從耕保補償機制到土地“特色整治”
——成都的探索、經(jīng)驗與成效

近十年來，隨著西部兩大“重鎮(zhèn)”——重慶與成都的迅速崛起，人們舊日印象中那種經(jīng)濟發(fā)展由東往西漸次遲緩的局面正在被改寫。與之相應的，是其融合新的發(fā)展理念、結合本地實際大膽進行的一系列改革創(chuàng)新與實踐探索。

四川省成都市進行的土地相關制度改革，尤其是耕地保護的制度創(chuàng)新與實踐探索，就是顯著一例。

耕保基金，探索耕地保護的補償機制

2007年6月, 成都市被批準為國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)。為推進試驗區(qū)建設，成都市在運用行政和法律手段保護耕地的同時，結合農村產權制度改革，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的思路和辦法，大膽創(chuàng)新了耕地保護機制。2008年初，成都市委、市政府以1號文件的形式，明確提出“設立耕地保護基金，建立耕地保護補償機制”，在全國率先探索建立耕地保護的經(jīng)濟補償機制，對履行耕地保護責任的農戶發(fā)放耕?；稹?/p>

目前，成都的耕?；鸢l(fā)放已運轉7年多，積累了諸多經(jīng)驗，也取得了良好的社會效益。截至2016年11月，成都已在全市253個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、2667個村、3.2萬個村民小組開展了耕?；鸢l(fā)放工作，除已批準征收土地涉及的農戶外，耕?；鸶采w了全市農村地區(qū)的所有農戶。按照一般耕地300元/畝，基本農田400元/畝的補貼標準，迄今已向170余萬戶農戶累計發(fā)放耕?；鸺s120億元，涉及耕（園）地580余萬畝、耕地地塊約1000萬個，耕（園）地覆蓋率達76.32%。2011年-2015年，農村居民直接使用耕?；鹄塾嬂U納養(yǎng)老保險14.43億元，累計繳納養(yǎng)老保險人次達200余萬；因參保繳費后取現(xiàn)（即間接繳費）、超齡人員取現(xiàn)、死亡取現(xiàn)、困難取現(xiàn)等兌付耕?；?4.72億元。

耕?；鹬贫鹊膶嵤菍Ω乇Ｗo補償機制的探索與創(chuàng)新。成都在具體做法上，結合了這些年來進行的相關改革探索取得的實踐成果。一是把耕?；鹬贫茸鳛檗r村產權制度改革的重要組成部分系統(tǒng)推進。二是明確部門分工，加強部門協(xié)作。市國土局負責耕保基金運作管理和制定年度分配方案，并會同市農委劃定耕地保護的類別和對耕地保護責任落實情況進行監(jiān)督檢查；市財政局負責耕?；鸬幕I集和使用的監(jiān)督管理；市農委負責耕?；鹩糜诟亓鬓D擔保和農業(yè)保險的運作管理；市勞動保障局負責對承擔耕地保護責任的農民養(yǎng)老保險的運作管理。三是耕保基金發(fā)放過程中嚴格執(zhí)行“5個一致”（土地、臺賬、證書、合同、耕保基金）的原則，保證耕保基金發(fā)放到承擔耕地保護責任的農戶。四是應用現(xiàn)代信息技術建立了耕?；鸸芾硐到y(tǒng)，開通“96625”耕?；馃峋€和“成都國土”微信公眾號，使農戶可以在任意時間方便快捷地查詢個人耕保基金信息。五是優(yōu)化耕?；鸢l(fā)放流程，實現(xiàn)常態(tài)化管理。成都實行耕?；鹬贫鹊奶剿?，一方面，提高了農民保護耕地的責任意識，使農戶也成為監(jiān)管力量之一。據(jù)統(tǒng)計，實行耕?；鹬贫群螅啥际修r民通過撥打耕?；馃峋€電話（96625）舉報違法占用耕地案件154起，涉及18個區(qū)（市）縣、163個村組、36931.29畝耕地。市國土部門根據(jù)群眾舉報及時進行了調查，對其中情況屬實的按規(guī)定進行了處理并停發(fā)耕保基金，由此建立起了耕?；鸢l(fā)放管理與土地執(zhí)法監(jiān)察的聯(lián)動機制，促進了違法用地“早發(fā)現(xiàn)、早預防、早查處”。

“小組微生”，開展土地的“特色整治”

2012年，成都市在總結過去近十年農村土地整治經(jīng)驗做法的基礎上，拉開了新農村建設的序幕。運用土地綜合整治平臺，成都在實踐中探索出了符合自身實際的土地特色整治——“小組微生”美麗新村建設模式。

“小組微生”具體指新村實行小規(guī)模聚居，因地制宜建設“緊湊型、低樓層、川西式”特色民居；組團式布局，農居保持合理間距，配套完善基礎設施和公共服務設施，構建“10分鐘生產生活圈”；微田園風光，農民房前屋后種植“小菜園、小花園、小果園”，方便生活、美化環(huán)境；生態(tài)化建設，注重生態(tài)資源的保護與利用以及傳統(tǒng)民俗文化的保護和傳承，體現(xiàn)鄉(xiāng)土味道和農村特點。

迄今，成都全市3756個村已有1/3以上依托農村土地綜合整治啟動了美麗新村建設，其中 123個已建成這樣的“小組微生”新農村綜合體。

崇州市白頭鎮(zhèn)五星村是成都“小組微生”新農村綜合體的一個縮影。五星村屬典型的農業(yè)村，農業(yè)種植業(yè)以水稻、小麥、油菜籽等為主，養(yǎng)殖業(yè)以家禽為主。當?shù)厮Y源豐富，林盤眾多，河流溝渠縱橫交錯，生態(tài)本底良好，但產業(yè)活力不足，附加值低，土地利用率低下?！靶〗M微生”土地整治按照每個小組團20戶～30戶、一般不超過50戶的標準統(tǒng)一規(guī)劃建設“緊湊型、低樓層、川西式”特色民居，使全村人均集體建設用地面積從155m2降至60m2，極大地節(jié)約了土地資源。同時，結合當?shù)氐孛?，實行林盤保護、微景觀再造、濕地保護，并建造稻田緩沖帶等措施，有效促進了農民對耕地進行生態(tài)保護、提高土壤質量和肥力的意識。當?shù)乩习傩崭鶕?jù)歷代耕作的經(jīng)驗，在稻田中有意識地設置了過渡區(qū)域，從而達到分離農田和道路的作用。稻田緩沖帶在攔截農田養(yǎng)分流失、去除農業(yè)面源污染方面發(fā)揮了十分積極有效的生態(tài)作用。

高標準農田示范區(qū)，綜合建設帶來綜合成效

土地綜合整治給鄉(xiāng)村帶來的巨變是不言而喻的。成都邛崍市10萬畝高標準農田糧經(jīng)產業(yè)綜合示范區(qū)，在建設高標準基本農田過程中引入稻魚共生系統(tǒng)和種養(yǎng)循環(huán)系統(tǒng)，前者使水稻與田魚形成一種自我平衡生態(tài)體系，從而對生態(tài)環(huán)境起到保護作用，后者通過將生豬糞便標準化處理后再還田使用，從而提高農田生態(tài)有機生產能力。

成都市耕保工作的基本成效：

一是與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展相結合，促進了耕保工作的經(jīng)濟效益與社會效益。二是與現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展緊密結合，促進了耕保地區(qū)生產力的大發(fā)展。三是結合產業(yè)的融合發(fā)展，促進了一、三產業(yè)的互動。立足一產、發(fā)展三產，形成農業(yè)生產的“價值產業(yè)鏈”。

成都有效保護耕地的基本經(jīng)驗

總體來看，成都市通過實踐探索與創(chuàng)新，在有效保護耕地方面，積累了以下經(jīng)驗：

機制創(chuàng)新。一是建立并運用經(jīng)濟激勵機制充分調動廣大農民保護耕地的強烈責任意識與積極性。如耕?；鸢l(fā)放，補償機制探索等。二是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，在全市范圍內實行建設用地指標公開交易。農民獲得的收益不得低于當年市政府公布的建設用地指標最低保護價。三是確立農民主體地位，維護農民合法權益。四是實行“持證準入”制度，鼓勵社會資本投投資農村土地綜合整治。

規(guī)劃支撐。按照“全域成都”的理念，依據(jù)新一輪土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)建設總體規(guī)劃和新農村建設規(guī)劃，編制土地整理規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤專項規(guī)劃，同時，同步規(guī)劃農村新型社區(qū)點位，引導農民集中居住。

項目支持。充分用好、用活國家給予的成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)試驗區(qū)改革的相關政策，實現(xiàn)了保護耕地與推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的有機融合。

產權政策支持。充分結合成都進行的農村產權制度改革成果，通過“確權頒證”，以法律形式明確了農民擁有的土地權利，通過“有序流轉”，以市場機制顯化土地實物和土地指標的價值。村集體經(jīng)濟組織將每戶宅基地使用權證統(tǒng)一收集，以組為單位統(tǒng)一辦理集體建設用地使用權證，將“小證”全部換為“大證”，保障集體經(jīng)濟組織在短時間內籌集到資金。

整合資金投入。通過整合各部門的涉農資金一并納入專項資金賬戶統(tǒng)一安排使用，綜合發(fā)揮各項資金的疊加效應。(中國土地)