通項(xiàng)目由25%調(diào)整為20%，港口、沿海及內(nèi)河航運(yùn)、機(jī)場(chǎng)項(xiàng)目由30%調(diào)整為25%，鐵路、公路項(xiàng)目由25%調(diào)整為20%?！?/p>

以上兩個(gè)文件構(gòu)成了確定城市確定軌道交通建設(shè)規(guī)模的基礎(chǔ)性文件。目前，我國新的投融資模式出現(xiàn)對(duì)軌道交通資本金出資方式、出資比例、計(jì)算年限均有較大的影響，因此，本文將重點(diǎn)探討政府-社會(huì)資本合作（Public-private partership，PPP）融資模式對(duì)軌道交通建設(shè)規(guī)?？锼愕挠绊懀⑵潢P(guān)系模型，并運(yùn)用到實(shí)踐中去。

1 PPP融資模式對(duì)軌道交通投融資的影響

PPP模式，即公共部門與民營企業(yè)合作模式，是指政府、盈利性企業(yè)和非盈利性企業(yè)基于某些公用事業(yè)項(xiàng)目而形成的相互合作關(guān)系的形式。該詞最早由英國政府于1982年提出，是指政府與私營商簽訂長期協(xié)議，授權(quán)私營商代替政府建設(shè)、運(yùn)營或管理公共基礎(chǔ)設(shè)施并向公眾提供公共服務(wù)。在我國，北京軌道交通4號(hào)線是最早采用PPP模式進(jìn)行投融資的。目前，陸續(xù)有徐州市軌道交通3號(hào)線一期工程、徐州市軌道交通2號(hào)線一期工程、佛山市城市軌道交通2號(hào)線一期工程、北京地鐵新機(jī)場(chǎng)線項(xiàng)目、長沙市軌道交通6號(hào)線一期工程等項(xiàng)目相繼嘗試采用PPP模式進(jìn)行投融資。

PPP投融資模式對(duì)城市軌道交通資本金的影響主要決定于運(yùn)作模式。PPP運(yùn)作模式較為復(fù)雜，各個(gè)城市有不同的做法。從PPP發(fā)包方式看，可以分為土建部分、機(jī)電部分各自單獨(dú)進(jìn)行PPP，有的城市將土建和機(jī)電統(tǒng)一發(fā)包給PPP民間資本，有的城市是政府負(fù)責(zé)土建部分的出資，機(jī)電部分引入PPP民間資本。

從PPP回報(bào)模式看，有的將沿線地塊開發(fā)收益用來平衡PPP出資方的建設(shè)成本（方式一）；有的將地鐵運(yùn)營期收入抵押給PPP出資方，到期歸還，運(yùn)營期內(nèi)的票價(jià)收入、物業(yè)開發(fā)收入等均歸PPP出資方（方式二）；也有的分期償還PPP出資方本金及利息（方式三）。

引入民間資本投資城市軌道交通時(shí)，不論何種發(fā)包方式，均減少了軌道交通建設(shè)時(shí)所需的政府投資資本金總量，將債務(wù)資金轉(zhuǎn)移至民間資本，在一定程度上降低了軌道交通建設(shè)資本金占公共財(cái)政收入的比例。在此，設(shè)PPP民間資本出資量為M，軌道交通建設(shè)資本金占公共財(cái)政收入的比例為P，基準(zhǔn)收益率為ic。

在回報(bào)方式一中，沿線地塊開發(fā)收益直接用來平衡PPP出資方的建設(shè)成本，因此，公共財(cái)政預(yù)算收入中損失了此部分土地的國有土地有償使用收入。假設(shè)第t年用于平衡出資方建設(shè)成本的沿線國有土地有償使用收入為Rdt，此時(shí)∑Rdt=M。

在回報(bào)方式二中，第t年的地鐵運(yùn)營利潤（含票價(jià)收入、物業(yè)開發(fā)收入、廣告收入及其他收入扣除成本后的利潤總額）為Rt。在PPP出資方的運(yùn)營期內(nèi)，城市維護(hù)建設(shè)資金的來源中將減少軌道公司本應(yīng)上繳的企業(yè)利潤。

在回報(bào)方式三中，政府在后期補(bǔ)償時(shí)需依靠政府的公共財(cái)政預(yù)算收入，每一年償還的資金為mt，償還年限為全部還清年限TPPP。

由此可以看出，其中方式一和方式二，將在事件發(fā)生期間（出讓國有土地期間或PPP出資方運(yùn)營期間）接影響公共財(cái)政預(yù)算收入，即減少公共財(cái)政預(yù)算收入的來源；方式三將在償還年期間使用公共財(cái)政收入償還，即增加公共財(cái)政預(yù)算收入的支出。三者的影響方式各不相同，發(fā)生時(shí)點(diǎn)也存在差異。

方式一集中在某一個(gè)年限，為不連續(xù)的。對(duì)PPP出資方，此種方式的盈利水平取決于沿線土地開發(fā)能力和經(jīng)營水平；對(duì)政府而言，此種方式較為有利，即可以拉動(dòng)城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，又能加快城市建設(shè)開發(fā)。

方式二為連續(xù)的幾個(gè)甚至幾十個(gè)年度減少公共財(cái)政預(yù)算收入，但影響程度較小。對(duì)PPP出資方，則需自己運(yùn)營，組建運(yùn)營公司，需要較為專業(yè)的機(jī)構(gòu)來參與；對(duì)政府而言，方式二能較好的提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，同時(shí)能提升軌道交通的商業(yè)價(jià)值。

方式三則發(fā)生未來年度償還時(shí)，相對(duì)較為集中，且直接使用現(xiàn)金償還，償還壓力較大。對(duì)PPP出資方，政策風(fēng)險(xiǎn)較大，但償還方式最為直接明了、簡單、可接受性強(qiáng)。對(duì)政府部門，后期的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)如何將直接影響償還的兌現(xiàn)情況。為減輕后續(xù)償還的壓力，引入PPP后，應(yīng)考慮償還期內(nèi)償還資金不應(yīng)超過一定的比例，可參考軌道交通政府出資占城市維護(hù)建設(shè)財(cái)政資金出資比例來設(shè)定，一般不宜超過30%。

2 軌道交通建設(shè)規(guī)?？锼惴椒?/h2>

在編制軌道交通建設(shè)規(guī)劃時(shí)，為科學(xué)合理地控制建設(shè)規(guī)模，通常采用以下幾種方法匡算軌道交通建設(shè)規(guī)模。

2.1 按客運(yùn)需求匡算

根據(jù)市區(qū)或規(guī)劃區(qū)的規(guī)劃年限城市人口規(guī)模和居民出行次數(shù)預(yù)測(cè)，計(jì)算居民出行總量，結(jié)合規(guī)劃年限的公共交通出行率、軌道交通占公共交通的比率、軌道線網(wǎng)的平均負(fù)荷強(qiáng)度等，可匡算出一個(gè)初步的建設(shè)規(guī)模。如長沙市軌道交通建設(shè)規(guī)模按客運(yùn)需求的匡算過程如下：

如表1所示，2022年長沙都市區(qū)城市人口將達(dá)到708萬人，流動(dòng)人口將達(dá)到64萬人。根據(jù)長沙居民出行現(xiàn)狀及發(fā)展規(guī)劃，預(yù)測(cè)2022年長沙都市區(qū)居民出行率將達(dá)到2.47次/（人·d），流動(dòng)人口出行率將達(dá)到2.84次/（人·d），居民出行總量將達(dá)到1930萬人次/d。根據(jù)長沙市綜合交通規(guī)劃及城市交通需求分析，預(yù)測(cè)2022年長沙都市區(qū)公共交通出行比率在30%～33%左右，而公交出行方式中軌道交通所占比率約為35%～40%。結(jié)合以往的研究和其他城市的經(jīng)驗(yàn)，考慮到2022年軌道交通骨干網(wǎng)絡(luò)基本形成，且部分線路開通運(yùn)營時(shí)間較短，預(yù)測(cè)軌道交通平均負(fù)荷強(qiáng)度為1.10萬～1.25萬人次/（km·d）之間。因此，按照交通需求預(yù)測(cè)匡算，2022年長沙市軌道交通建設(shè)規(guī)模為225～335 km。

扣除前兩輪規(guī)劃的142 km線路，2016—2022年的合理建設(shè)規(guī)模應(yīng)為83～193 km。

2.2 按工程實(shí)施進(jìn)度匡算

城市軌道交通建設(shè)速度的決定因素一方面取決于所在城市財(cái)力，另一方面則取決于城市建設(shè)決策者對(duì)快速軌道交通建設(shè)的政策傾向。目前，國內(nèi)在建或籌建軌道交通的各個(gè)城市其建設(shè)速度亦有所不同，如北京、上海、廣州等特大城市的年均修建規(guī)模都達(dá)到40～50 km左右。通過對(duì)比國內(nèi)其他大城市的性質(zhì)、區(qū)位、綜合實(shí)力、建設(shè)與運(yùn)營管理能力等因素，二線城市建設(shè)速度應(yīng)該是年均20～25 km左右?？山Y(jié)合城市的綜合實(shí)力及建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，適當(dāng)提高建設(shè)速度。

表1 2022年長沙市客運(yùn)及軌道交通需求預(yù)測(cè)

2.3 按經(jīng)濟(jì)能力匡算

軌道交通建設(shè)規(guī)模按經(jīng)濟(jì)能力匡算主要在于以下幾個(gè)約束條件：

（1）項(xiàng)目資本金所占公共財(cái)政預(yù)算收入的比例不應(yīng)大于5%。通常項(xiàng)目資本金應(yīng)包含規(guī)劃年限新增項(xiàng)目的項(xiàng)目資本金以及在建項(xiàng)目剩余資本金。

（2）按國發(fā)［2015］51號(hào)文規(guī)定，資本金的出資比例不應(yīng)低于20%；按發(fā)改基礎(chǔ)［2015］49號(hào)文規(guī)定，資本金的出資比例不應(yīng)低于40%。編制建設(shè)規(guī)劃時(shí)，一般在20%～40%的區(qū)間取值。

（3）軌道交通政府出資占城市維護(hù)建設(shè)財(cái)政資金收入比例不宜大于30%，通常軌道交通政府出資應(yīng)包含規(guī)劃年限新增項(xiàng)目的項(xiàng)目資本金、在建項(xiàng)目剩余資本金以及運(yùn)營線路的財(cái)政補(bǔ)貼。在計(jì)算項(xiàng)目資本金所占公共財(cái)政預(yù)算收入的比例時(shí)，通常計(jì)算規(guī)劃年限的平均值是否大于5%；在計(jì)算軌道交通政府出資占城市維護(hù)建設(shè)財(cái)政資金收入比例時(shí)，通常計(jì)算規(guī)劃年限的平均值是否大于30%。

3 PPP融資模式與軌道交通建設(shè)規(guī)?？锼汴P(guān)系模型

結(jié)合以上匡算方法，建立PPP融資模式對(duì)軌道交通建設(shè)按經(jīng)濟(jì)能力匡算規(guī)模時(shí)的相互關(guān)系，并建立數(shù)學(xué)模型。

假設(shè)某城市擬初步建設(shè)n條軌道交通線路，第i條線路的長度為likm，平均造價(jià)約為6.1億元/km（考慮到城市建設(shè)高架線路一般少于地下線路，高架線路長度與地下線路長度比值為1:3，地下線路的造價(jià)按7億元/km估算，高架線路及地面線路按3.5億元/km估算），其中有k條線路引入社會(huì)資本，每年度等額投入，其余n-k條線路擬采用政府資本金+銀行貸款投資建設(shè)。規(guī)劃年限已運(yùn)營線路第t個(gè)年度財(cái)政補(bǔ)貼（含運(yùn)營虧損補(bǔ)貼、還本付息和設(shè)備設(shè)施更新重置投資等）為Fst億元，規(guī)劃年限第t個(gè)年度的公共財(cái)政預(yù)算收入為Frt億元，規(guī)劃年限第t個(gè)年度的城市維護(hù)建設(shè)財(cái)政資金為Fwt億元，規(guī)劃年限在建線路剩余項(xiàng)目資本金為Fsct億元，規(guī)劃年限為TP年，PPP項(xiàng)目償還年限為規(guī)劃年限后年全部還清（不論采用何種回報(bào)方式，均在規(guī)劃年限后TPPP年全部還清）。同時(shí)，考慮PPP投資方要參與軌道交通建設(shè)項(xiàng)目的投資，其總體收入應(yīng)大于建設(shè)期的建設(shè)成本才有利可圖，即其財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率應(yīng)大于基準(zhǔn)收益率，PPP投資方才可能參與軌道交通項(xiàng)目的建設(shè)。因此，可以得到如下關(guān)系模型：

其中：

RFIR——財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率；

CIt——建設(shè)期和償還期內(nèi)第t年的現(xiàn)金流入，根據(jù)本項(xiàng)目特點(diǎn)，其計(jì)算式為：

Cot——建設(shè)期和償還期內(nèi)第t年的現(xiàn)金流出，根據(jù)本項(xiàng)目特點(diǎn)，其計(jì)算式為

4 計(jì)算實(shí)例

以鄭州市軌道交通建設(shè)規(guī)劃（2016—2022年）為計(jì)算實(shí)例，探討PPP融資模式對(duì)軌道交通建設(shè)規(guī)?？锼愕南嗷リP(guān)系。鄭州市軌道交通建設(shè)規(guī)劃（2016—2022年）擬建設(shè)370 km軌道交通線路，PPP出資方確定的基準(zhǔn)收益率為3.5%。結(jié)合鄭州市市轄區(qū)公共財(cái)政預(yù)算收入及城市維護(hù)建設(shè)財(cái)政資金，如果不引入PPP投資方，其匡算結(jié)果如表2所示。

由表2可知，按照資本金占項(xiàng)目投資20%的比例核算，資本金占公共財(cái)政預(yù)算收入比例達(dá)7.1%，超過5%的要求，因此有引入PPP融資模式的必要。

假設(shè)引入社會(huì)資本建設(shè)其中的4條線路，長度約為139 km，工程投資約為848億元?；貓?bào)方式為在自2023起7年內(nèi)，由引入方按年等額本金法分7次返還，并給予7%投資回報(bào)年收益率，其計(jì)算結(jié)果如表3所示。

由表3可知，按照資本金占項(xiàng)目投資20%的比例核算，資本金站公共財(cái)政預(yù)算收入比例達(dá)5%，達(dá)到國家發(fā)改委的要求，同時(shí)軌道交通政府財(cái)政出資占城市維護(hù)建設(shè)財(cái)政資金比例為23.5%，小于30%的要求。

對(duì)于社會(huì)資本償還能力，由表4可知，在軌道交通償還期內(nèi)政府財(cái)政出資占城市維護(hù)建設(shè)財(cái)政資金比例為26.7%，小于30%的要求。同時(shí)項(xiàng)目投資回報(bào)年收益率達(dá)到7%，財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率為3.72%，大于3.5%，即PPP出資方盈利水平較高。

5 結(jié)語

根據(jù)PPP融資模式與軌道交通建設(shè)規(guī)模匡算的關(guān)系模型得出，PPP融資模式雖然會(huì)減輕規(guī)劃年限內(nèi)的項(xiàng)目資本金出資壓力，但是會(huì)相應(yīng)提高償還期內(nèi)政府財(cái)政出資的壓力。因此，在政策的允許條件下，應(yīng)適當(dāng)豐富PPP融資后的償還方式，增加償還方式的多樣性，為軌道交通建設(shè)市場(chǎng)注入新的活力。

表2 鄭州市軌道交通建設(shè)規(guī)劃（2016—2022年）政府財(cái)政出資能力分析表

表3 引入PPP后軌道交通建設(shè)規(guī)劃（2016—2022年）政府財(cái)政出資能力分析表

表4 社會(huì)資本償還期內(nèi)政府財(cái)政出資能力分析表

［1］國家發(fā)展與改革委員會(huì).關(guān)于加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的通知：發(fā)改基礎(chǔ)［2015］49號(hào)［DB/OL］.（2015-01-12）［2016-08-06］http：//www.sdpc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/201501/ t20150116_660386.html.

［2］國務(wù)院.關(guān)于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金制度的通知：國發(fā)［2015］51號(hào)［DB/OL］.（2015-09-14）［2006-08-06］.http：//www.gov.cn/zhengce/content/2015-09/14/content_ 10161.htm.

［3］梁素枝.城市軌道交通PPP投融資模式研究［J］.天津建設(shè)科技，2015，25（增刊）：73-77.

Funding Operation in Urban Rail Transit Construction Based on PPP Financing Mode

LING Jingwen，LONG Jia

Through an analysis of the estimated scale for urban rail transit construction，the influence of PPP financing mode on rail transit construction and operation is discussed. Then，a relationship model of PPP financing mode and construction scale estimation of rail transit is established，which has been applied in Zhengzhou rail transit construction plan preparation，and enriches the return ways to PPP，relieving the pressure on governmentfunding.

urban rail transit；financing model；public-private partnership（PPP）；construction plan；estimated scale

F570.3

10.16037/j.1007-869x.2017.08.022

2016-08-19）