謝郁荑+李青

【摘要】本文運(yùn)用PPP模式及相關(guān)投融資基礎(chǔ)，對云南省高速公路投融資的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，指出其存在的問題，進(jìn)而提出完善PPP模式在云南省高速公路項(xiàng)目投融資應(yīng)用中的建議。

【關(guān)鍵詞】PPP模式 高速公路 投融資回報(bào)

一、PPP模式概述

PPP是Public-Private Partnership的縮寫，意為政府和社會(huì)資本合作。PPP模式在1982年由英國政府首次提出，但在我國的第一次實(shí)踐是在1994年，至今不過23年時(shí)間。PPP在我國多為私人資本參與到政府組織的公共物品（多為基礎(chǔ)設(shè)施如高速公路、鐵路等）建設(shè)中，公私部門形成長期的合作關(guān)系。私人部門引入較為先進(jìn)的設(shè)計(jì)、建設(shè)理念而政府部門在后期驗(yàn)收后給予相適應(yīng)的資金回報(bào)的項(xiàng)目，以提高效率、降低風(fēng)險(xiǎn)來達(dá)到雙贏的目的。

二、云南省高速公路投融資現(xiàn)狀

（一）融資渠道單一、結(jié)構(gòu)不合理

高速公路除特定節(jié)假日外，均須繳費(fèi)才能通過，具有明顯的排他性，是標(biāo)準(zhǔn)的準(zhǔn)公共物品。在高速公路建設(shè)融資模式中，財(cái)政撥款和銀行貸款仍然占主要地位——中央政府的投資約占13.2%，依靠銀行貸款和地方籌集的資金約為80%，占了絕大部分。這種融資結(jié)構(gòu)對銀行的依賴性過強(qiáng)，如果通貨膨脹嚴(yán)重，銀行利率上升，那么項(xiàng)目的基金成本率便會(huì)相應(yīng)上漲，嚴(yán)重時(shí)可能引起項(xiàng)目資金流斷裂進(jìn)而導(dǎo)致項(xiàng)目中斷。盡管一些地方政府開始嘗試引入新型的融資方式，如BOT等，但仍解決不了高速公路建設(shè)資金主要來自于銀行貸款的局面。

（二）高速公路建設(shè)需求量與投資數(shù)額不匹配

隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速飛躍，交通設(shè)施建設(shè)是否完善已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)能否順利發(fā)展的基礎(chǔ)條件。云南省地處西南邊境地區(qū)，地貌多山，這使得交通建設(shè)有一定的難度。雖然云南省已經(jīng)在2017年初順利步入了高鐵時(shí)代，可反觀其高速公路建設(shè)，卻仍處于相對落后的水平——截止至2016年底，云南省高速公路通車?yán)锍虜?shù)為4134公里，僅占全國的3.445%；平均85.46米每千人，排名全國第二十名；云南省每平方公里僅有高速公路81.22米，低于全國平均水平；“十二五”末，支撐云南與周邊國家和省份互聯(lián)互通的高速公路通道尚未完全構(gòu)建，省內(nèi)高速公路尚未形成網(wǎng)絡(luò)，尚未完成全部縣級行政中心通高速公路。作為全國著名的旅游大省，各景點(diǎn)之間不通高速公路，如香格里拉目前僅有公路和飛機(jī)兩種客運(yùn)方式，這對云南省旅游業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展和壯大十分不利。

2017年第一季度云南省高速公路投資完成298.31億元（數(shù)據(jù)來自云南省交通廳運(yùn)輸網(wǎng)站http：//www.ynjtt.gov.cn/Item/ 92728.aspx），這與《云南省公路水路郵政交通運(yùn)輸“十三五”發(fā)展規(guī)劃》中計(jì)劃的“高速公路投資6500億元，新增高速公路車?yán)锍?000公里以上，在建高速公路2000公里以上，高速公路通車?yán)锍踢_(dá)8000公里以上?！钡耐顿Y額季度平均值350億元還有一定差距。且云南省地處西南邊陲，缺少國家政策支持，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金有限，又缺少相應(yīng)的地方政府投資，要想建成通達(dá)的高速公路網(wǎng)絡(luò)，完成十三五規(guī)劃目標(biāo)，就必須在大力發(fā)展建設(shè)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步增加籌資渠道，提高籌資效率。

（三）相關(guān)法律法規(guī)配套不完善

雖說PPP模式自提出至今已有三十余年歷史，可以說正值壯年，但在我國的實(shí)踐時(shí)間有限，這使得國內(nèi)已經(jīng)成功的PPP案例不多；另一方面，目前國內(nèi)在PPP相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)人才數(shù)量較少，導(dǎo)致相關(guān)法律法規(guī)屈指可數(shù)。

我國運(yùn)用PPP模式的項(xiàng)目在數(shù)量上雖說處于強(qiáng)勢發(fā)展期，但在法律層面上來說還停留在借鑒和運(yùn)用國外法律的階段，符合自身發(fā)展情況的法律法規(guī)還未制定，目前國家性的法律法規(guī)僅有《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》。（2015年4月21日）

三、完善PPP模式應(yīng)用中的建議

（一）引入多元化投資主體，加強(qiáng)政府與企業(yè)的合作

PPP模式最大的優(yōu)點(diǎn)之一就是投資主體多元化，改變公共基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)服務(wù)等國家基本保障的傳統(tǒng)做法，在政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)上進(jìn)行云南省高速公路建設(shè)的PPP改革，實(shí)現(xiàn)從單一投資主體像多元化投資主體的改變。

引入PPP項(xiàng)目后，2017年1月云南省公路建設(shè)資金到位146.69億元，其中交通運(yùn)輸部資金11.97億元，中央預(yù)算0.09億元，地方預(yù)算4.64億元，國內(nèi)銀行貸款36.57億元，其他資金93.42億元，其他資金占總資金的63.69%。2017年2月公路建設(shè)資金到位198.38億元，其中交通運(yùn)輸部資金30.7億元，中央預(yù)算0.41億元，地方預(yù)算6.83億元，國內(nèi)銀行貸款60.14億元，其他資金100.3億元，其他資金占總資金的50.56%。

由此可見，引入PPP模式徹底改變了以往銀行貸款一家獨(dú)大的局面，社會(huì)資本全面進(jìn)入高速公路項(xiàng)目的建設(shè)。這不僅降低了項(xiàng)目的融資風(fēng)險(xiǎn)，也降低了民間資本的投資風(fēng)險(xiǎn)，為建設(shè)融資提供了新方法，注入了新活力。

（二）增加項(xiàng)目回報(bào)力度，擴(kuò)大投資規(guī)模

PPP模式的一項(xiàng)顯著特征就是改變舊的本該由政府建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施建造模式，加入私人資本，可以說是一項(xiàng)融資改革。云南省高速公路建設(shè)引入PPP模式后，加大了地方政府的投融資權(quán)限，使其能夠在自身權(quán)限范圍內(nèi)引入盡可能多的民間資本，降低其銀行貸款風(fēng)險(xiǎn)。

另外，目前PPP模式是國家鼓勵(lì)施行的一種項(xiàng)目方式，中央政府往往會(huì)對一項(xiàng)PPP項(xiàng)目匹配一定數(shù)額的資金來鼓勵(lì)該種方式在中國的實(shí)行和推廣。云南省政府可以在穩(wěn)定現(xiàn)有投資渠道的基礎(chǔ)上，首先積極爭取中央加大對西南偏遠(yuǎn)地區(qū)的投資力度，如中央預(yù)算內(nèi)基金等。下一步爭取將“十三五”項(xiàng)目列入國家財(cái)政部PPP示范項(xiàng)目，爭取財(cái)政部PPP基金支持，特別是在西南地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對落后、配置水平較低的現(xiàn)狀下，PPP項(xiàng)目的引入對地方財(cái)政來說實(shí)屬減輕負(fù)擔(dān)又可以顯現(xiàn)成績的好方式。

基礎(chǔ)設(shè)施由于其建設(shè)期長、回報(bào)率不確定等原因，往往是私人投資商較為不愿涉及的領(lǐng)域之一。云南省財(cái)政廳可以在一定程度上對PPP項(xiàng)目投資者實(shí)行稅收優(yōu)惠、貸款擔(dān)保等經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠政策，或者給予其土地有限開發(fā)權(quán)，使投資者有利可圖。這樣可以在一定程度上增加項(xiàng)目的回報(bào)力度，吸引更多民間資本積極加入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中。

（三）加強(qiáng)對PPP項(xiàng)目投融資的審計(jì)監(jiān)督

PPP模式現(xiàn)在已經(jīng)如雨后春筍般涌現(xiàn)在社會(huì)建設(shè)的各個(gè)方面中，全國各地都在學(xué)習(xí)、運(yùn)用這種中央大力支持的新型融資方式。對PPP項(xiàng)目的管理不應(yīng)該只建立在進(jìn)行事前建設(shè)和事中實(shí)施的過程而應(yīng)在項(xiàng)目的整個(gè)生命周期中對其進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。而目前是否對PPP項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)沒有相關(guān)法律進(jìn)行規(guī)定，在全國各地的做法也不相同。

國家審計(jì)機(jī)關(guān)的主要職責(zé)之一是監(jiān)督與財(cái)政資金相關(guān)的內(nèi)容，鑒于PPP項(xiàng)目的特殊性，理應(yīng)將國家審計(jì)納入到PPP項(xiàng)目審計(jì)的一部分中國家審計(jì)監(jiān)督對PPP模式建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)范運(yùn)作具有不可替代的重要影響。如果審計(jì)機(jī)關(guān)的額監(jiān)督措施不到位，將對社會(huì)公眾的利益造成不利影響。另外，社會(huì)審計(jì)可以作為輔助手段對PPP項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督。

由于PPP項(xiàng)目的特殊性，類似于政府招投標(biāo)，審計(jì)過程中應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注PPP項(xiàng)目的招投標(biāo)處理程序是否合法、合規(guī)；PPP項(xiàng)目的建設(shè)能否發(fā)到預(yù)期減輕公眾負(fù)擔(dān)的目標(biāo)；建設(shè)過程中是否存在舞弊、貪污等情況。才能促進(jìn)公司雙方的合作，使PPP項(xiàng)目發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

（四）增強(qiáng)政府保障，完善法律法規(guī)

PPP模式引入了社會(huì)資本加入到政府的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，這不僅要求社會(huì)資金在數(shù)量上達(dá)到能建設(shè)該種龐大項(xiàng)目的水平，同時(shí)也要求私人部門所實(shí)施的各項(xiàng)業(yè)務(wù)達(dá)到國家法定的標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，項(xiàng)目建成后，公私雙方運(yùn)營時(shí)，不能僅僅依靠國外類似項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，也需要有適合我國國情、民情的相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行約束，這不僅保障了私人投資者的利益，也保障了公共設(shè)施使用者的利益，使PPP項(xiàng)目發(fā)揮其最大的作用。

目前，云南省正在加快推進(jìn)《云南省公路路政管理?xiàng)l例》、《云南省高級公路管理?xiàng)l例》等法規(guī)的修訂，配套完善相關(guān)部門規(guī)章和規(guī)范性文件管理體系。

四、結(jié)語

高速公路是地方發(fā)展的經(jīng)濟(jì)大動(dòng)脈，高速公路的發(fā)展能充分反映地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度。云南省地處西南山區(qū)，經(jīng)濟(jì)相對落后。進(jìn)入高鐵時(shí)代后，更應(yīng)加大高速公路的建設(shè)，以高鐵連接高速公路的模式全方位帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，建成輻射東南亞的西南區(qū)域型中心。

引入PPP模式后，私人部門加入到了高速公路的建設(shè)和維護(hù)過程中，取代銀行成為項(xiàng)目投資大頭，這不僅降低了高速公路項(xiàng)目的融資風(fēng)險(xiǎn)，也減輕了地方政府想發(fā)展但缺少資金的負(fù)擔(dān)。公私雙方在一個(gè)項(xiàng)目中各自發(fā)揮自身優(yōu)勢，形成長期合作關(guān)系，在為自身謀利益的同時(shí)，也創(chuàng)造出了更多的社會(huì)價(jià)值。

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作者簡介：謝郁荑（1992-），女，漢族，湖南長沙人，云南財(cái)經(jīng)大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院MPAcc碩士研究生，研究方向：財(cái)務(wù)管理研究；李青（1964-），女，漢族，重慶人，云南財(cái)經(jīng)大學(xué)教授、碩士研究生導(dǎo)師，研究方向：財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)與內(nèi)部控制研究。