王喜成

摘要：目前在新法律、新法規(guī)條件下，應急預案工作存在一些問題，本文在預案編制前風險評估、應急資源調(diào)查、預案主體責任落實、功能定位、提升預案質(zhì)量、發(fā)揮預案實效、滿足三個有效性、建立科學完備的應急預案體系、嚴格規(guī)范應急預案編制、突出應急預案的評估、閉環(huán)和動態(tài)管理等方面問題，提出建議。

關(guān)鍵詞：創(chuàng)新；預案管理；突破口

一、應急預案工作存在的主要問題

過去的應急預案已不適應當前的實際，應急預案工作出現(xiàn)一些問題，主要表現(xiàn)在：在應急管理工作中重處置，輕準備， 重規(guī)范企業(yè)應急預案內(nèi)容，輕規(guī)范應急預案編制程序；重預案內(nèi)容的全面性，輕應急預案內(nèi)容的實用性；重規(guī)范企業(yè)內(nèi)部各類應急預案銜接，輕政企應急預案銜接；重規(guī)范應急預案的簽署發(fā)布，輕應急預案的宣傳教育、培訓演練、動態(tài)管理；重安全管理，輕應急管理；主體責任落實不到位，應急預案的功能定位不準確，預案體系設(shè)計不科學；應急預案編制前風險評估不全面、不深入；信息報告、響應分級等環(huán)節(jié)不嚴密，編制程序不規(guī)范，持續(xù)改進機制沒有形成；“編者不用、用者不編”、只重視“有”不注重“用”等問題。

二、創(chuàng)新應急預案管理需要認真研究解決的幾個問題

（一）明確生產(chǎn)經(jīng)營單位應急預案應當體現(xiàn)先期處置、自救互救的特點，強調(diào)預案編制前應當開展風險評估和資源調(diào)查，優(yōu)化完善應急預案體系設(shè)計，細化預案銜接要素內(nèi)容，突出預案評估修訂和動態(tài)管理。

（二）經(jīng)過多年努力，應急預案的定位進一步明晰，更加強調(diào)完善應急準備、規(guī)范應急處置，工作重心從解決預案“有無”向提升質(zhì)量、發(fā)揮實效轉(zhuǎn)變。

（三）過去應急預案部分內(nèi)容不能適應當前的實際。一方面，不同層級、不同種類預案功能定位不明晰，對于預案構(gòu)成要素的內(nèi)容規(guī)定過于繁瑣，且存在重疊現(xiàn)象，造成預案針對性和可操作性不強。另一方面，預案編制程序不完善，編制前的風險評估不夠具體，缺少應急資源調(diào)查和崗位應急處置卡的工作要求。

（四）建立科學完備的應急預案體系問題。建立科學完備的應急預案體系是做好應急預案管理工作的重要保障，是解決好應急預案銜接問題的關(guān)鍵。建立科學的應急預案體系，理順不同層級、不同類別預案關(guān)系，確保在應急預案管理方面企業(yè)主體責任、政府屬地責任和行業(yè)部門監(jiān)管責任的落實，形成應急整體合力。

生產(chǎn)經(jīng)營單位應急預案分為綜合應急預案、專項應急預案和現(xiàn)場處置方案。根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)和相關(guān)標準，結(jié)合本單位組織管理體系、生產(chǎn)規(guī)模和可能發(fā)生的事故特點，科學合理確立本單位的應急預案體系，并注意與自然災害、社會安全、公共衛(wèi)生等其他類別應急預案相銜接。

三、突破應急預案管理的幾點思考與建議

（一） 編制程序

只有以應急預案編制為抓手，樹立“基于風險特點、立足現(xiàn)有資源，堅持誰用誰編、有繁有簡”的編制原則，建立科學嚴格的預案編制程序，把握好總則、應急組織機構(gòu)及職責、預警及信息報告、應急響應、后期處置、應急保障、預案管理等關(guān)鍵內(nèi)容，充分考慮應急預案的規(guī)范性、協(xié)調(diào)性、參與性和實用性等因素，才能從根本上解決應急預案“閉門造車”、“用者不編”，內(nèi)容雷同重復、照搬照抄等問題，提高應急預案的質(zhì)量。

（二）實現(xiàn)應急預案的閉環(huán)管理和動態(tài)管理問題

應急預案的閉環(huán)管理和動態(tài)管理是發(fā)揮應急預案核心作用的重要舉措。應急預案的閉環(huán)管理和動態(tài)管理應包括編制—實施—評估—改進（動態(tài)）等環(huán)節(jié)，一個環(huán)節(jié)執(zhí)行不好，就會造成應急預案管理與實際情況的脫節(jié)。制定應急預案重要，但開展應急預案培訓演練更重要。在抓好編制工作的基礎(chǔ)上，要強化應急預案的培訓、演練，這是提高預案實用性的必要途徑。要根據(jù)演練和實踐的評估結(jié)果，特別要汲取事故處置救援中的經(jīng)驗教訓，及時修訂、不斷改進完善預案，建立持 續(xù)改進機制，推動應急預案好用、會用。

（三）做實評審、嚴格把關(guān)

1.應急預案評審內(nèi)容主要包括：基于風險評估和應急資源調(diào)查的結(jié)果，從應急預案體系設(shè)計的針對性、應急組織體系的合理性、應急響應程序和措施的科學性、應急保障措施的可行性、應急預案的銜接性等方面進行評審。

2.評審程序包括以下步驟：

評審準備。將應急預案、編制說明、風險評估及應急資源調(diào)查報告其他有關(guān)資料在評審前送達參加評審的單位或人員。

組織評審。評審采取會審形式，由評審的專家共同推選出的組長主持，按照議程組織評審；表決時，必須有不少于出席會議專家人數(shù)的四分之三同意方為通過；評審會議應形成評審意見（經(jīng)評審組組長簽字），附參加評審會議的專家簽字表。表決的投票情況，應當以書面材料記錄在案，并作 為評審意見的附件。

修改完善。評審表決不通過的，生產(chǎn)經(jīng)營單位應重新組織專家評審。

（四）目前，應急預案管理工作主要靠行政手段推動，系統(tǒng)化、制度化、法制化還不夠，要抓住主要環(huán)節(jié)，解決主要矛盾，通過建章立制、落實責任、夯實基層，實現(xiàn)應急預案管理的科學化。

1.完善以《生產(chǎn)安全事故應急預案管理辦法》為統(tǒng)領(lǐng)的應急預案規(guī)章、包括《導則》、《指南》等配套標準體系的修訂，開展應急預案編制、實施、評估和改進等環(huán)節(jié)的相關(guān)標準研究制定工作，以標準建設(shè)促進應急預案管理水平的提升。制定執(zhí)法檢查、應急培訓演練規(guī)定、安全生產(chǎn)風險評估通用導則、應急預案評審評估規(guī)范、應急響應分級標準等。

2.強化應急預案執(zhí)法檢查和技術(shù)服務研究。制定應急預案執(zhí)法檢查導則，明確執(zhí)法檢查的主要內(nèi)容和方法，加大應急預案執(zhí)法力度。建立應急預案管理部門協(xié)調(diào)工作機制，會同有關(guān)部門推動企業(yè)應急預案備案工作，強化企業(yè)應急預案主體責任的落實。堅持監(jiān)督與服務相結(jié)合的原則，建立機制、 規(guī)范標準，積極培育中介機構(gòu)第三方開展企業(yè)風險評估、應急預案編制咨詢、應急預案評估等技術(shù)服務工作。

3.抓好應急預案日常管理。加強對事故救援和應急預案日常管理中正反兩方面典型經(jīng)驗信息的收集，及時總結(jié)分析，實時對預案進行補充改進，把應急預案編制和管理、應急預案執(zhí)法檢查等作為應急培訓的重要內(nèi)容。調(diào)整相應法律責任，增加應急預案執(zhí)法檢查的重點內(nèi)容，細化執(zhí)法標準和內(nèi)容，明確執(zhí)法權(quán)限。