單德賽

英國航運與海員政策回顧

單德賽

英國航運崛起于15世紀中葉，至二戰(zhàn)結(jié)束之際海員隊伍發(fā)展達到了全盛。然而20世紀80年代英國航運出現(xiàn)了明顯衰退跡象，運力下滑，航運人才危機顯露。通過回顧英國航運興衰歷史，并對英國海員政策進行梳理與評估，可以發(fā)現(xiàn)，航運的繁榮離不開國家的支持，以國防為導(dǎo)向的航運政策可以壯大海員隊伍，提升海權(quán)。反之，自由放任的經(jīng)濟政策，則可能導(dǎo)致航運人才斷層，致使航運走向不可逆轉(zhuǎn)的頹勢。以英國航運衰落為鑒，要捍衛(wèi)我國航運業(yè)和海員隊伍的發(fā)展成果，需要國家出臺政策，對航運企業(yè)進行更大范圍的財政稅收扶持，并對海員培養(yǎng)予以大力支持和規(guī)范。

英國航運；英國海員政策；航運業(yè)；海員隊伍

海運承擔了英國95%以上的實體進出口貿(mào)易①參見UK Chamber of Shipping (2016) A maritime nation: UK shipping and the EU。。作為傳統(tǒng)海上強國，航運業(yè)對于英國國民經(jīng)濟的重要性不言而喻。數(shù)百年海上霸主的地位為英國留下了兩個重要遺產(chǎn)：一是世界頂級的航運經(jīng)濟體與航運服務(wù)中心，二是優(yōu)質(zhì)的航運人才儲備。然而，自20世紀70年代起，英國海運強國地位遭到嚴重沖擊：開放登記國家的出現(xiàn)，吸引了大量英國船東懸掛方便旗，致使英國船隊規(guī)模迅速縮水。此外，自20世紀90年代起，航運人才危機顯露，人才與技術(shù)的流失使得英國航運中心發(fā)展難以為繼。據(jù)估計，目前英國高級船員存在3 500人次的缺口，岸基航運職位存在1 600人次的缺口。德勤（2011）預(yù)測：到2021年，如果人才缺口不能得到有效彌補，英國航運中心的競爭力將不存，航運對于國民經(jīng)濟的貢獻力也會逐漸消失②參見德勤（2011）《關(guān)于英國海員培訓(xùn)的獨立審查報告》。。

1914年，英國海員約有25萬人。1982年馬島戰(zhàn)爭③馬島戰(zhàn)爭即福克蘭戰(zhàn)爭（英文：Falklands War，簡稱福島戰(zhàn)爭），又稱為馬爾維納斯群島戰(zhàn)爭（西班牙語：Guerra de las Malvinas，簡稱馬島戰(zhàn)爭），是指1982年4月到6月間，英國和阿根廷為爭奪英方稱之為?？颂m群島（阿根廷方面稱為馬爾維納斯群島）的主權(quán)而爆發(fā)的一場局部戰(zhàn)爭。之際，登記海員降至79 000人。如今，英國全境僅剩14 600名海員。與之類似，在英國登記的船舶（500總噸以上）也從1950年的3 000艘下降至不足1 000艘。海員隊伍與船隊萎縮成為近25年來英國航運關(guān)注的焦點。

意識到雙重危機，并經(jīng)過漫長的國會辯論，英國政府最終決定大舉干預(yù)，試圖重振本國航運業(yè)，避免因人才斷層導(dǎo)致航運中心衰落的厄運。當前英國政府設(shè)立了四大基本目標：第一，通過航運業(yè)刺激國民經(jīng)濟增長；第二，鼓勵港口經(jīng)濟發(fā)展；第三，確保對英國水域內(nèi)的船舶進行有效治理；第四，提升海上安防與安全。為實現(xiàn)上述四個目標，英國將政策的重中之重放在兩個方面：一是增加英籍船舶數(shù)量，二是穩(wěn)定并提升英國海員的質(zhì)量與數(shù)量。這兩大舉措成為提升英國航運國際競爭力的基礎(chǔ)。

本文首先介紹英國航運及海員隊伍的興起，然后探討二戰(zhàn)后英國航運衰落的原因，梳理自20世紀90年代起英國為振興海運業(yè)采取的政策，分析這一系列政策的歷史背景，評估其利弊得失，以供我國決策者參考。

一、英國航運與海員隊伍的興起（15世紀—1945年）

海洋是英國重要的貿(mào)易通道與國防屏障。數(shù)百年來，航運始終是英國國民精神與國家歷史中不可或缺的一部分。15世紀中葉見證了英國商船航運的起步，大量從事海運貿(mào)易的皇家特許公司在這一時期出現(xiàn)。伴隨著海上棉花貿(mào)易的興起，一批商業(yè)冒險家抓住機會，得以將棉花運輸控制在英國公司手中。然而，一個世紀之后，英國在航運競爭中表現(xiàn)不佳。16世紀50年代，英國擁有50 000噸的運力，不及競爭對手城邦漢堡①在1871年普魯士統(tǒng)一德意志之前，漢堡長期作為獨立城邦存在。、法國、威尼斯，更遠遠落后于荷蘭、西班牙、葡萄牙。

1558年伊麗莎白一世即位后，通過一系列促進航運的政策②也有史學(xué)家評價這一階段是王權(quán)默許、支持海盜的時代，海盜劫掠在伊麗莎白一世時代被看成是一種防止西班牙天主教侵略與保家衛(wèi)國的愛國行為。海盜挾英王名義在世界海域搶劫金銀、販賣奴隸、參加海戰(zhàn)、鎮(zhèn)壓叛亂，維護了英國的政治秩序和國家獨立，增加了英國的資本原始積累，打擊了西班牙的海洋霸權(quán)，開創(chuàng)英國航運的輝煌。，這種落后局面才逐步得以改觀。至17世紀中葉，隨著東西方貿(mào)易的擴張，尤其是新大陸的發(fā)現(xiàn)，英國在造船技術(shù)上實現(xiàn)突破，有能力建造600～700總噸的船舶。

對外戰(zhàn)爭是英國海員隊伍增長的重要原因。在拿破侖戰(zhàn)爭時期（1803—1815年），海員隊伍迅速增長。至18世紀晚期，在1 200萬英國人口中涌現(xiàn)出30萬海員，另有33 000名外國人服務(wù)于英籍船舶。第二次百年戰(zhàn)爭期間（1689—1815年），共有126 000名海軍與145 000名商船海員服役。據(jù)估計，當時每六個英國家庭之中就有一個家庭直接從事海員職業(yè)。二戰(zhàn)爆發(fā)之際（1939年），共有159 000名海員供職于英國商船。商船隊在戰(zhàn)爭中起到重要的作用：60艘客輪被皇家海軍征用，改裝成為載人船舶，協(xié)助35萬英國士兵撤離敦刻爾克，完成了歷史上著名的“光榮撤退”。諾曼底登陸之際，2 000艘英國船舶承擔了對歐洲大陸最終戰(zhàn)役的補給任務(wù)。

英國海員在二戰(zhàn)中也付出了巨大犧牲：共有2 416艘英國船舶被擊沉，34 018名海員犧牲。英國海員在戰(zhàn)爭中作出的貢獻為歷史所銘記，也奠定了英國對海員職業(yè)進行特殊保護的重要歷史與民意基礎(chǔ)。倫敦慶祝二戰(zhàn)勝利之時，海員隨海陸空三軍一并行進至英國國會接受民眾的歡呼致敬。在《商船航運法案》1947—1948年二讀辯論之際，時任交通部長的阿爾弗雷德·伯恩斯謙遜地指出，該法案提供給海員的權(quán)益保障只能聊表國家與民眾對于在戰(zhàn)爭中作出卓越貢獻的海員的謝意。他說：“我代表英國的民眾對商船海員在戰(zhàn)爭作出的巨大貢獻表示最誠摯的感謝。在戰(zhàn)爭中，眾多船東接受國家征召，支援前線戰(zhàn)事。不論船東或是海員，都貢獻了他們寶貴的航海技能。關(guān)于海員作出的英雄事跡，毋庸贅言。三萬海員的犧牲，超過一千萬總噸運力的損失，都表明了航運業(yè)和海員在戰(zhàn)爭中作出的巨大而深遠的貢獻。”1949年之后，商船海員正式被喬治五世命名為“商船海軍”，位列海陸空三軍之后，由王儲擔任總指揮官。海員在二戰(zhàn)中的特別貢獻，以及王室頒贈的特別殊榮，為戰(zhàn)后英國海員享有特別法律保護奠定了深厚的民意基礎(chǔ)。這一階段是英國海員隊伍極盛之時，二戰(zhàn)中的犧牲換來了榮譽聲望，并成為法律特殊保護的勞動者③Louise Butcher （2010）Shipping: UK Policy.SN/BT/595.House of Commons Library.。

二、英國航運與海員隊伍的衰落（1945—1982年）

戰(zhàn)后的英國航運經(jīng)歷了一段平靜發(fā)展。當技術(shù)變革襲來時，已經(jīng)是1956年蘇伊士運河危機之后：海上旅客運輸逐漸消失，干散貨船取代了老式不定期船，滾裝船成為近海運輸?shù)闹饕\載工具。航空事業(yè)的快速發(fā)展也使得海上旅客運輸逐漸退出歷史舞臺。1958年航空客運量首次超過海運客運量。英國船隊規(guī)模也隨之縮水，1948年到1970年之間，英國在世界船隊運力比例從22.4%下降到了8.3%。面對這些變化，1967年工黨政府成立了咨商委員會對航運業(yè)進行調(diào)查，根據(jù)最新市場與科技發(fā)展情況，回顧英國航運業(yè)的組織結(jié)構(gòu)，調(diào)查航運業(yè)運營模式及影響航運有效性與競爭力的因素。

該咨商委員會由威斯康特·羅克迪爾主持。就航運業(yè)的各方面提出了建議，包括近海運輸、遠海定線運輸與不定線運輸和液貨運輸，涉及技術(shù)、培訓(xùn)、稅收以及航運金融。盡管發(fā)現(xiàn)了諸多挑戰(zhàn)，該報告對于航運的前景依然抱有樂觀態(tài)度。該報告指出：“考慮到世界海運格局，我們會發(fā)現(xiàn)對于海運的需求依然會有持續(xù)的增長，新技術(shù)的應(yīng)用會極大地改變航運服務(wù)的類型。航運依然會向著技術(shù)密集與資金密集型方向發(fā)展。”

當時許多航運人士，尤其是一些海員，對于航運前景與未來就業(yè)機會抱有深深的憂慮。但是這一時期的政府決策者認為，這是航運人士多慮而無法全身心投入自身職業(yè)發(fā)展。他們堅持認為，英國航運業(yè)需要掌控自己的命運，有了決心，就能實現(xiàn)行業(yè)發(fā)展。報告建議：首先，航運公司必須調(diào)整自身適應(yīng)外界變化；其次，必須提升管理專業(yè)性，最大限度利用現(xiàn)有技術(shù)水平擴大業(yè)務(wù)范圍。政府決策者認為，憑借英國航運業(yè)的創(chuàng)新精神，不僅可以提升航運的生產(chǎn)效率，還可以促進行業(yè)成長壯大，并確保未來再續(xù)輝煌。

然而，后續(xù)歷史證明，政府決策者的結(jié)論過于樂觀。1982年馬島戰(zhàn)爭徹底暴露了英國航運業(yè)衰敗的事實。英國與阿根廷在福克蘭群島發(fā)生了主權(quán)沖突，而在征調(diào)英籍船舶的過程中，舉國上下突然發(fā)現(xiàn)英國的船隊所剩無幾，運力從1975年的5 000萬噸下滑到1982年的2 800萬噸。馬島戰(zhàn)爭再次把英國航運業(yè)推向全社會矚目的焦點：僅有來自33家公司的54艘船舶被征調(diào)，完成醫(yī)療、補給和維修等任務(wù)，與二戰(zhàn)結(jié)束之時英國船隊與海員規(guī)模相比形成巨大反差①參見A New History of British Shipping, p462。。

三、1982-1997年航運政策大辯論時期

1982年馬島戰(zhàn)爭暴露出的英國航運實力衰退引發(fā)了大規(guī)模政治辯論。爭議焦點在于保守黨政府一貫奉行自由競爭，反對政府政策干預(yù)經(jīng)濟，而航運業(yè)恰恰需要政策扶持與財政補貼方能扭轉(zhuǎn)頹勢。航運業(yè)的需求與執(zhí)政黨政策之間的沖突使得大辯論持續(xù)了長達15年之久。保守黨政府試圖避免對航運業(yè)進行財政補貼，盡管這些補貼為其他航運國家所偏愛。英國政府試圖追求自由貿(mào)易，開放市場，但是與此同時，又認為維持英國籍船舶安全管理與海員水準十分必要。

盡管關(guān)于英國船隊整體下滑的原因爭議較多，但其中最廣為接受的原因是船舶離岸登記，以及方便旗的廣泛使用。此外，英國船員較高的人力成本與嚴格的船上住宿標準是業(yè)內(nèi)公認的問題。再者，英國執(zhí)法部門傾向于嚴格執(zhí)行國際公約確立的安全標準，較諸多方便旗國更為苛刻，這也給航運企業(yè)增加了營運的成本。

在第一次國會辯論中，鮑勃·米歇爾指出：“馬島戰(zhàn)爭表明我國需要充足的本國船舶、本國高級船員與普通船員。我主張商船海員應(yīng)當被視為英國國防戰(zhàn)略的一部分。如果可能，應(yīng)從國防經(jīng)費撥款確保一支強有力的商船海軍隊伍?！睍r任交通大臣的杰瑞·維根對米歇爾就商船規(guī)模下滑的論點作出回應(yīng)，他并不贊成對于航運業(yè)提供直接財政撥款，因為英國商船船隊既然可以完成馬島戰(zhàn)爭的戰(zhàn)略補給任務(wù)，也就說明目前的海上力量可以滿足英國國防需要。但是他也承認，馬島戰(zhàn)爭再次凸顯了商船船員與皇家海軍之間的依存關(guān)系，國防部與航運業(yè)密切依存。

1986年，愛德華·杜·肯爵士（保守黨）發(fā)表文章力陳恢復(fù)商船海軍的重要性。他指出，航運的衰退是保守黨政府過分拘泥于自由市場經(jīng)濟原則，放任航運自生自滅的災(zāi)難性后果。他對80年代航運衰退的危害做出了如下分析②參見Sir Edward Du Cann, Time to Hoist the Red Ensign (1986)。：

（一）國防漏洞

英國商船隊應(yīng)當視為國家第四武裝力量，但船舶短缺成為國防的軟肋。目前商船隊規(guī)模完全不足以稱得上是一支國防力量。如遇戰(zhàn)事，英法海底隧道必須關(guān)閉，現(xiàn)有海峽渡輪無法供給美國在北約范圍內(nèi)的軍事力量。發(fā)生戰(zhàn)爭時，必然出現(xiàn)征用英籍船舶的情況，現(xiàn)有船舶遠不足以滿足戰(zhàn)時需求。不論是應(yīng)對核戰(zhàn)爭還是常規(guī)戰(zhàn)爭，商船運力不足會直接影響到戰(zhàn)時民用物資供應(yīng)。馬島戰(zhàn)爭的勝利表明英國商船力量可以基本滿足英國常規(guī)戰(zhàn)爭需要，但如此薄弱的國防將迫使英國面臨核威脅。

（二）經(jīng)濟損失

20世紀80年代，英國最大的無形資產(chǎn)收入（除旅游業(yè)外）來自航運。然而，在幾年之間，這一經(jīng)濟貢獻縮減了三分之一強。更糟糕的是，直至1977年航運業(yè)都是健康盈余，而在1985年居然出現(xiàn)全行業(yè)1 157百萬（英鎊）的虧損。

商船隊規(guī)模的下滑還會產(chǎn)生其他周邊效應(yīng)。英國航運訂單一直是英國造船繁榮的核心，然而，至1985年勞埃德船級社入籍的船舶居然全部都從英國撤資。大量的船舶設(shè)備制造業(yè)也都岌岌可危，同時影響到租船業(yè)務(wù)、技術(shù)、金融與保險等。航海教育方面，六所航海院校難以為繼，被迫關(guān)閉。

大量“出租車”一般的外籍船舶等待著英國的進口商，源于英國港口近乎免費的使費。盡管這在經(jīng)濟學(xué)理論上不存在問題，但是，匯率變化、制造業(yè)工資水平、運費都將影響運輸成本，這些外籍船舶不能成為英國運力的可靠保證。因此，在航運領(lǐng)域，自由市場理論在航運業(yè)中是失靈的。

（三）衰退原因

英國的自由放任政策與其競爭對手國家（日本、韓國及蘇聯(lián)）的積極干預(yù)政策形成了鮮明對比。英國工會，盡管今日更為明智，確實成為英國航運業(yè)衰落的推手之一。另一大衰落主因是保守黨時期對待航運非常不利的稅制。1984年以來政府廢除對于購買或建造船舶的補貼，而其他競爭國家卻通過諸多的補貼措施占得先機。此外，阻礙航運與貿(mào)易的政治因素，例如一些外國政府為保護本國船隊而進行沿海航權(quán)保留、特定貨物運輸保留，這極大阻礙了航運業(yè)的自由競爭。在航運成本分配承擔上與主要競爭對手存在差異，尤其是船員培訓(xùn)方面，經(jīng)常使英國船東處于競爭劣勢。

愛德華·杜·肯爵士總結(jié)到，如果不采取積極進取的措施來防止商船隊規(guī)模的下滑，那么終究有一天，皇家海軍也就沒有存在的必要了：因為英國海上利益已經(jīng)消亡了。有鑒于事態(tài)嚴重，他提出如下建議：首先，喚醒民眾意識，加強航運與國防教育。其次，仿效丘吉爾政府在戰(zhàn)時的做法，由內(nèi)閣大臣總領(lǐng)航運事務(wù)，各部門協(xié)同配合。第三，游說歐盟各國，重振歐洲商業(yè)影響力，減少造船訂單外流，鼓勵大規(guī)模的船舶報廢并且禁止次等船舶進入市場，呼吁歐洲各國保持對航運系統(tǒng)的控制。第四，政府應(yīng)當為船東營造更加積極的經(jīng)濟環(huán)境，重建航運業(yè)盈利模式。1984年對于船東優(yōu)惠稅率的廢除是一個致命性的錯誤。第五，重構(gòu)英國航運研究基金。

1986年交通委員會宣布對英國商船隊衰退進行調(diào)查，但由于1987年大選的來臨，使得該調(diào)查只能進行一個短期臨時的研究。新國會在1988年才得以發(fā)布完整報告。然而，在調(diào)查報告發(fā)布之前，新的《商船航運法案》（1988）頒布。1988年《商船航運法》包括三部分，即船舶注冊、建立商船海員儲備的措施，以及促進船員培訓(xùn)的補貼措施，以保證航運安全。商船海員儲備的規(guī)定是回應(yīng)馬島之戰(zhàn)后國內(nèi)上下對于航運政策缺失的批評。

新《商船航運法》于1988年5月3日得以批準，在交通委員會正式調(diào)查報告發(fā)布之前出臺，為政府提供船員培訓(xùn)與減稅的措施確立了法律基礎(chǔ)，并確定了商船海軍預(yù)備役的建制。緊隨其后，海員免稅的措施也得以推行。免稅的門檻從10個月海外工作時限縮減到了9個月。這使得大多數(shù)船員可以滿足免稅的條件，遠洋海員職業(yè)經(jīng)濟上的吸引力增強。據(jù)估計，免稅措施為航運業(yè)帶來了1 500萬～2 000萬英鎊的效益。

1988年7月7日，英國政府與開放登記國家巴哈馬簽署協(xié)議，確保英國的海外船舶在戰(zhàn)爭與危機之時依然可以被政府征用。通過這些舉措，政府希望可以保證英國航運業(yè)能夠繼續(xù)為國家提供運力和海員。

1993年，時任航空海運大臣凱尼斯爵士確立了促進航運發(fā)展的優(yōu)先目標，提升英國航運國際競爭力，努力開辟國際市場，確保較高的安全和環(huán)境標準。然而，凱尼斯爵士反對對航運業(yè)進行直接財政補貼。他指出：“我們都意識到航運業(yè)當今存在的問題，在于其他國家給予本國航運業(yè)直接或間接的補貼。復(fù)制其他國家的補貼措施，會導(dǎo)致新一輪國家補貼競爭，破壞市場，進而對自由市場造成影速響。這不符合任何競爭行業(yè)的利益。我們應(yīng)當繼續(xù)敦促歐盟和經(jīng)合國家放棄國家直接補貼的措施?！?/p>

工黨發(fā)言人指出，直接財政補貼應(yīng)當擴大使用，由于其他歐盟國家都意識到，并不存在一個國際航運公平競爭平臺，因此都采取對于航運特別支持的舉措。而保守黨政府卻拒絕幫助自己國家的行業(yè)，我們需要采用一個歐盟和世界各國普遍采用的方式，第一步就是對于航運業(yè)進行直接補貼，進一步豁免新聘用船員的社保，建立航運企業(yè)園區(qū)，復(fù)興主要港口和造船領(lǐng)域。

1993年12月，時任國務(wù)卿約翰·麥克格雷宣布了扶持航運業(yè)的一系列舉措，包括：修改船舶注冊登記要求；允許歐盟成員在英國設(shè)立航運企業(yè)，注冊船舶；首次允許光船租賃在英國登記；對于英籍船舶聘任外籍高級船員進行咨商；延長對實習(xí)生和操作級海員的補貼措施，鼓勵職業(yè)晉升；提升全球范圍內(nèi)的船旗國檢查水平，確保國際條約可以執(zhí)行。①Department of Transport press notice,“MacGregor sets out five measures to assist British shipping industry”, 21 April 1994.

1995年英國正式放棄了對于高級船員國籍的限制，自1919年以來實行的對英國和英聯(lián)邦愛爾蘭的海員國籍的規(guī)定被全部廢除，規(guī)定只要持有英國海員適任證書或相應(yīng)證書的海員，就可以在英籍非戰(zhàn)略性船舶上工作。

英國航運政策大辯論時期處于保守黨執(zhí)政的18年之間，而對航運進行干預(yù)與保守黨的執(zhí)政方針存在沖突，所以也造成這一階段政府扶持航運的政策處于難產(chǎn)狀態(tài)。盡管保守黨內(nèi)部的有識之士意識到了航運業(yè)中市場失靈的問題，但是直接財政補貼的做法無法得到廣泛的支持。保守黨政府一直試圖尋求引導(dǎo)各國航運競爭走向自由市場的道路，并放棄了對英籍船舶服役海員的國籍限制，然而這一做法卻為工會所詬病，并抨擊其是導(dǎo)致英國海員就業(yè)環(huán)境進一步惡化的重要原因。

四、1997—2010年工黨執(zhí)政時期

在1997年大選宣言中，工黨承諾：“致力于航運港口建設(shè)，激發(fā)航運經(jīng)濟潛力。”贏得大選之后，交通部并入了“超級大部”——環(huán)境、交通與地區(qū)發(fā)展事務(wù)部，由副首相約翰·普利斯科特擔任部長。1997年10月，普利斯科特宣布重振英國航運的三點主張：一、促進國際合作，鼓勵提升國際航運安全管理標準；二、培訓(xùn)頂級質(zhì)量海員；三、政企高度合作繁榮英國航運②Labour Party Manifesto, New Labour because Britain deserves better, April 1997.。

1997年11月17日，交通部長格蘭達·杰克遜宣布：“新政府將力阻英國航運的衰退，賦予航運業(yè)足夠的支持。毫無疑問，我們堅信可以看到英國船隊的復(fù)興?！逼绽箍铺爻闪⒘藢ｉT航運工作組，負責航運發(fā)展核心議題：確保從航運業(yè)促進經(jīng)濟與環(huán)境效益最大化；扭轉(zhuǎn)英國船隊下滑的局面；擴大海員就業(yè)與重振海員培訓(xùn)；鼓勵船東及全行業(yè)對海員培訓(xùn)的人力物力投入。

1998年專門工作組完成調(diào)研報告，由于工作組由多方利益代表組成，不同意見眾多，最后送交首相與內(nèi)閣定奪。之后，工作組報告成為英國航運白皮書《英國航運：開拓新道路》的重要組成部分。

英國政府白皮書指出：國際航運市場被外國航運企業(yè)的價格戰(zhàn)和國家補貼擾亂，新的航運政策應(yīng)當基于更為長遠的目標，企業(yè)、工會和政府三方要密切合作投身于新航運政策的制定。

專門工作組提出以下建議：

1.資助培訓(xùn)：設(shè)立海員培訓(xùn)基金，由航運及港口物流行業(yè)資助，確保海員技術(shù)儲備。鼓勵英國勞務(wù)公司為外國船東培訓(xùn)船員，保證海員就業(yè)，更新海員勞動力市場供應(yīng)。設(shè)立行業(yè)培訓(xùn)稅目，由各航運企業(yè)繳納確保未來航運人才可持續(xù)供應(yīng)。提高SMarT計劃資助比例，百分之百覆蓋培訓(xùn)費用，政府應(yīng)當對SMarT進行長期財務(wù)投入。（接受）

2.提升并簡化培訓(xùn)：確保SMarT計劃不會打亂混派船舶公司管理，建立航運院校畢業(yè)生快速晉升通道。（接受）

3.增加英國普通船員競爭力：創(chuàng)立普通船員數(shù)據(jù)庫，為雇主、雇員、培訓(xùn)機構(gòu)、工會、政府提供數(shù)據(jù)。鼓勵普通船員考取高級船員證書。增強英國普通船員的就業(yè)競爭力。（接受）

4.全面提升就業(yè)環(huán)境：（1）減輕航運雇主的社會保險稅負（拒絕。英國政府拒絕為任何行業(yè)開辟減免社會保險的先例，政府認為破壞社會保險基本原則弊大于利）。（2）修改社會保險規(guī)則，允許服務(wù)于外籍船舶的英國海員自愿加入國民社保計劃（政府同意考慮，在福利改革背景下，可以將外派船員納入國民社保計劃）。（3）擴大海員個人所得稅免除計劃，但對于公司的減稅予以限制，只有當公司履行最低培訓(xùn)任務(wù)時，方可減稅（政府同意修改海員個稅減免計劃）。（4）擴大現(xiàn)有海員所得稅減免的地理適用范圍，只要海員在船工作滿足一定時限，即可減免（拒絕，在英國領(lǐng)土范圍，包括船舶在內(nèi)工作的英國公民不符合海外收入減免條件）。

5.保障英國海員就業(yè)前景：修改現(xiàn)行移民規(guī)定，提升英國海員國際就業(yè)機會，尋求與歐盟各國合作開展短途水上客運商業(yè)機會（接受）；確保英國海岸警衛(wèi)隊有充足的經(jīng)費執(zhí)行船旗國管理與港口國監(jiān)督（接受）；考慮將500總噸以下船舶納入安全配員管理體系。

6.保障英國海員勞動權(quán)利：（1）確保受雇于英國航運公司的海員的勞動權(quán)利得到充分的保護；（2）檢查并打擊在國內(nèi)航行船舶上非法使用外籍勞工的情況。

7.改善財政環(huán)境：對英國居民航運企業(yè)及非英國居民航運企業(yè)在英分支，引入噸稅制度；對于航運企業(yè)固定資產(chǎn)折舊額度予以優(yōu)惠，允許航運企業(yè)在噸稅與所得稅之間做出選擇；確保英國擁有優(yōu)惠的稅收環(huán)境。

8.為英國航運創(chuàng)造新的機遇：保障現(xiàn)有港口和水路運輸規(guī)模；鼓勵英國航運企業(yè)積極融入歐洲航運市場；擴大英國海員國際就業(yè)機會。

9.政企合作，確保英籍登記船舶保有良好聲譽①DETR, British Shipping: Charting a new course, December 1998.。

英國航運白皮書得到保守黨的廣泛支持?？紤]到保守黨長期堅持自由放任的治國理念，這一成果來之不易。但白皮書之中所設(shè)想政策的最終落實則是由1997年執(zhí)政后的工黨政府推行的?；凇队竭\：開拓新道路》政府白皮書，工黨落實了三大支持海員的政策：一是噸稅改革與公司最低培訓(xùn)責任，二是SMarT計劃，三是保護海員免受歧視、騷擾和傷害的法案②Department of Transport and Maritime and Coastguard Agency (2015) 2010 to 2015 government policy: maritime sector.https://www.gov.uk/government/publications/2010-to-2015-government-policy-maritime-sector/2010-to-2015-government-policymaritime-sector（Access date: June 9th, 2017）.。

噸稅制度是作為企業(yè)所得稅的替代方式，根據(jù)船舶凈噸位計征稅收的一種方法。噸稅制度可以確保清晰確定的稅負，為廣大歐洲國家使用。在英國進行管理與運營的航運公司均可以選擇加入噸稅制后，船舶并不需要在英國重復(fù)注冊登記。

英國噸稅制度的核心特征在于最低培訓(xùn)義務(wù)。此項義務(wù)要求每一航運公司，在其船隊的每15個高級海員崗位中，招募并培訓(xùn)一名高級海員實習(xí)生，并且對于普通海員的聘用與培訓(xùn)予以適當考慮。該海員實習(xí)生必須為英國公民或者具有英國居民身份的歐盟公民。

政府為航運業(yè)提供支持，意欲提升英國海員技能。英國政府通過SMarT計劃覆蓋了大約一半的高級海員實習(xí)生培訓(xùn)成本。政府也通過海員所得稅減免計劃支持航運業(yè)。SMarT計劃于1998年引入，通過財政支持航運組織，確保英國可以始終保持擁有專業(yè)航海人才。起初每年財政預(yù)算1 200萬英鎊，目前已提高至1 500萬英鎊。

SMarT計劃全稱為“航運支持計劃”（Support for Maritime Training），由英國海岸警衛(wèi)隊海事技術(shù)支持處負責。SMarT計劃以財政年度（4月至次年3月）為周期，對于海員培訓(xùn)進行支持。具體包括對五類海員的支持：

1.實習(xí)生：正在接受經(jīng)認證的航海教育，并即將首次獲得高級海員適任證書的學(xué)員。

2.操作級高級海員：接受經(jīng)認證的進修課程，以期獲得更高級別的海員適任證書。

3.普通海員：參與經(jīng)認證的岸基培訓(xùn)課程，且該課程不超過52周。

4.持有高級海員適任證書，為再次激活證書參與再培訓(xùn)的人員。

5.冗余普通海員參與二等職業(yè)資格進修的，例如漁船船員、退役海軍人員及其他普通海員可以參加油輪業(yè)務(wù)培訓(xùn)。

五、英國航運政策評估

SMarT對于海員培訓(xùn)每年1 200萬英鎊的投入，是否完成了1988年英國航運白皮書中確立的航運復(fù)興任務(wù)呢？為了評估此項政策的實際效果，2011年英國政府委托德勤和牛津經(jīng)濟咨詢公司進行一項第三方獨立調(diào)查，探討英國政府航運政策的效果。

獨立調(diào)查報告指出，航運業(yè)高度流動性導(dǎo)致航運市場很大程度上脫離英國政府的監(jiān)管與控制。一方面，隨著雇主的國際流動，航運業(yè)的人力資源相應(yīng)具備高度流動性的特征，海員也隨之流向世界各地。另一方面，航運人才培養(yǎng)具有周期長、培訓(xùn)任務(wù)多而重的特點，一般的學(xué)術(shù)訓(xùn)練不足以培養(yǎng)適格的海員，上船實習(xí)是海員培養(yǎng)過程中不可或缺的環(huán)節(jié)。周期長與培訓(xùn)任務(wù)多兩個特點使得海員培訓(xùn)成本較高。據(jù)Gekara（2008）研究發(fā)現(xiàn)，如果全部由學(xué)生家庭承擔培訓(xùn)費用，完成一個高級船員的基本訓(xùn)練，需要交納14 000英鎊的學(xué)費。

獨立調(diào)查報告重申，以英國籍船舶減少與海員供應(yīng)下滑為兩大表現(xiàn)的英國航運業(yè)衰退是由多種因素導(dǎo)致的。這些因素包括貿(mào)易方式的轉(zhuǎn)變、全球化、來自廉價外籍勞工的競爭，以及英國年輕人對于航海職業(yè)興趣的喪失。從既往關(guān)于英國航運政策的研究結(jié)論可以看出，這些問題依然沒有得到有效解決，反而繼續(xù)影響英國航運的發(fā)展。英國海員的短缺導(dǎo)致英國航運公司大量聘用外籍船員，更致命的是，英國岸基航運中心無法得到有效人才補給，岌岌可危。

獨立調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在SMarT計劃進行10年以來，航海實習(xí)生的人數(shù)從1998年450人增加到2009年925人。SMarT直接起到了擴大航運人才儲備的作用。此外，2010年較噸稅附加最低培訓(xùn)標準以前，出現(xiàn)了200名實習(xí)生的增長。每增加一名實習(xí)生，對于英國經(jīng)濟的貢獻都不容小覷，因為航運人才較社會普通勞動力對經(jīng)濟增長的貢獻更大，能為英國創(chuàng)造更多的就業(yè)機會。以2010年為例，經(jīng)濟分析顯示，如果以每名航運人才從業(yè)20年計算，該年度的受訓(xùn)海員可以為英國經(jīng)濟創(chuàng)造5 800萬英鎊的產(chǎn)值，而政府的投入是1 200萬英鎊，投資回報率為4.8倍。如果將企業(yè)所納1 800萬噸稅計入，投資回報率約在1.9倍左右。

牛津經(jīng)濟咨詢公司預(yù)測英國海員/退役海員的供應(yīng)在未來仍然會是短缺的，基于此假設(shè)，短缺最嚴重的階段將是2016—2019年，至2021年會有所好轉(zhuǎn)。屆時會有3 500名高級海員缺口，1 600名退役海員缺口。此外，經(jīng)濟咨詢師指出，一般經(jīng)濟學(xué)理論指導(dǎo)下，通過海員工資提升可以彌補海員短缺的局面，但是海員培訓(xùn)受制于現(xiàn)有實習(xí)崗位，如果航運公司無法提供更多的實習(xí)崗位，那么基于一般經(jīng)濟學(xué)供需與薪資理論無法解決海員短缺的問題。

既往研究顯示，英國本土培訓(xùn)的海員過少，例如，Lewarn發(fā)現(xiàn)，每年培訓(xùn)的普通船員遠遠不足①Lewarn, B.(2009), A review of some solutions to the shortage of maritime skills, Maritime Transport Policy Centre, AMC.。這不僅是英國的問題，也是整個歐盟面臨的問題。歐盟委員會《航運就業(yè)、競爭力與政策建議》表明，非歐盟低級船員的就業(yè)增加是以犧牲歐盟船員就業(yè)為代價的。歐洲高級船員的就業(yè)與職業(yè)穩(wěn)定也是問題重重，盡管這一個問題被歐盟東擴所掩蓋。英國海員數(shù)量的下降與全球化競爭密切相關(guān)。海員培訓(xùn)市場遍及全球，現(xiàn)有的認證體系使得海員不需要持有英國的適任證書也可以在英國船舶上服務(wù)。Gekara（2008）將這一寬松的法規(guī)政策列為航運企業(yè)用廉價非歐盟船員取代英國船員的直接原因。這一觀點的直接證據(jù)是英國工會要求對2008年《雇傭法案》進行改革，改變英國最低工資不適用于外國海員的規(guī)定。根據(jù)波羅的海航運公會的海上人力資源統(tǒng)計數(shù)據(jù)，只有25%國際海員供給來自于發(fā)達國家/經(jīng)合組織國家，其余的海員則來自東歐、非洲、拉丁美洲、遠東與印度次大陸地區(qū)②Gekara, Victor Oyaro.Globalisation, State Strategies and the Shipping Labour Market.Diss.Cardiff University, 2008.。

著眼于英國，盡管采用了SMarT政策的傾斜與支持，依然無法扭轉(zhuǎn)海員流失的趨勢。既往研究揭示了如下四個原因：英國航運企業(yè)雇傭較多的外籍船員，年輕人對于航運業(yè)與海事領(lǐng)域喪失興趣，難以保持現(xiàn)有船員，實習(xí)生中途退出率過高。第一個原因是需求方面的解釋，其他三個原因則是供給側(cè)的因素。過去的研究對于不同因素各有側(cè)重，但是全球化始終位列關(guān)鍵原因。

Gardener等的觀點①Gardner, B.M., Marlow, P.B., Naim, M.M., Nair, R.V.and Pettit, S.J.(2003): The UK economy’s requirements for people with experience of working at sea, Commissioned by the Department for Transport, the Chamber of Shipping and the Marine Society.也支持印證了上述分析，他們認為在海員勞動力市場全球化的背景之下，英國的船東聘用外籍船員的數(shù)量在增加。這一雇傭傾向的轉(zhuǎn)變導(dǎo)致了英國本土海員實習(xí)生數(shù)量顯著下降。此外，英國船東對于國外海員的使用進一步減少了培訓(xùn)贊助者的數(shù)量。只有當航運公司可以獲得長期受益，并且對于祖國有強烈歸屬感的情況下，企業(yè)才會全面致力于海員的培訓(xùn)與職業(yè)發(fā)展。而這樣的歸屬感越來越罕見，充分利用新興勞動力市場中的廉價海員成為各公司的首要選擇。

反思全球化對于英國海員市場的影響，既往研究提示政策層面的側(cè)重點應(yīng)當放在市場需求的方向。盡管SMarT計劃設(shè)計的初衷是提升船員培訓(xùn)增加海員就業(yè)，Gekara（2008）指出，在缺乏航運公司需求的情況下，此項政策很難成功。如果英國高級船員相比于外籍高級海員更為昂貴， 除非有極大的技能差異，航運公司會更加傾向于聘用外籍海員。因此，政府與航運企業(yè)之間的矛盾將長期存在：企業(yè)希望通過聘用廉價外籍海員而政府希望推進國家航運人才儲備。

Gekara（2008）調(diào)研顯示，諸多航運公司人力資源經(jīng)理表達了對于航海職業(yè)對年輕人吸引力的擔憂。航海職業(yè)對年輕人的吸引力逐漸降低，以至于英國本土已經(jīng)不能再為商船艦隊提供高級海員。考慮到海員職業(yè)較高的工資報酬，這一發(fā)現(xiàn)令人驚訝。然而，關(guān)于航海意識降低這一論調(diào)也遭遇了挑戰(zhàn)。通過對航運學(xué)院的調(diào)研，Gekara否認了航海職業(yè)興趣顯著下滑這一觀點。如何吸引年輕一代人投身海員職業(yè)成為各主管部門公認的難題。歐盟將航運業(yè)始終作為鼓勵與支持的對象，希望維持一個強大茁壯的航運業(yè)，可以將經(jīng)濟、環(huán)境與國家利益統(tǒng)一在一起。

此外，根據(jù)Gekara針對實習(xí)生的訪談，實習(xí)生稱高離職率是由于缺少財務(wù)與情感支持導(dǎo)致的。課程內(nèi)容設(shè)計、海上艱苦生活、航海學(xué)院設(shè)施不足、上船實習(xí)缺乏、高級船員的冷漠和欺凌，都是實習(xí)生放棄航海職業(yè)的原因。這一發(fā)現(xiàn)也為Nautilus International（高級海員工會）的后續(xù)調(diào)研所證實。

盡管SMarT計劃并不能阻擋英國航運公司雇傭外籍海員的大趨勢，但是獨立調(diào)查指出，為了確保英國航運中心的地位，必須保證英籍海員的培訓(xùn)，儲備航運人才。鑒于航運中心可以帶動周邊產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并且對比發(fā)現(xiàn)航運人才創(chuàng)造經(jīng)濟價值高于一般社會工種，因此政府支持航運培訓(xùn)計劃應(yīng)當繼續(xù)。

六、小結(jié)

通過對英國航運及海員政策的歷史回顧，可以發(fā)現(xiàn)，航運業(yè)的發(fā)展并不是市場經(jīng)濟自由競爭的結(jié)果。從伊麗莎白一世開始，英國航運的崛起依賴于王權(quán)的支持；二戰(zhàn)之中，國防的需要更是讓英國海員的數(shù)量、質(zhì)量乃至社會聲望達到頂峰。對于航運衰落的反思也是緣于1982年馬島戰(zhàn)爭暴露出的國防運輸支援力量不足。對比保守黨執(zhí)政時期（1982—1997年）與工黨執(zhí)政時期（1997—2010年），可以看出，保守黨自由放任的治國理念導(dǎo)致了漫長的國會辯論，將英國航運人才短缺問題的解決時機一拖再拖，以至于1998年SMarT計劃實施之際，僅能在2021年左右緩解陸基航運中心管理人才短缺的問題。馬島戰(zhàn)爭之后，經(jīng)歷了15年的漫長辯論，保守黨人士才逐漸覺醒。航運競爭中市場的調(diào)節(jié)作用是嚴重失靈的，航運人才斷層一旦出現(xiàn)，就難以恢復(fù)，教訓(xùn)沉痛且慘重。

另一方面，根據(jù)2011年的第三方獨立調(diào)查結(jié)果，航運人才創(chuàng)造的經(jīng)濟價值高于社會一般工種，政府補貼航運培訓(xùn)的回報率高達4.8倍。對于國家而言，投資航運人才儲備，經(jīng)濟回報豐厚，不僅可以維持航運中心的繁榮，還可以拉動周邊產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加就業(yè)機會。SMarT計劃是成功的，可持續(xù)的，并且能為英國未來的發(fā)展繁榮打下良好的基礎(chǔ)。

我國外派海員事業(yè)起步的時期，恰恰是在保守黨執(zhí)政時期，英國深陷航運政策辯論泥潭的階段。某種意義上說，我們外派海員隊伍發(fā)展抓住了歷史性的機遇，中國目前海員人數(shù)位居世界第一，且正向航運強國邁進。英國航運興衰的歷史已證明，如果政府將航運業(yè)放任給市場自主調(diào)節(jié)，對航運企業(yè)不予以傾斜保護，對本國船舶不采取稅收優(yōu)惠，對未來海員儲備沒有清晰的規(guī)劃，那么極有可能會重蹈英國航運衰落的覆轍。作為傳統(tǒng)陸權(quán)國家，民眾的海權(quán)意識本就薄弱，單純依托市場主體的自由競爭很難維系航運業(yè)的繁榮。目前，我國60%以上的運力在海外注冊，海員流失問題嚴重，如遇海上軍事沖突，很有可能在不遠的將來面臨英國馬島戰(zhàn)爭的困局。此外，世界航運競爭從來不曾是自由市場競爭，背后均有各國政府的干預(yù)，沒有國家扶持的航運業(yè)是無法在國際競爭中取勝的。

綜上所述，以二戰(zhàn)后英國航運衰落為鑒，要捍衛(wèi)我國航運業(yè)和海員隊伍的發(fā)展成果，需要國家出臺政策，對航運企業(yè)進行更大范圍的財政稅收扶持，對海員培養(yǎng)予以大力支持和規(guī)范。

10.16176/j.cnki.21-1284.2017.07.001

單德賽（1988—），女，現(xiàn)任加拿大渥太華大學(xué)法學(xué)院研究員，英國卡迪夫大學(xué)海事法博士，曾任卡迪夫大學(xué)國際海運政策客座講師。