王喜成

摘要：目前在新法律、新法規(guī)條件下，應急預案工作存在一些問題，本文在預案編制前風險評估、應急資源調查、預案主體責任落實、功能定位、提升預案質量、發(fā)揮預案實效、滿足三個有效性、建立科學完備的應急預案體系、嚴格規(guī)范應急預案編制、突出應急預案的評估、閉環(huán)和動態(tài)管理等方面問題，提出建議。

關鍵詞：創(chuàng)新；預案管理；突破口

一、應急預案工作存在的主要問題

過去的應急預案已不適應當前的實際，應急預案工作出現(xiàn)一些問題，主要表現(xiàn)在：在應急管理工作中重處置，輕準備， 重規(guī)范企業(yè)應急預案內容，輕規(guī)范應急預案編制程序；重預案內容的全面性，輕應急預案內容的實用性；重規(guī)范企業(yè)內部各類應急預案銜接，輕政企應急預案銜接；重規(guī)范應急預案的簽署發(fā)布，輕應急預案的宣傳教育、培訓演練、動態(tài)管理；重安全管理，輕應急管理；主體責任落實不到位，應急預案的功能定位不準確，預案體系設計不科學；應急預案編制前風險評估不全面、不深入；信息報告、響應分級等環(huán)節(jié)不嚴密，編制程序不規(guī)范，持續(xù)改進機制沒有形成；“編者不用、用者不編”、只重視“有”不注重“用”等問題。

二、創(chuàng)新應急預案管理需要認真研究解決的幾個問題

（一）明確生產經營單位應急預案應當體現(xiàn)先期處置、自救互救的特點，強調預案編制前應當開展風險評估和資源調查，優(yōu)化完善應急預案體系設計，細化預案銜接要素內容，突出預案評估修訂和動態(tài)管理。

（二）經過多年努力，應急預案的定位進一步明晰，更加強調完善應急準備、規(guī)范應急處置，工作重心從解決預案“有無”向提升質量、發(fā)揮實效轉變。

（三）過去應急預案部分內容不能適應當前的實際。一方面，不同層級、不同種類預案功能定位不明晰，對于預案構成要素的內容規(guī)定過于繁瑣，且存在重疊現(xiàn)象，造成預案針對性和可操作性不強。另一方面，預案編制程序不完善，編制前的風險評估不夠具體，缺少應急資源調查和崗位應急處置卡的工作要求。

（四）建立科學完備的應急預案體系問題。建立科學完備的應急預案體系是做好應急預案管理工作的重要保障，是解決好應急預案銜接問題的關鍵。建立科學的應急預案體系，理順不同層級、不同類別預案關系，確保在應急預案管理方面企業(yè)主體責任、政府屬地責任和行業(yè)部門監(jiān)管責任的落實，形成應急整體合力。

生產經營單位應急預案分為綜合應急預案、專項應急預案和現(xiàn)場處置方案。根據(jù)有關法律、法規(guī)和相關標準，結合本單位組織管理體系、生產規(guī)模和可能發(fā)生的事故特點，科學合理確立本單位的應急預案體系，并注意與自然災害、社會安全、公共衛(wèi)生等其他類別應急預案相銜接。

三、突破應急預案管理的幾點思考與建議

（一） 編制程序

只有以應急預案編制為抓手，樹立“基于風險特點、立足現(xiàn)有資源，堅持誰用誰編、有繁有簡”的編制原則，建立科學嚴格的預案編制程序，把握好總則、應急組織機構及職責、預警及信息報告、應急響應、后期處置、應急保障、預案管理等關鍵內容，充分考慮應急預案的規(guī)范性、協(xié)調性、參與性和實用性等因素，才能從根本上解決應急預案“閉門造車”、“用者不編”，內容雷同重復、照搬照抄等問題，提高應急預案的質量。

（二）實現(xiàn)應急預案的閉環(huán)管理和動態(tài)管理問題

應急預案的閉環(huán)管理和動態(tài)管理是發(fā)揮應急預案核心作用的重要舉措。應急預案的閉環(huán)管理和動態(tài)管理應包括編制—實施—評估—改進（動態(tài)）等環(huán)節(jié)，一個環(huán)節(jié)執(zhí)行不好，就會造成應急預案管理與實際情況的脫節(jié)。制定應急預案重要，但開展應急預案培訓演練更重要。在抓好編制工作的基礎上，要強化應急預案的培訓、演練，這是提高預案實用性的必要途徑。要根據(jù)演練和實踐的評估結果，特別要汲取事故處置救援中的經驗教訓，及時修訂、不斷改進完善預案，建立持 續(xù)改進機制，推動應急預案好用、會用。

（三）做實評審、嚴格把關

1.應急預案評審內容主要包括：基于風險評估和應急資源調查的結果，從應急預案體系設計的針對性、應急組織體系的合理性、應急響應程序和措施的科學性、應急保障措施的可行性、應急預案的銜接性等方面進行評審。

2.評審程序包括以下步驟：

評審準備。將應急預案、編制說明、風險評估及應急資源調查報告其他有關資料在評審前送達參加評審的單位或人員。

組織評審。評審采取會審形式，由評審的專家共同推選出的組長主持，按照議程組織評審；表決時，必須有不少于出席會議專家人數(shù)的四分之三同意方為通過；評審會議應形成評審意見（經評審組組長簽字），附參加評審會議的專家簽字表。表決的投票情況，應當以書面材料記錄在案，并作 為評審意見的附件。

修改完善。評審表決不通過的，生產經營單位應重新組織專家評審。

（四）目前，應急預案管理工作主要靠行政手段推動，系統(tǒng)化、制度化、法制化還不夠，要抓住主要環(huán)節(jié)，解決主要矛盾，通過建章立制、落實責任、夯實基層，實現(xiàn)應急預案管理的科學化。

1.完善以《生產安全事故應急預案管理辦法》為統(tǒng)領的應急預案規(guī)章、包括《導則》、《指南》等配套標準體系的修訂，開展應急預案編制、實施、評估和改進等環(huán)節(jié)的相關標準研究制定工作，以標準建設促進應急預案管理水平的提升。制定執(zhí)法檢查、應急培訓演練規(guī)定、安全生產風險評估通用導則、應急預案評審評估規(guī)范、應急響應分級標準等。

2.強化應急預案執(zhí)法檢查和技術服務研究。制定應急預案執(zhí)法檢查導則，明確執(zhí)法檢查的主要內容和方法，加大應急預案執(zhí)法力度。建立應急預案管理部門協(xié)調工作機制，會同有關部門推動企業(yè)應急預案備案工作，強化企業(yè)應急預案主體責任的落實。堅持監(jiān)督與服務相結合的原則，建立機制、 規(guī)范標準，積極培育中介機構第三方開展企業(yè)風險評估、應急預案編制咨詢、應急預案評估等技術服務工作。

3.抓好應急預案日常管理。加強對事故救援和應急預案日常管理中正反兩方面典型經驗信息的收集，及時總結分析，實時對預案進行補充改進，把應急預案編制和管理、應急預案執(zhí)法檢查等作為應急培訓的重要內容。調整相應法律責任，增加應急預案執(zhí)法檢查的重點內容，細化執(zhí)法標準和內容，明確執(zhí)法權限。