張俊文

法律乃治國(guó)之重器，習(xí)近平總書記關(guān)于全力推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)重要論述中指出：全面依法治國(guó)是關(guān)系我們黨執(zhí)政興國(guó)、關(guān)系人民幸福安康、關(guān)系黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安的重大戰(zhàn)略問題，是“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局重要組成部分。十八大以來人民銀行全面加強(qiáng)法治央行建設(shè)，印發(fā)《中國(guó)人民銀行關(guān)于印發(fā)<法治央行建設(shè)實(shí)施方案（2016—2020年）>的通知》等系列文件，全面提升依法行政水平。在基層人民銀行層面，法律事務(wù)工作存在現(xiàn)實(shí)困境仍是法治建設(shè)中需要攻克的難題。

一、依法治國(guó)勢(shì)能與依法履職動(dòng)能

（一）全面依法治國(guó)的戰(zhàn)略高度與時(shí)代宏大使命

全面依法治國(guó)是全面建成小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的重要保證。金融作為經(jīng)濟(jì)活水，正如習(xí)近平總書記指出：金融活、經(jīng)濟(jì)活；金融穩(wěn)、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)。金融“活”與“穩(wěn)”進(jìn)而走向服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的“強(qiáng)”尤其需要在法制框架內(nèi)以法治思維激活與發(fā)展。在這樣的政治站位和歷史高點(diǎn)下，法律事務(wù)作為法治央行核心工作承擔(dān)與以往不同的使命和責(zé)任。法律事務(wù)工作貫徹全面依法治國(guó)的思維更要凸顯人民銀行履職的權(quán)威性、嚴(yán)肅性和專業(yè)性。

（二）依法履職的現(xiàn)實(shí)需要

依法履職是人民銀行在合規(guī)履職基礎(chǔ)上提升工作水平，貫徹法律法規(guī)，進(jìn)一步推促科學(xué)化、精細(xì)化履職的現(xiàn)實(shí)需要。依法履職與依法行政是當(dāng)前改革進(jìn)程中人民銀行工作制度化、規(guī)范化、程序化的重要保障。做好法律事務(wù)是貫徹執(zhí)行《中國(guó)人民銀行法》在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，落實(shí)“貨幣政策+宏觀審慎政策”雙支柱金融調(diào)控框架，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融穩(wěn)定的堅(jiān)強(qiáng)基石。

（三）法律法規(guī)約束力增強(qiáng)

在當(dāng)前金融法律框架內(nèi)，大量法律法規(guī)出臺(tái)規(guī)范具體行政行為。如：《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政訴訟法》、《政府信息公開條例》、《中國(guó)人民銀行執(zhí)法檢查程序規(guī)定》等。法律法規(guī)對(duì)行政權(quán)力行使及具體行政行為約束力增強(qiáng)，對(duì)行政執(zhí)法行為程序要求越來越嚴(yán)格，并開始附帶審查抽象行政行為——規(guī)范性文件附帶審查，拓展實(shí)體性要求。人民銀行履職每一個(gè)細(xì)節(jié)應(yīng)該是程序性要求的結(jié)晶和實(shí)體公平正義的直觀體現(xiàn)。

（四）內(nèi)部監(jiān)督力度加大

人民銀行出臺(tái)《中國(guó)人民銀行依法行政審計(jì)方案》通過對(duì)人民銀行分支機(jī)構(gòu)履行行政許可、執(zhí)法檢查、行政處罰和信息公開等職責(zé)情況進(jìn)行審計(jì)，對(duì)行政執(zhí)法合法性、規(guī)范性和效果性進(jìn)行評(píng)價(jià)，促進(jìn)人民銀行依法行政能力和依法履職水平提高。在內(nèi)部審計(jì)強(qiáng)監(jiān)督下，紀(jì)檢部門通過風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督管理系統(tǒng)，將日常行政執(zhí)法納入紀(jì)檢監(jiān)察范圍，更加側(cè)重行政執(zhí)法中遵紀(jì)守法、執(zhí)行八項(xiàng)規(guī)定，反對(duì)“四風(fēng)”等要求。內(nèi)審、紀(jì)檢已經(jīng)對(duì)法律事務(wù)工作形成全流程監(jiān)督管理。

（五）行政相對(duì)人法律意識(shí)增強(qiáng)

得益于五年普法規(guī)劃的貫徹實(shí)施，全社會(huì)法律意識(shí)全面提升。人民銀行與金融機(jī)構(gòu)在市場(chǎng)中除了監(jiān)管與被監(jiān)管的關(guān)系外，更多時(shí)候反應(yīng)出行政主體與行政相對(duì)人的博弈關(guān)系。被動(dòng)接受行政行為已經(jīng)不是金融機(jī)構(gòu)主流選擇。金融機(jī)構(gòu)懂得通過法律手段與人民銀行進(jìn)行互動(dòng)，爭(zhēng)取自身權(quán)益最大化，監(jiān)管難度與法律風(fēng)險(xiǎn)逐年增大。近年來法律事務(wù)報(bào)表上反映出分支行涉訴案件逐漸增多、依法維權(quán)投訴案例增多，法律事務(wù)工作需要站上履職前沿陣地不再固守一隅。

二、基層法律事務(wù)工作不協(xié)調(diào)、不同步的現(xiàn)實(shí)困境

（一）非主流的邊緣化傾向

基層人民銀行法律事務(wù)工作尚未成為保障、指導(dǎo)全行性工作開展的核心關(guān)口。在風(fēng)險(xiǎn)敞口較大的縣支行法律事務(wù)只是設(shè)在金融管理部的一個(gè)崗位，與貨幣信貸、金融穩(wěn)定、調(diào)查統(tǒng)計(jì)、征信管理等主要工作相比經(jīng)常被忽略。法律事務(wù)崗位工作不是工作主流和重點(diǎn)，沒有其他職能工作的標(biāo)配：缺乏配套職權(quán)、崗位流程不清晰，工作虛化嚴(yán)重。在金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)職能上線與法律事務(wù)工作結(jié)合后情況有所好轉(zhuǎn)，但依舊沒有體現(xiàn)法律事務(wù)“執(zhí)法成律、建規(guī)立制、開道護(hù)航”的功能作用，倒是金融維權(quán)與金融知識(shí)宣傳成為日常延伸性工作。法律事務(wù)在縣支行被非主流化，并逐步退縮為邊緣化職能。依法行政大背景藍(lán)圖更多是由紀(jì)檢、審計(jì)來完成，法律著色還不深刻，渲染不給力，法治主色調(diào)還需加強(qiáng)。

（二）法治意識(shí)不到位，管理不足

在各種學(xué)習(xí)與培訓(xùn)下，基層人民銀行主要領(lǐng)導(dǎo)尤其是一把手法治意識(shí)依舊不到位。一方面是因?yàn)榉ㄖ嗡季S養(yǎng)成是長(zhǎng)期過程，缺乏法律基礎(chǔ)知識(shí)，在素養(yǎng)方面提升會(huì)更為緩慢。每年培訓(xùn)學(xué)習(xí)多是條文解讀，實(shí)際案例支撐不多，震撼性不強(qiáng)，學(xué)習(xí)只是點(diǎn)到為止走過場(chǎng)；另一方面，基層法律風(fēng)險(xiǎn)雖大，但法律是道德底線社會(huì)化，部分領(lǐng)導(dǎo)覺得違法比較遙遠(yuǎn)，遠(yuǎn)不如追查問責(zé)來得刀刀切膚，痛感十足。法律規(guī)范、指引作用，更多時(shí)候只是參考意見，不如黨規(guī)黨紀(jì)一般給人壓力和責(zé)任。管理上缺失傳導(dǎo)到具體操作崗位，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)只知規(guī)章制度，不知法律的情況。部分操作崗人員法治意識(shí)與程序性思維雙重缺失，在行政執(zhí)法過程中欠缺程序鏈條保護(hù)和周嚴(yán)考量，痕跡管理不到位，潛藏風(fēng)險(xiǎn)隱患。

（三）崗位設(shè)置與工作流程系統(tǒng)化不足

法律事務(wù)崗位職能并未集中整合，而是散見于各種文件，如：《中國(guó)人民銀行法律事務(wù)工作規(guī)定》、《關(guān)于執(zhí)行法律事務(wù)工作規(guī)定有關(guān)事項(xiàng)的通知》、《法律事務(wù)工作和金融消費(fèi)權(quán)益保護(hù)工作考核辦法（試行）》等等。這些規(guī)章制度制定有先后順序，對(duì)法律事務(wù)工作要求不一，雖一定程度明確崗位工作，但存在缺乏清晰的工作流程，權(quán)責(zé)不對(duì)等，具體工作要求過于模糊，在常規(guī)性工作上界定不足等問題。法律事務(wù)工作整體并未有組織、有系統(tǒng)地嵌套進(jìn)基層人民銀行履職全過程，太過零碎。在實(shí)際操作中事前審核過于形式化、事中監(jiān)督缺乏依據(jù)與配套職權(quán)，等到事后補(bǔ)救已經(jīng)為時(shí)已晚，局面難堪。

（四）專業(yè)人員缺乏

法律事務(wù)工作需要專業(yè)人員，至少要滿足三個(gè)條件：一是具備基礎(chǔ)法律素養(yǎng)，要有高度法律敏感性，有法律為先的慣性思維；二是對(duì)基層人民銀行各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作較為熟悉，知曉法律風(fēng)險(xiǎn)分布；三是相對(duì)豐富的法律知識(shí)儲(chǔ)備，有一定處理法律問題的能力。鑒于大部分基層人民銀行法律事務(wù)崗位都是兼職，基本上都無法滿足上述條件。人民銀行人員錄用在近幾年在專業(yè)選擇傾向上偏重于操作類專業(yè)人才如：會(huì)計(jì)；系統(tǒng)架構(gòu)轉(zhuǎn)型人才儲(chǔ)備如：計(jì)算機(jī)；數(shù)據(jù)分析人才如：統(tǒng)計(jì)等，法律專業(yè)招錄相對(duì)較少。加之地方政府和事業(yè)單位對(duì)法律人才渴求與人民銀行形成明顯人力資源競(jìng)爭(zhēng)，一線法律事務(wù)專業(yè)人員缺失狀況已經(jīng)很明顯。

三、全面推進(jìn)法治央行建設(shè)，提升法律事務(wù)履職效能

（一）以學(xué)習(xí)提升法律綜合素質(zhì)

1.要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部法律知識(shí)教育。建議采用普法教育模式，通過目前司法部外網(wǎng)學(xué)習(xí)平臺(tái)開展考核學(xué)習(xí)，并不定期提供學(xué)習(xí)考試成績(jī)。同時(shí)，應(yīng)定期組織“以案說法”的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，加大法制培訓(xùn)教育覆蓋范圍向基層人民銀行傾斜。

2.提升法律事務(wù)崗位門檻。要求法律事務(wù)崗位人員應(yīng)進(jìn)行崗前培訓(xùn)和考試，考試后方可上崗。在日常學(xué)習(xí)中要加大法律事務(wù)崗位學(xué)習(xí)要求，按照不同優(yōu)先級(jí)開展學(xué)習(xí)：先學(xué)習(xí)專業(yè)領(lǐng)域規(guī)范性文件，再學(xué)習(xí)通用領(lǐng)域最新法律法規(guī)，最后則以鞏固方式學(xué)習(xí)基礎(chǔ)法律知識(shí)。建議為所有法律事務(wù)崗位人員配發(fā)中國(guó)法制出版社的《法律工作手冊(cè)》及開通如北大法寶類的多權(quán)限用戶，進(jìn)一步拓展學(xué)習(xí)深度。

3.人民銀行與司法部門形成實(shí)踐聯(lián)動(dòng)。應(yīng)在較高層級(jí)協(xié)調(diào)司法部門，一方面加大司法部門到人民銀行開展講座培訓(xùn)，剖析案例；另一方面應(yīng)打通必要實(shí)踐通道，在法律法規(guī)允許范圍內(nèi)組織人員通過現(xiàn)場(chǎng)、錄像等方式接觸庭審過程，深度感知法律工作實(shí)際，避免過多紙上談兵的學(xué)習(xí)。

（二）轉(zhuǎn)變理念，重塑工作模式

1.培養(yǎng)法律先行理念，完善法律先導(dǎo)機(jī)制。要貫徹依法行政思維，在執(zhí)行上級(jí)文件，出臺(tái)實(shí)施方案過程中在會(huì)議研究環(huán)節(jié)要有法律事務(wù)人員參與并提出法律意見。在發(fā)布規(guī)范性文件之前，法律事務(wù)人員應(yīng)對(duì)文件政策效應(yīng)進(jìn)行法律風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。法律審核前置應(yīng)成為基層央行開展行政執(zhí)法的首要標(biāo)配。法律事務(wù)人員應(yīng)提前判斷風(fēng)險(xiǎn)，適時(shí)界入，尤其是要對(duì)行政許可、行政處罰、金融維權(quán)等重點(diǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行全程把關(guān)。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)重視法律先導(dǎo)作用，主動(dòng)激活法律事務(wù)工作效能，積極為中心工作保駕護(hù)航。

2.建立法治思維統(tǒng)領(lǐng)工作模式。一是要在履職依據(jù)把控上，行權(quán)依據(jù)要變“紅頭文件”為“法律規(guī)范”，先外后內(nèi)，法律法規(guī)高于內(nèi)部規(guī)章制度。二是要依法行政，履行職責(zé)要變“權(quán)責(zé)不清”為“職權(quán)法定”，必須梳理權(quán)力清單并進(jìn)行公示，強(qiáng)化外部監(jiān)督對(duì)行政權(quán)力管控和約束。三是要在注重程序規(guī)范，行政決策要變“拍腦袋定”為“按程序辦”，尤其要在民主集中基礎(chǔ)上貫徹法律為先的宗旨，把法律放在首位。四是要權(quán)衡主動(dòng)履職范圍，管理服務(wù)要變“為民做主”為“讓民作主”，要在履職過程中充分體現(xiàn)人民性，為民服務(wù)，而不是越俎代庖。五是規(guī)范行政執(zhí)法，權(quán)力行使要變“自由裁量”為“規(guī)范運(yùn)行”，堅(jiān)決避免該罰不罰、同案異罰、雙罰制不到位、證據(jù)瑕疵、程序瑕疵等問題。六是加大履職透明度，信息公開要變“封閉神秘”為“公開透明”，要主動(dòng)承擔(dān)政府信息公開職責(zé)，在合法審核、保密審查前提下，積極主動(dòng)公開。七是切實(shí)落實(shí)法治央行建設(shè)綱要，法治建設(shè)要變“花拳繡腿”為“真抓實(shí)干”，要把《法治央行建設(shè)實(shí)施方案（2016～2020年）》的每一項(xiàng)工作抓細(xì)、抓實(shí)、抓真。

3.強(qiáng)化責(zé)任追究機(jī)制。要制定與行政職責(zé)相對(duì)應(yīng)的考核機(jī)制，從目標(biāo)考核、黨風(fēng)廉政建設(shè)、內(nèi)部審計(jì)三條線出發(fā)，確定主要負(fù)責(zé)人是履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人。一是要將法治建設(shè)成效納入年終目標(biāo)考核指標(biāo)體系，提升權(quán)重?；鶎尤嗣胥y行應(yīng)將法治工作作為重點(diǎn)工作，加強(qiáng)對(duì)依法行政的貫徹落實(shí)，定期召開依法行政會(huì)議或聽取本行依法行政工作報(bào)告，及時(shí)開展依法行政檢查、依法行政評(píng)議，并適時(shí)開展案卷評(píng)審工作，提升工作質(zhì)量。二是要在黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任中將依法治國(guó)、依法行政納入責(zé)任體系，紀(jì)檢監(jiān)察部門定期檢查落實(shí)情況。三是要加大依法行政審計(jì)監(jiān)督，要把依法行政審計(jì)內(nèi)容作為履職審計(jì)和離任審計(jì)重點(diǎn)之一，加大對(duì)追責(zé)力度。四是要完善糾錯(cuò)問責(zé)機(jī)制，健全責(zé)令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、罷免等問責(zé)方式和程序，切實(shí)在責(zé)任追究上凸顯法治精神。

（三）加大人才儲(chǔ)備與培養(yǎng)

1.人員招錄專業(yè)配比適當(dāng)增加。法律事務(wù)部門應(yīng)積極爭(zhēng)取黨委和人事部門支持，在每年人員招錄過程中，適當(dāng)增加法律專業(yè)人員配額，提前儲(chǔ)備法律專業(yè)人才。在基層人民銀行則要積極鼓勵(lì)職工通過各種方式，提升法律專業(yè)水平。

2.加大對(duì)現(xiàn)有公職律師的后續(xù)培養(yǎng)。目前人民銀行已經(jīng)按照《中國(guó)人民銀行公職律師試點(diǎn)工作方案》開展公職律師評(píng)定，應(yīng)在評(píng)定基礎(chǔ)上加大后續(xù)培養(yǎng)教育，定期或不定期組織集中或脫產(chǎn)式的專業(yè)技能培訓(xùn)，真正建立一支有理論、懂操作、能應(yīng)訴的隊(duì)伍。

3.在經(jīng)費(fèi)和崗位條件上適當(dāng)傾斜。《中國(guó)人民銀行法律顧問和公職律師管理暫行辦法》正在征求意見，建議內(nèi)容設(shè)置上適當(dāng)提升法律事務(wù)部門和人員的層級(jí)地位，賦予相對(duì)獨(dú)立性。在經(jīng)費(fèi)硬件保障上，積極爭(zhēng)取會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門支持能夠參照紀(jì)檢、內(nèi)審等崗位，適當(dāng)給予經(jīng)費(fèi)與待遇，提升法律事務(wù)崗位吸引力，激發(fā)更充沛的工作熱情和動(dòng)力。

參考文獻(xiàn)

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