◇陳 園

轉(zhuǎn)移支付對(duì)促進(jìn)地方公共服務(wù)均等化的效應(yīng)分析

◇陳 園

中央轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方財(cái)政具有十分重要影響，同時(shí)也影響著地方公共投入發(fā)展水平，在精準(zhǔn)扶貧及分稅體制改革的影響下，中央對(duì)地方財(cái)政的扶持力度越來(lái)越大，地方財(cái)政在獲得中央大力扶持后對(duì)本地區(qū)公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)及效應(yīng)如何？本文以江西省為例，探討中央轉(zhuǎn)移支付與地區(qū)間公共服務(wù)均等化的關(guān)系，結(jié)果表明，地方政府財(cái)政自給能力的低下，征稅積極性的下降是導(dǎo)致中央對(duì)地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付效率低下的重要原因之一。在典型的快馬加鞭型財(cái)政分配體制下，地方政府實(shí)際在鼓勵(lì)地區(qū)差異的擴(kuò)大，其省內(nèi)轉(zhuǎn)移支付均等化的效應(yīng)并不樂(lè)觀，應(yīng)著重整體的共同發(fā)展，而不是一味地追求少數(shù)縣區(qū)的快速增長(zhǎng)。

轉(zhuǎn)移支付；地方公共服務(wù)均等化；征稅積極性

江西省位于中國(guó)中部，經(jīng)濟(jì)水平位于全國(guó)第九，與其他許多省份一樣，江西省的財(cái)政存在著縱向和橫向上的不均衡現(xiàn)象，地方財(cái)政發(fā)展不均衡。其中，分稅制的實(shí)施在一定程度上強(qiáng)化了社會(huì)資源分配的這種不均衡；原因分析顯示，江西省本級(jí)財(cái)政集中能力較弱是加劇這種不平衡的重要原因。多年以來(lái)，江西省本級(jí)財(cái)政收入占本省GDP的比重不到百分之十，使得省政府對(duì)本省的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的調(diào)控能力也相對(duì)較弱。財(cái)政能力的不足使上級(jí)政府聚焦于開(kāi)源節(jié)流，縮減開(kāi)支。然而，地方政府致力于要使本級(jí)收入盡可能的最大化，又要讓支出盡量節(jié)省。因此，下級(jí)政府成為提供公共服務(wù)的主要力量。

一、江西省內(nèi)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)分析

江西省國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）達(dá)到16723.8億元，而全省人均GDP為36819.05元，低于全國(guó)平均水平，從各地級(jí)市來(lái)看，南昌、贛州和九江GDP總量領(lǐng)先，分別為4000.01億元、1973.87億元和1902.68億元；可是從人均GDP來(lái)看，新余、南昌和鷹潭位列前三，新余市人均GDP為81564.44元，折合13095.57美元，南昌市人均GDP為12255.66美元，鷹潭市人均GDP為8943.56美元。贛州市人均GDP最低，為3725.12美元。這表明在江西省內(nèi)部存在的地區(qū)差異和不平衡導(dǎo)致不能單方面的靠某一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)來(lái)進(jìn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和補(bǔ)貼。

二、江西省對(duì)各地方轉(zhuǎn)移支付情況分析

根據(jù)《江西財(cái)政基本情況》的數(shù)據(jù)，2015年江西省對(duì)市縣稅收返還和和轉(zhuǎn)移支付達(dá)到了1398.8億元，同比增長(zhǎng)了5.2%，其中一般性轉(zhuǎn)移支付達(dá)806億元，同比增長(zhǎng)18%，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付542億元，同比下降了9.2%，全局來(lái)看，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的投入力度相差不大，可是一般性轉(zhuǎn)移支付所占轉(zhuǎn)移支付總量的比例卻沒(méi)有達(dá)到60%。

針對(duì)中央政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移資金，省政府是如何安排的呢？江西省對(duì)贛州市下達(dá)的兩項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金總量是最大的，遙遙領(lǐng)先其他地級(jí)市，兩項(xiàng)相加，基本達(dá)到了160億元，扶持力度非常大。之后是上饒市和吉安市，轉(zhuǎn)移支付總量達(dá)到了112億元和88億元。相對(duì)而言，景德鎮(zhèn)市、九江市、萍鄉(xiāng)市和鷹潭市轉(zhuǎn)移支付兩項(xiàng)相加分別是20億元、27億元、19億元和20億元，和贛州相比，相差較大，由此，長(zhǎng)期以來(lái)，可能加大江西省地級(jí)市的地區(qū)發(fā)展不平衡，綜上，江西省目前處于全國(guó)欠發(fā)達(dá)省份中各地級(jí)市發(fā)展較不平衡的省份。

三、財(cái)政均等化轉(zhuǎn)移支付與地方財(cái)政征稅積極性的關(guān)系

在國(guó)內(nèi)，目前地區(qū)間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的手段主要是依靠專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，在進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧后，對(duì)有些地區(qū)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金更是增長(zhǎng)了數(shù)倍。然而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付與地方財(cái)力水平之間的關(guān)系并不是十分的穩(wěn)定，在現(xiàn)實(shí)生活中，地方的財(cái)政政策導(dǎo)致稅源的流動(dòng)，并不一定會(huì)引起獲得的轉(zhuǎn)移支付上的重大變化，其中，財(cái)政收入已經(jīng)成為上級(jí)政府對(duì)下級(jí)官員的考核指標(biāo)的，重要的指標(biāo)，并且在短期內(nèi)，地方的征稅能力不會(huì)出現(xiàn)突變，所以，根據(jù)地區(qū)間稅負(fù)水平來(lái)看，存在著一種分離均衡的格局：轉(zhuǎn)移支付水平與地區(qū)的征稅積極性存在著負(fù)相關(guān)的關(guān)系，即凈補(bǔ)助率越高的地區(qū)，其征稅積極性會(huì)降低。

首先，由于中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付比例的不斷增加，地方財(cái)政總量也不斷地增加，然而地方財(cái)政的增長(zhǎng)速度卻逐年下降，表明在一定程度上，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付阻礙了經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的征稅積極性，同時(shí)，也可能由于地方稅收收入的創(chuàng)造性較弱，在實(shí)際中，存在著大量需要政府公開(kāi)資助的基本財(cái)政支出，在這種情況下，中央政府不得不加大對(duì)地方財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付支出。

四、存在的問(wèn)題和建議

1.存在問(wèn)題

通過(guò)上述全方位的對(duì)比顯示出，江西省的財(cái)政分配制度是典型的“快馬加鞭型”，快馬加鞭型財(cái)政分配是指中間層級(jí)政府財(cái)政收入上是集權(quán)的，但非常遺憾的是，集中起來(lái)的財(cái)力并不是全用于再分配，基本用與對(duì)原本富足的縣區(qū)發(fā)展，促使原本富足的縣區(qū)加速發(fā)展，而原本不太富足的縣區(qū)扶持力度小，加速地區(qū)發(fā)展的不平衡，沒(méi)有將轉(zhuǎn)移支付對(duì)促進(jìn)地方公共服務(wù)均衡的效應(yīng)發(fā)揮出來(lái)，存在著以下幾個(gè)問(wèn)題：

轉(zhuǎn)移支付力度不夠和管理的混亂：由于中央近年來(lái)的大力扶持，江西省地方財(cái)政的自給度比較低，與縣區(qū)所需要的資金相比，雖然對(duì)下級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付資金連年上漲，還是不夠的，對(duì)于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，江西省支付的資金較為分散，很多項(xiàng)目都涵蓋了，卻都沒(méi)有得到顯著的成效，由于監(jiān)管力度上難度的加大，容易出現(xiàn)虛報(bào)和挪用等情況，且政府在執(zhí)行起來(lái)也較為困難，阻礙了目標(biāo)的順利實(shí)施。

政府間支出規(guī)模的不合理：政府財(cái)政支出的規(guī)模與地區(qū)人均凈轉(zhuǎn)移支付呈現(xiàn)出正相關(guān)的關(guān)系，顯示出江西省的財(cái)政支出呈現(xiàn)不合理狀態(tài)，不僅行政支出不斷增加，還要為不斷擴(kuò)張的政府規(guī)模買單，嚴(yán)重?cái)D占了公共服務(wù)支出的資金。同時(shí)各級(jí)政府在財(cái)權(quán)和事權(quán)上的不統(tǒng)一，例如由縣鄉(xiāng)級(jí)政府承擔(dān)的公共服務(wù)供應(yīng)的事權(quán)，社會(huì)保障等有市級(jí)政府承擔(dān)，而有些特別的例如計(jì)劃生育卻分配給地級(jí)政府，導(dǎo)致地級(jí)政府開(kāi)支不斷擴(kuò)大，規(guī)模不合理。

缺乏科學(xué)合理的績(jī)效評(píng)估體系：轉(zhuǎn)移支付資金的不斷擴(kuò)大使得政府重心放在如何對(duì)下級(jí)的投入中，而忽略對(duì)績(jī)效評(píng)估體系的構(gòu)建，反饋機(jī)制不健全導(dǎo)致中央能到的信息非常少，難以對(duì)地方進(jìn)行財(cái)政支出效率的分析和評(píng)價(jià)，均等化效果難以考核。

2.建議

建立財(cái)政分配均衡化制度：常年來(lái)存在的地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡應(yīng)盡快打破，由于地緣因素導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)落后要盡快找到出路，除了對(duì)地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移，同時(shí)加大對(duì)地區(qū)指引和政策優(yōu)惠，努力減少地區(qū)間的不平衡，實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展。

規(guī)范地方轉(zhuǎn)移支付制度：對(duì)于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和一般性轉(zhuǎn)移支付的比例進(jìn)行合理化配置，規(guī)范一般性轉(zhuǎn)移支付的作用，劃定相應(yīng)的范圍，促進(jìn)一般性轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)其功能。對(duì)于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，要特別注意一定時(shí)期內(nèi)投入的項(xiàng)目數(shù)量，有重點(diǎn)地進(jìn)行規(guī)劃和安排。

努力構(gòu)建具有激勵(lì)效應(yīng)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系：持續(xù)關(guān)注地方財(cái)政收入增長(zhǎng)速度，調(diào)查研究影響因素，同時(shí)充分利用一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的優(yōu)點(diǎn)，調(diào)動(dòng)地方征稅積極性，合理優(yōu)化征稅規(guī)模，在征收環(huán)節(jié)減少干預(yù)。

建立健全績(jī)效評(píng)估體系：集中利用數(shù)據(jù)庫(kù)數(shù)據(jù)，對(duì)財(cái)政體系內(nèi)存在的主要績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行設(shè)計(jì)，同時(shí)利用社會(huì)監(jiān)督等大眾監(jiān)督等模式，在相應(yīng)時(shí)間內(nèi)規(guī)定向公眾公示財(cái)政支出的主要流向，推進(jìn)財(cái)政信息公開(kāi)合理化。

[1]周美多.省內(nèi)轉(zhuǎn)移支付均等化效應(yīng)研究——政府間財(cái)政分配行為的視角[J].公共行政評(píng)論，2010(02).

[2]付文林.均等化轉(zhuǎn)移支付與地方財(cái)政行為激勵(lì)探究[J].財(cái)政與貿(mào)易經(jīng)濟(jì)，2010（06）.

（作者單位：江西財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅與公共管理學(xué)院）

10.13999/j.cnki.scyj.2017.07.018