胡建淼教授創(chuàng)辦

稅收法定原則
——從“照章納稅”走向“稅收法定”的中國(guó)稅收

胡建淼教授創(chuàng)辦

胡建淼國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部主任、教授

中國(guó)稅收制度的定位和發(fā)展，與世界法治化、文明化趨向具有同步性和同向性。中國(guó)的征稅行為，從“行政行為”走向“立法行為”，從“照章納稅”走向“稅收法定”，伴隨和標(biāo)志著中國(guó)法治前進(jìn)的腳步。

從五四憲法到現(xiàn)行八二憲法，我國(guó)四部憲法都沒(méi)有征稅權(quán)的規(guī)定，稅收立法權(quán)一直不明確，但“稅收法定”的精神早有顯露，這從“公民納稅義務(wù)法定”的憲法視角可見(jiàn)一斑。五四憲法和八二憲法都規(guī)定“中華人民共和國(guó)公民有依照法律納稅的義務(wù)”，這意味著沒(méi)有法律依據(jù)公民不具有納稅的義務(wù)。我國(guó)立法法第8條明確將“稅收基本制度”納入到“法律保留”范圍，但第9條又規(guī)定全國(guó)人大及其常委會(huì)有權(quán)把“稅收立法權(quán)”授給國(guó)務(wù)院。我國(guó)《稅收征收管理法》將征稅權(quán)的設(shè)定權(quán)授給了法律和行政法規(guī)，即授給了全國(guó)人大及其常委會(huì)和國(guó)務(wù)院。

在制度規(guī)范的實(shí)踐中，我國(guó)稅收制度一直在自我演變。最早在1952年，當(dāng)時(shí)的政務(wù)院發(fā)布的《全國(guó)稅政實(shí)施要?jiǎng)t》規(guī)定稅收立法權(quán)歸中央政府。1958年，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了《農(nóng)業(yè)稅條例》和《工商統(tǒng)一稅條例（草案）》。到1977年，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)財(cái)政部的《關(guān)于稅收管理體制的規(guī)定》，規(guī)定稅法的頒布與實(shí)施、稅種的開(kāi)征與停征都由國(guó)務(wù)院統(tǒng)一規(guī)定。1984年，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院改革工商稅制和發(fā)布試行有關(guān)稅收條例（草案）。從這個(gè)授權(quán)看，稅收立法權(quán)是屬于全國(guó)人大常委會(huì)的。在1985年，全國(guó)人大又授權(quán)國(guó)務(wù)院在經(jīng)濟(jì)體制改革與對(duì)外開(kāi)放方面可以制定暫行規(guī)定或條例，這似乎表明全國(guó)人大要確認(rèn)稅收立法權(quán)屬于全國(guó)人大。此后，國(guó)務(wù)院依照這兩次授權(quán)制定了大量稅收暫行條例，行使稅收立法權(quán)。

這兩次授權(quán)，由于沒(méi)有列出明確目的，沒(méi)有遵循“一事一權(quán)”原則，只籠統(tǒng)地說(shuō)授權(quán)范圍是“改革工商稅制”與“經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開(kāi)放方面的問(wèn)題”，授權(quán)范圍模糊不清，這樣的“空白授權(quán)”幾乎把所有稅收事項(xiàng)都授權(quán)給政府部門(mén)決定。另外，經(jīng)國(guó)務(wù)院再一次授權(quán)，一些征稅的行政法規(guī)由財(cái)政部或國(guó)家稅務(wù)總局制定，這不符合“被授權(quán)機(jī)關(guān)不得將該項(xiàng)權(quán)力轉(zhuǎn)授給其他機(jī)關(guān)”的基本原則。同時(shí)，兩次授權(quán)也沒(méi)有規(guī)定時(shí)效，1984年的授權(quán)雖于2009年廢止，但至今國(guó)務(wù)院依然依據(jù)1985年的授權(quán)行使稅收立法權(quán)。

我國(guó)現(xiàn)行的19個(gè)稅種中，僅有個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅和車(chē)船稅有法律依據(jù)，其余16個(gè)稅種均以行政法規(guī)為依據(jù)，另有財(cái)政部與稅務(wù)總局發(fā)布的數(shù)以百計(jì)涉稅“細(xì)則”、“文件”和“通知”，以及由中央部委與省級(jí)部門(mén)發(fā)出的成千上萬(wàn)文件。我們似乎還停留在“照章納稅”的時(shí)代和觀(guān)念之中，只要有政策和文件依據(jù)，都可征收。稅收基本上成了行政部門(mén)的“家事”。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府開(kāi)征新稅的積極性持續(xù)高漲。對(duì)此，人們不禁要問(wèn)，稅收到底是行政機(jī)關(guān)的事，還是國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的事？稅收到底應(yīng)由政府的行政行為來(lái)設(shè)定，還是必須由全國(guó)人大及其常委會(huì)的法律來(lái)設(shè)定？當(dāng)年的稅法授權(quán)是否該應(yīng)由國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)收回？由此，“稅收法定”的呼聲越來(lái)越大。

2013年，黨的十八屆三中全會(huì)明確提出“落實(shí)稅收法定原則”，這是為推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、全面推進(jìn)依法治國(guó)作出的重要戰(zhàn)略部署。2015年修正的立法法第8條第（六）項(xiàng)，根據(jù)稅收法定原則，明確“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度”只能由法律規(guī)定，強(qiáng)化了“法律保留原則”。新法克服了舊法對(duì)“稅收基本制度”表述的模糊性，為全面推進(jìn)“稅收法定”提供了法律依據(jù)和保障。

由此，中國(guó)已從“照章納稅”走向“稅收法定”。