文遼寧省建設(shè)用地事務(wù)局 王 闖

淺談規(guī)范和完善農(nóng)村集體土地征收程序

文遼寧省建設(shè)用地事務(wù)局 王 闖

黨的十八屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出了農(nóng)村集體土地征收改革的主要任務(wù)，即縮小征地范圍、規(guī)范征地程序和完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。當(dāng)前，我國仍處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的進(jìn)程中，農(nóng)村集體土地征收在很長時(shí)間內(nèi)仍存在，并且征地規(guī)模較大，征地行為直接關(guān)系到人民群眾的切身利益。征地程序是征地制度中不可或缺的部分，是征地主體行使土地征收職權(quán)、實(shí)施征地過程中所應(yīng)遵循的方式、步驟、順序及時(shí)限的總和。在評價(jià)土地征收工作時(shí)，我們不僅應(yīng)當(dāng)關(guān)注征收決定是否正確、補(bǔ)償是否及時(shí)合理，還要關(guān)注征地程序自身是否合法規(guī)范，正當(dāng)和規(guī)范的征收程序不僅能夠充分約束政府公權(quán)力、最大限度保障被征收人的合法權(quán)益，還能增進(jìn)政府與老百姓之間的互信，客觀上能夠促進(jìn)征收工作的順利開展。

一、征地程序概述

2004年國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》要求“健全征地程序”，將“告知、確認(rèn)”程序引入征地批前程序。在隨后的國土資源部《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》中對告知、確認(rèn)和聽證等進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定：在征地依法報(bào)批前，以書面形式告知被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶；當(dāng)?shù)貒临Y源部門應(yīng)對擬征土地現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查，調(diào)查結(jié)果應(yīng)與被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)戶和地上附著物產(chǎn)權(quán)人共同確認(rèn)；在征地依法報(bào)批前，當(dāng)?shù)貒临Y源部門應(yīng)告知當(dāng)事人有申請聽證的權(quán)利，當(dāng)事人申請聽證的，應(yīng)按照《國土資源聽證規(guī)定》規(guī)定的程序和有關(guān)要求組織聽證。在2010年國土資源部《關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》中進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)對征收農(nóng)民土地要確保農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、申訴權(quán)和監(jiān)督權(quán)，并對征地批后實(shí)施程序的進(jìn)行了改進(jìn)和簡化。

通過對現(xiàn)行法律政策規(guī)定的梳理，我國農(nóng)村集體土地征收程序可以劃分為報(bào)批前程序、審批、批后實(shí)施程序等三個(gè)主要階段。報(bào)批前階段主要有征地告知、現(xiàn)狀調(diào)查及確認(rèn)、征詢意見組織聽證以及組織征地材料等程序；審批階段是征地材料經(jīng)過逐級審核上報(bào)，有批準(zhǔn)權(quán)的機(jī)關(guān)最終下發(fā)征地批準(zhǔn)文件；批后實(shí)施階段有發(fā)布征收土地公告、辦理補(bǔ)償?shù)怯?、擬定和公布征地補(bǔ)償安置方案（即兩公告一登記）、聽證、批準(zhǔn)征地補(bǔ)償安置方案、實(shí)施征地交付土地等程序。雖然法律規(guī)范在征地程序上做了總體的規(guī)定，但在具體環(huán)節(jié)上并沒有做統(tǒng)一、詳細(xì)的規(guī)定，各地在征地實(shí)踐中存在程序不統(tǒng)一、執(zhí)行不嚴(yán)格的問題，最終導(dǎo)致征地權(quán)利濫用，農(nóng)民利益受侵害，征地糾紛集中突出。

二、目前各地履行征地程序中存在的問題

1、征地報(bào)批前的告知、確認(rèn)程序履行不到位

征地批前的告知、確認(rèn)存在國土資源部門只履行到被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織層面問題。在告知程序方面，部分地區(qū)國土資源部門只將擬征地的用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑等以書面形式告知被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，而沒有告知被征地農(nóng)戶。在調(diào)查確認(rèn)程序方面，部分地區(qū)只將擬征土地的權(quán)屬、地類、面積、地上附著物等情況與被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行確認(rèn)，而沒有與被征地農(nóng)戶共同確認(rèn)。

2、聽證程序的作用沒有充分發(fā)揮

國家層面的規(guī)范文件中規(guī)定在征地報(bào)批前和批后實(shí)施階段中被征地農(nóng)民都有對擬征土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑等內(nèi)容申請聽證的權(quán)利。但在實(shí)踐中很少要求公開聽證，或者進(jìn)行聽證也只是走過場，有的地區(qū)注重批前聽證而忽視批后實(shí)施階段的聽證，認(rèn)為批前已經(jīng)組織聽證或農(nóng)民放棄了聽證，批后沒有再聽證的必要；部分地區(qū)將聽證告知書只送達(dá)被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，而未告知被征地農(nóng)民，甚至為了加快組卷報(bào)批而要求被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織直接出具放棄聽證說明。

3、存在征地補(bǔ)償費(fèi)提前發(fā)放或由用地意向者墊付

部分地區(qū)存在建設(shè)用地批準(zhǔn)前就已簽訂征地補(bǔ)償協(xié)議，支付征地補(bǔ)償安置費(fèi)用的情況，造成了批后“兩公告”流于形式；個(gè)別地區(qū)還存在由用地意向者墊付征地補(bǔ)償費(fèi)的情況。在某些地區(qū)批前發(fā)放征地補(bǔ)償費(fèi)已成為“慣例”，擾亂了正常的征地程序，被征地農(nóng)民認(rèn)為在征地批準(zhǔn)前就應(yīng)該發(fā)放征地補(bǔ)償費(fèi)，如不提前發(fā)放補(bǔ)償費(fèi)就不配合征地工作，大大增加了征地工作的難度。

4、征地區(qū)片價(jià)實(shí)施中存在的問題造成補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)難

征地區(qū)片價(jià)雖然解決了“同地同價(jià)”問題，但又帶來了新問題。一是有些地區(qū)征地區(qū)片價(jià)調(diào)整更新不及時(shí)，造成征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，被征地農(nóng)民不滿意；二是有些區(qū)片級別劃分不太合理，操作實(shí)施困難，比如同一個(gè)工程項(xiàng)目的征地補(bǔ)償，因所跨相鄰地域的區(qū)片價(jià)不同而補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差異很大；三是一些項(xiàng)目由于審批時(shí)間較長或其他原因征地周期延長，使征地批后實(shí)施階段區(qū)片價(jià)較批前發(fā)生了變化，引起被征地農(nóng)民提出增加補(bǔ)償費(fèi)，從而耽誤了征地實(shí)施進(jìn)程。

5、集體土地房屋征收補(bǔ)償缺乏法律依據(jù)

《土地管理法》對征收土地的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)做了規(guī)定，建設(shè)用地批準(zhǔn)文件的補(bǔ)償費(fèi)用中也只包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)，沒有對農(nóng)民宅基地等地上附著物的補(bǔ)償做出批復(fù)?！秶型恋厣戏课菡魇张c補(bǔ)償條例》對國有土地上房屋的征收程序與補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)做了明確的規(guī)定，而集體土地上房屋征收補(bǔ)償沒有明確的法律依據(jù)，各級政府在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定中隨意性較大，多數(shù)征地糾紛也集中在房屋等附著物的補(bǔ)償上。集體土地上房屋等附著物的征收同為農(nóng)村集體土地征收工作中的一部分，其工作效果直接影響著整個(gè)征地工作的效果。

6、政府各部門配合協(xié)調(diào)不夠，難以形成合力

征地工作是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，政策性強(qiáng)、涉及面廣，除國土資源部門外，還涉及農(nóng)業(yè)、林業(yè)、社會(huì)保障等多個(gè)政府部門，需要多部門密切配合，各司其職，而在實(shí)際工作中，各部門為了規(guī)避各自部門的責(zé)任，時(shí)常會(huì)出現(xiàn)互相推諉的情況，延長了征地時(shí)間，影響了征地效果。

三、存在問題的原因分析

1、集體土地征收程序立法不完備

目前關(guān)于集體土地征收程序的相關(guān)規(guī)定分散于《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》、國務(wù)院文件、國土資源部規(guī)章以及各種規(guī)范性文件當(dāng)中，缺乏集中統(tǒng)一的規(guī)定；另一方面，大部分征地程序均是由國務(wù)院文件和國土資源部的相關(guān)文件規(guī)定的，法律效力層級較低。集體土地征收程序立法的不完備，既不利于被征地農(nóng)民及時(shí)了解和全面掌握征地的實(shí)際進(jìn)程，難以保障自身的合法權(quán)益，也不利于征地工作的規(guī)范有序開展。

2、政府占有強(qiáng)勢地位

征地行為的特征之一就是具有強(qiáng)制性，政府作為公權(quán)力的行使者，在征地行為中占有強(qiáng)勢地位，農(nóng)民的合法權(quán)益常常無法正常表達(dá)。雖然目前征地程序中設(shè)計(jì)了“預(yù)公告”、“兩公告一登記”、聽證等一系列程序保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)，但是對被征地農(nóng)民表達(dá)意愿的實(shí)際作用十分有限。公告更多地體現(xiàn)了“告知”，而對農(nóng)民的“參與權(quán)”保障不足；被征地農(nóng)民在征收目的性、征收的范圍等方面也難以表達(dá)自己的意愿。

3、征地工作透明度不高

在征地工作中，群眾的參與程度不高，雖然征地程序中設(shè)立了公告制度和聽證制度，但是由于執(zhí)行不到位，沒有切實(shí)起到保護(hù)被征地農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)的作用。涉及價(jià)格等一系列問題時(shí)，政府往往只同村干部談，而真正涉及的被征地者并沒有參與其中，在最后的簽字環(huán)節(jié)中，政府部門為了省事，甚至讓個(gè)別人代替被征地者簽字，有暗箱操作的嫌疑。由于征地工作的透明度不高，才發(fā)生了許多涉及征地的上訪事件。

四、工作建議

1、完善集體土地征收補(bǔ)償法律制度

繼續(xù)推進(jìn)《土地管理法》的修改工作，在此基礎(chǔ)上出臺(tái)《集體土地征收補(bǔ)償安置條例》，以《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》為借鑒和參考，對征收的范圍、征收的程序、征收的補(bǔ)償、爭議的裁決以及征收決定的執(zhí)行等內(nèi)容進(jìn)行全面系統(tǒng)的規(guī)定，進(jìn)一步規(guī)范集體土地征收行為，提升征地相關(guān)規(guī)范的法律效力層級。

2、推進(jìn)征地工作標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)

全面梳理和完善征地批前告知、確認(rèn)、聽證以及批后“兩公告一登記”等環(huán)節(jié)程序，明確相關(guān)法律責(zé)任，合理優(yōu)化辦理流程，統(tǒng)一規(guī)范文本模板，推進(jìn)征地工作的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化。比如征地告知書、公告等除張貼在村委會(huì)門口外，還應(yīng)張貼在農(nóng)民易看到的地方，還可通過電視、廣播等多種途徑讓被征地農(nóng)民了解征地的有關(guān)事宜，切實(shí)保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)；告知、確認(rèn)、聽證等程序，可采取影像資料的方式進(jìn)行全程記錄，確保職責(zé)履行到位，降低責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。

3、加大政策宣傳力度，提高征地工作的透明度

要全面公開涉及征地的相關(guān)政策法規(guī)，特別是征地程序、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和被征地農(nóng)民社會(huì)保障等內(nèi)容，讓被征地農(nóng)民充分了解征地政策，建議各地以印發(fā)《征地手冊》的形式宣傳征地政策。嚴(yán)格落實(shí)征地信息公開制度，對在法律規(guī)定范圍內(nèi)應(yīng)當(dāng)予以公開的內(nèi)容，堅(jiān)決向申請人公開，市、縣國土資源部門在本部門網(wǎng)站和政府網(wǎng)站及時(shí)公開征地審批結(jié)果、經(jīng)批準(zhǔn)后的征地補(bǔ)償、安置方案等內(nèi)容，并利用電視、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙等媒體多渠道主動(dòng)公開。

4、規(guī)范征地補(bǔ)償費(fèi)發(fā)放程序

征地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)在建設(shè)用地批準(zhǔn)后按照規(guī)定的程序撥付、發(fā)放，不應(yīng)提前發(fā)放，各地應(yīng)充分認(rèn)識到提前發(fā)放補(bǔ)償費(fèi)會(huì)對后續(xù)履行征地程序帶來弊端，嚴(yán)格執(zhí)行征地實(shí)施中政府主導(dǎo)制度，市、縣政府作為征地實(shí)施的主體，給予被征地農(nóng)民的補(bǔ)償安置資金應(yīng)由政府承擔(dān)，杜絕由用地意向者墊付相關(guān)資金。國土資源部門應(yīng)加強(qiáng)征地實(shí)施的后期管理工作，征地補(bǔ)償費(fèi)撥付到村集體經(jīng)濟(jì)組織后，根據(jù)相關(guān)文件要求村集體經(jīng)濟(jì)組織提供支付清單，并會(huì)同有關(guān)部門對征地補(bǔ)償費(fèi)的使用情況進(jìn)行監(jiān)督，及時(shí)掌握被征地農(nóng)民補(bǔ)償、安置以及社保落實(shí)等情況，維護(hù)被征地農(nóng)民的利益。

5、合理確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

在全面總結(jié)征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片價(jià)實(shí)施情況基礎(chǔ)上，繼續(xù)完善征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)測算辦法，充分考慮地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展物價(jià)水平等因素，以不低于土地用益物權(quán)損失為原則，合理測算補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，完善動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，逐步提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在對征地區(qū)片綜合地價(jià)進(jìn)行定期調(diào)整的基礎(chǔ)上，探索依據(jù)區(qū)片價(jià)執(zhí)行情況、物價(jià)指數(shù)上漲情況、城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)村居民人均純收入增長情況、出讓價(jià)格變化情況等因素變化而調(diào)整征地區(qū)片價(jià)的方法。

6、明確責(zé)任主體，提高征地工作效率

明確市、縣政府是征地實(shí)施的主體，應(yīng)對征地工作負(fù)總責(zé)，政府一把手為第一責(zé)任人，分管領(lǐng)導(dǎo)為主要負(fù)責(zé)人，以政府為主導(dǎo)，明確細(xì)化各有關(guān)部門的責(zé)任。建立征地專門機(jī)構(gòu)，從各部門抽調(diào)相關(guān)人員，專門負(fù)責(zé)征地工作；建立和完善分工合作部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，采取定期召開會(huì)議、通報(bào)等形式協(xié)調(diào)處理征地過程中的各類問題和矛盾，各職能部門分工合作，配合緊密，齊心聯(lián)動(dòng)，共同保障和推進(jìn)征地工作的順利開展。