□文/婁 宇

法人化是社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的發(fā)展方向

□文/婁 宇

婁 宇

中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副教授

社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)的經(jīng)辦管理遵循著自身的發(fā)展規(guī)律。19世紀(jì)末，德國(guó)將源自中世紀(jì)行業(yè)自治抵御職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的傳統(tǒng)寫(xiě)入法律，醫(yī)保基金會(huì)就被確定為享有自治管理權(quán)力的公法法人，這項(xiàng)制度創(chuàng)新兼顧了當(dāng)時(shí)德國(guó)政府財(cái)力薄弱和商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制發(fā)育不足的情況，為現(xiàn)代社會(huì)保險(xiǎn)的確立立下了汗馬功勞。雖然20世紀(jì)五十年代之后，以英國(guó)為代表的福利國(guó)家建立了高度統(tǒng)一的政府管理和支配的社會(huì)保障模式，并一度甚囂塵上，但是七十年代之后呈現(xiàn)出來(lái)的政府職能膨脹和源于福利支出的高稅收使國(guó)家不堪重負(fù)，英國(guó)轉(zhuǎn)而采用“代理政府”“國(guó)家市場(chǎng)化”“政府新模式”等主張，八十年代中后期，英國(guó)專門(mén)建立了法人化的公立機(jī)構(gòu)，代表民眾負(fù)責(zé)向醫(yī)護(hù)人員和醫(yī)療機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)醫(yī)療服務(wù)，拋棄管理者的職能，主要扮演付費(fèi)者的角色。雖然德國(guó)和英國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)略有差異，前者系民辦非營(yíng)利組織，屬于服務(wù)于特定群體（參保人）利益的公法色彩較淡的法人機(jī)構(gòu)（即公法財(cái)團(tuán)型法人），后者系公辦法人機(jī)構(gòu)，但是在本質(zhì)上是非常類似的，都是基于獨(dú)立的人事權(quán)和財(cái)務(wù)權(quán)，能夠代表參保人利益，通過(guò)“公共契約模式”向醫(yī)療機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的付費(fèi)者。

社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦管理的發(fā)展規(guī)律給我們的啟示有以下兩點(diǎn)：第一，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)法人化的發(fā)展路徑可以有所不同。將市民社會(huì)的傳統(tǒng)用立法的方式確立下來(lái)，抑或是通過(guò)政府機(jī)關(guān)內(nèi)部的改革都可以，立足于本國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度的發(fā)展階段，認(rèn)清客觀發(fā)展的事實(shí)即可，英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，缺乏社會(huì)組織自治的傳統(tǒng)不應(yīng)當(dāng)成為我們改革的“攔路虎”和“絆腳石”；第二，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的法人類型和改革過(guò)程不存在統(tǒng)一的模式。法人化作為經(jīng)辦機(jī)構(gòu)發(fā)展的方向，應(yīng)該服務(wù)于整個(gè)經(jīng)辦體制的民主和高效運(yùn)行，也就是在獨(dú)立的事權(quán)和管理權(quán)的基礎(chǔ)上能夠更好地代表參保人的利益，更有效地通過(guò)契約式管理購(gòu)買(mǎi)醫(yī)療服務(wù)，因此其究竟采用市場(chǎng)化更強(qiáng)的自治管理模式還是公辦法人模式都不會(huì)改變法人化這個(gè)大方向。

有鑒于我國(guó)各地社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展水平不一，基金多寡各異，經(jīng)辦人員待遇有差，盲目地推行單一模式的法人化改革是不現(xiàn)實(shí)的。我個(gè)人建議，可以先在基金規(guī)模較大的地區(qū)開(kāi)展試點(diǎn)，再將成功的經(jīng)驗(yàn)推廣至全國(guó)。

辦分開(kāi)，成為社會(huì)法人，醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)充分代表參保人利益，獨(dú)立、自主履行醫(yī)療服務(wù)購(gòu)買(mǎi)者、約束者的角色。不過(guò)，我國(guó)實(shí)現(xiàn)醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的法人化可能還需要一個(gè)較長(zhǎng)的過(guò)程，不可一蹴而就。目前我國(guó)醫(yī)療服務(wù)體系仍然以公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)為主，而且公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)管辦分開(kāi)也尚未實(shí)質(zhì)性推進(jìn)。面對(duì)嚴(yán)重壟斷且行政化管理色彩濃厚的公立醫(yī)療服務(wù)體系，醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)不僅需要市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)的力量，也需要一定的行政監(jiān)管力量，同時(shí)還要與醫(yī)保行政機(jī)構(gòu)的行政監(jiān)督管理相互配合，才能發(fā)揮出約束醫(yī)療服務(wù)行為、控制醫(yī)療費(fèi)用增長(zhǎng)、引導(dǎo)醫(yī)療資源合理配置的作用。當(dāng)前，醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)更需要的是在既有的管理體制之下，大力推進(jìn)運(yùn)行機(jī)制改革，也就是對(duì)參公管理事業(yè)單位體制機(jī)制進(jìn)行一定的改革，通過(guò)建立靈活的用人機(jī)制和相應(yīng)的激勵(lì)約束機(jī)制，并充分利用信息化和大數(shù)據(jù)，以提高管理能力和專業(yè)化水平，激發(fā)積極購(gòu)買(mǎi)服務(wù)和加強(qiáng)監(jiān)管的動(dòng)力。另外，也需要增強(qiáng)醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的社會(huì)屬性，引入?yún)⒈Ｈ恕⒈挝坏壬鐣?huì)力量參與醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的管理，使之更好、更積極地履行參保人代理人的角色。隨著公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)真正實(shí)現(xiàn)管辦分開(kāi)、法人化治理，以及醫(yī)保制度相對(duì)成熟定型，醫(yī)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)再適時(shí)推進(jìn)管辦分離，實(shí)行法人化管理，獨(dú)立發(fā)揮參保人代理人和醫(yī)療服務(wù)購(gòu)買(mǎi)者的角色，與相互競(jìng)爭(zhēng)的醫(yī)療服務(wù)提供方形成平等的公共契約關(guān)系，更好地履行醫(yī)?；鹗刈o(hù)者、醫(yī)療服務(wù)行為約束者和醫(yī)療資源調(diào)節(jié)者的多重功能，從而促進(jìn)醫(yī)療保險(xiǎn)與醫(yī)療服務(wù)的協(xié)調(diào)發(fā)展。