吳慶愉

摘要：本文基于平衡記分卡的基本原理，分三部分對(duì)平衡記分卡在公共部門(mén)績(jī)效管理應(yīng)用過(guò)程中的特點(diǎn)和作用進(jìn)行了研究。首先，本文在介紹了平衡記分卡基本原理的基礎(chǔ)上，解釋了其模型結(jié)構(gòu)的基本框架，同時(shí)介紹了營(yíng)利性企業(yè)使用平衡計(jì)分卡進(jìn)行績(jī)效管理的基本流程；第二，本文根據(jù)公共部門(mén)的相關(guān)特性，介紹了公共部門(mén)的平衡計(jì)分卡基本原理，并闡述了它和營(yíng)利性企業(yè)在應(yīng)用過(guò)程中的不同，同時(shí)揭示了它在公共部門(mén)績(jī)效管理應(yīng)用中的特點(diǎn)；第三，根據(jù)公共部門(mén)的實(shí)際情況，從四個(gè)方面闡述了平衡計(jì)分卡在公共部門(mén)績(jī)效管理過(guò)程中的重要作用。

關(guān)鍵詞：平衡記分卡 公共部門(mén) 績(jī)效管理

一、平衡計(jì)分卡的基本原理

平衡記分卡來(lái)自于美國(guó)哈佛大學(xué)教授羅伯特·卡普蘭和復(fù)興國(guó)際戰(zhàn)略集團(tuán)創(chuàng)始人大衛(wèi)·諾頓在上世紀(jì)90年代提出的一種新的績(jī)效管理評(píng)價(jià)方法。這種方法不僅僅是一種績(jī)效評(píng)價(jià)方法，更重要的是它為組織進(jìn)行有效管理構(gòu)建了一套合理的框架體系。平衡記分卡法要求管理者不單僅從財(cái)務(wù)角度去衡量這個(gè)組織的績(jī)效情況，而是要求從客戶、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)、內(nèi)部業(yè)務(wù)流程、財(cái)務(wù)這四個(gè)方面的維度去綜合考量單位的績(jī)效。

（一）平衡計(jì)分卡的基本框架

平衡記分卡基于該組織的戰(zhàn)略，設(shè)計(jì)了包含了客戶滿意度指標(biāo)、學(xué)習(xí)和成長(zhǎng)的業(yè)務(wù)指標(biāo)、內(nèi)部業(yè)務(wù)流程指標(biāo)、財(cái)務(wù)指標(biāo)，并將各個(gè)維度的指標(biāo)構(gòu)建成為一個(gè)相互聯(lián)系的統(tǒng)一體，這樣就使組織一方面能夠?qū)挝坏呢?cái)務(wù)狀況及時(shí)掌握，另一方面，各種能夠提高組織效益的潛在驅(qū)動(dòng)因素也能夠及時(shí)地被組織的領(lǐng)導(dǎo)層所重點(diǎn)關(guān)注，由此就使組織既能夠獲得反映“硬實(shí)力”的財(cái)務(wù)指標(biāo)，同時(shí)又掌握了能在激烈的競(jìng)爭(zhēng)中取勝的“軟實(shí)力”指標(biāo)。它的模型如圖1所示：

（二）平衡計(jì)分卡的實(shí)施流程

采用平衡記分卡進(jìn)行績(jī)效管理，一般來(lái)講可以參照“前期準(zhǔn)備——構(gòu)建平衡記分卡體系——設(shè)計(jì)運(yùn)行流程——績(jī)效實(shí)施和評(píng)價(jià)”的流程來(lái)實(shí)施。在前期準(zhǔn)備階段，單位需要做的主要包括建立一個(gè)負(fù)責(zé)整個(gè)平衡記分卡實(shí)施管理的團(tuán)隊(duì)，并根據(jù)單位的實(shí)際情況設(shè)計(jì)績(jī)效管理的實(shí)施計(jì)劃，同時(shí)要將單位實(shí)施平衡計(jì)分卡的理念和必要的信息向單位內(nèi)部各員工進(jìn)行宣傳和培訓(xùn)；在完成前期準(zhǔn)備工作之后，就可以根據(jù)平衡記分卡的相關(guān)原理結(jié)合單位的實(shí)際情況構(gòu)建平衡記分卡，應(yīng)該注意的是，構(gòu)建平衡記分卡應(yīng)該以單位的戰(zhàn)略目標(biāo)作為出發(fā)點(diǎn)，以財(cái)務(wù)、內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)以及客戶四個(gè)維度作為目標(biāo)，分別基于單位整體、內(nèi)設(shè)部門(mén)、各具體崗位三個(gè)層次去設(shè)計(jì)，由此設(shè)計(jì)出來(lái)的平衡計(jì)分卡在落實(shí)到各具體崗位后也能夠符合單位的整體戰(zhàn)略目標(biāo)；在成功構(gòu)建平衡記分卡體系后，單位的績(jī)效管理小組需要根據(jù)單位的實(shí)際情況設(shè)計(jì)采用平衡計(jì)分卡進(jìn)行績(jī)效管理的流程，并需要使得每個(gè)部門(mén)職工都要明確自身的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)需要在單位內(nèi)部建立起完善的績(jī)效管理制度，以保證單位的績(jī)效管理工作能夠順利地開(kāi)展下去；最后，在績(jī)效管理的具體實(shí)施階段，需要注意的是對(duì)績(jī)效管理的過(guò)程需要進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，不斷地反饋績(jī)效實(shí)施情況，并加強(qiáng)各部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)與具體崗位員工之間的溝通，及時(shí)地發(fā)現(xiàn)并解決在實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題，以便最終對(duì)各崗位的績(jī)效完成情況作出評(píng)價(jià)，從而整體上提升單位的績(jī)效水平。如圖2所示。

二、平衡計(jì)分卡在公共部門(mén)績(jī)效管理中的特點(diǎn)

對(duì)于大部分公共部門(mén)來(lái)講，平衡記分卡可以說(shuō)是為其績(jī)效管理提供了一個(gè)基本的框架，但是由于公共部門(mén)有其自身的特點(diǎn)，源于企業(yè)績(jī)效管理的平衡計(jì)分卡需要在進(jìn)一步完善之后才能夠被公共部門(mén)所利用，所設(shè)計(jì)出來(lái)的績(jī)效管理目標(biāo)才能夠更貼切地反映出公共部門(mén)的使命和愿景。

（一）公共部門(mén)平衡記分卡模型

羅伯特·卡普蘭和大衛(wèi)·諾頓在其著作《平衡記分卡-化戰(zhàn)略為行動(dòng)》一書(shū)中指出，雖然平衡計(jì)分卡設(shè)計(jì)的初衷是為了幫助經(jīng)營(yíng)性企業(yè)的提高績(jī)效管理水平，但是如果將平衡記分卡用于政府機(jī)構(gòu)和非營(yíng)利組織的管理中，可以更好地幫助他們提高績(jī)效管理水平。因?yàn)閷?duì)于營(yíng)利性企業(yè)來(lái)講，財(cái)務(wù)指標(biāo)可以視作一個(gè)衡量企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)完成情況的重要參考，但是對(duì)于政府部門(mén)和非營(yíng)利組織來(lái)講，財(cái)務(wù)指標(biāo)只是一個(gè)約束性的指標(biāo)而不是組織的目標(biāo)。對(duì)于政府部門(mén)和非營(yíng)利企業(yè)來(lái)講，財(cái)務(wù)目標(biāo)是把支出控制在預(yù)算范圍之內(nèi)，但是不能夠因?yàn)樵谀昴┳龅搅耸罩胶饣蛘咧С鲞h(yuǎn)遠(yuǎn)低于預(yù)算就代表單位的績(jī)效目標(biāo)很好地完成了。比如，某一個(gè)非盈利組織年末決算時(shí)，支出在預(yù)算范圍之內(nèi)，而且只差千分之一，但也無(wú)法證明該組織本年度的工作是有效率和效果的，甚至，如果該組織在本年度大部分時(shí)間都不作為，它可以將支出減少的更多，由此可見(jiàn)，財(cái)務(wù)指標(biāo)是無(wú)法去單獨(dú)衡量一個(gè)政府部門(mén)或者非營(yíng)利機(jī)構(gòu)的績(jī)效完成情況的，而是應(yīng)該綜合地分析這個(gè)組織能否有效地滿足納稅人和各方面利益相關(guān)者的要求。

保羅·R·尼文在其著作《政府及非營(yíng)利組織平衡計(jì)分卡》中提出了公共部門(mén)平衡計(jì)分卡的模型，該模型試圖從五個(gè)維度去衡量公共部門(mén)的績(jī)效，在這個(gè)模型中，公共部門(mén)在“使命”的驅(qū)動(dòng)下，圍繞著組織的愿景與戰(zhàn)略，通過(guò)提升服務(wù)對(duì)象、學(xué)習(xí)與發(fā)展、內(nèi)部流程以及財(cái)務(wù)四個(gè)維度的績(jī)效水平，以實(shí)現(xiàn)公共部門(mén)整體的績(jī)效目標(biāo)。這個(gè)模型比羅伯特·卡普蘭和大衛(wèi)·諾頓設(shè)計(jì)的營(yíng)利性組織的平衡計(jì)分卡多了“使命”這一維度，因?yàn)楣膊块T(mén)的最終目標(biāo)是完成本部門(mén)所被賦予的使命，所以在這個(gè)模型中，公共部門(mén)的使命被設(shè)計(jì)在平衡計(jì)分卡框架的最頂層，并通過(guò)合理規(guī)范公共部門(mén)的財(cái)務(wù)支出，優(yōu)化加強(qiáng)公共部門(mén)的內(nèi)部管理流程，不斷提高公共部門(mén)成員的業(yè)務(wù)水平和職業(yè)素養(yǎng)，提供更多更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)等四方面手段，滿足各利益相關(guān)者的需求，以完成公共部門(mén)的使命。如圖3所示。

（二）公共部門(mén)平衡計(jì)分卡各維度的特點(diǎn)

公共部門(mén)平衡計(jì)分卡中的“使命”是指該組織所被賦予的滿足公眾的需求的責(zé)任和任務(wù)。追求利潤(rùn)最大化、提高企業(yè)價(jià)值是營(yíng)利性組織的最終目的，而服從于組織的責(zé)任和使命是公共部門(mén)的最高目標(biāo)。正是由于組織使命的存在，才為公共部門(mén)的存在及不斷發(fā)展提供了源源不斷的動(dòng)力源泉。為了對(duì)履行組織使命所做的績(jī)效進(jìn)行更好的評(píng)價(jià)，使命這一維度被設(shè)計(jì)在公共部門(mén)平衡計(jì)分卡框架的最頂端。公共部門(mén)要想實(shí)現(xiàn)價(jià)值最大化，就必需要把其組織使命的完成情況作為其績(jī)效評(píng)價(jià)最重要的指標(biāo)。公共部門(mén)各利益相關(guān)者一致的理解，相同的愿景、統(tǒng)一的發(fā)展和努力方向就是其使命所在。營(yíng)利組織與非營(yíng)利性組織在管理上最大的不同就是非營(yíng)利組織不需要計(jì)算利潤(rùn)，公共部門(mén)的使命完成情況并不能依靠財(cái)務(wù)指標(biāo)來(lái)體現(xiàn)，所以“使命”才是衡量公共部門(mén)績(jī)效更重要的指標(biāo)。任何公共部門(mén)的存在就是為了改善人民生活與改善社會(huì)狀況，這就是公共部門(mén)的目的和公共部門(mén)存在的原因。

公共部門(mén)平衡計(jì)分卡中的“愿景與戰(zhàn)略”因素在公共部門(mén)實(shí)現(xiàn)組織績(jī)效目標(biāo)的過(guò)程中起著紐帶作用，它在使命的驅(qū)動(dòng)下，緊密聯(lián)系并影響著財(cái)務(wù)、內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)、服務(wù)對(duì)象四方面的要素。與此同時(shí)，服務(wù)對(duì)象、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)、內(nèi)部流程、財(cái)務(wù)四個(gè)維度的要素也反映了公共部門(mén)的愿景與戰(zhàn)略。通過(guò)公共部門(mén)的愿景與戰(zhàn)略，可以幫助組織更加合理地分配資源，把有限的資源投入到最需要進(jìn)行改善、最能夠提高績(jī)效的項(xiàng)目中去?？v觀目前世界范圍內(nèi)的各類組織可以發(fā)現(xiàn)，如果一個(gè)組織沒(méi)有根據(jù)自身狀況制定出一個(gè)合適的戰(zhàn)略目標(biāo)和方向，這個(gè)組織就很難實(shí)現(xiàn)其使命，并最終將會(huì)被淘汰。公共部門(mén)的愿景與戰(zhàn)略的制定相比營(yíng)利性組織戰(zhàn)略目標(biāo)要復(fù)雜得多，因?yàn)樗豢赡軉我坏囊越?jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)來(lái)作為其最終目的，而是需要根據(jù)該公共部門(mén)所處的歷史時(shí)期和社會(huì)發(fā)展水平等多方面因素綜合考量后才能確定。

公共部門(mén)平衡計(jì)分卡中的“財(cái)務(wù)”維度的側(cè)重方向有別于營(yíng)利性組織，在營(yíng)利性組織中，企業(yè)經(jīng)營(yíng)的直接目標(biāo)和最終目的是為所有者創(chuàng)造價(jià)值，實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化，因此其財(cái)務(wù)狀況績(jī)效可以利用各類財(cái)務(wù)指標(biāo)來(lái)衡量，而財(cái)務(wù)指標(biāo)在公共部門(mén)平衡計(jì)分卡的模型中，只是為完成組織使命的保障因素，這在很大程度上區(qū)別于營(yíng)利組織平衡計(jì)分卡中財(cái)務(wù)指標(biāo)的側(cè)重方向。在公共部門(mén)的平衡計(jì)分卡模型中財(cái)務(wù)維度的目標(biāo)是在不超出預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)的情況下為服務(wù)的對(duì)象創(chuàng)造更多的價(jià)值，這體現(xiàn)了財(cái)務(wù)指標(biāo)中最基本的成本效益原則，把有限的資源投入到最需要的地方，最大限度地發(fā)揮資金的價(jià)值，使得邊際效益最大化。雖然公共部門(mén)不是以營(yíng)利為目的的，但也需要符合最基本的成本效益原則，即在預(yù)算范圍內(nèi)盡可能地提供更多更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，加強(qiáng)對(duì)公共部門(mén)內(nèi)部的財(cái)務(wù)管理，實(shí)現(xiàn)對(duì)支出成本的控制與管理。

公共部門(mén)平衡計(jì)分卡中的“內(nèi)部流程”維度反映的是公共部門(mén)的組織管理能力，滿足服務(wù)對(duì)象的愿景需要在內(nèi)部流程的管理中時(shí)刻明確。內(nèi)部流程是公共部門(mén)發(fā)揮其組織職能，完成其組織任務(wù)，履行組織使命的過(guò)程，是公共部門(mén)績(jī)效管理中的重要環(huán)節(jié)，在很大程度上影響著公共部門(mén)的績(jī)效完成情況。內(nèi)部流程這一維度主要決定著公共部門(mén)的各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作是否是有效率的，對(duì)內(nèi)部流程的考評(píng)是對(duì)公共部門(mén)進(jìn)行績(jī)效管理及績(jī)效評(píng)價(jià)的關(guān)鍵，是對(duì)公共部門(mén)進(jìn)行績(jī)效分析與改進(jìn)的重要依據(jù)。內(nèi)部流程這一評(píng)價(jià)維度也開(kāi)拓了績(jī)效評(píng)價(jià)的范圍，使公共部門(mén)的績(jī)效不單是純粹地以各種純數(shù)字類指標(biāo)來(lái)體現(xiàn)，而是將績(jī)效情況和公共部門(mén)的內(nèi)部流程實(shí)施管理情況緊密相連，進(jìn)而有效地促使公共部門(mén)去完成組織任務(wù)和使命。

公共部門(mén)平衡計(jì)分卡中的“學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)”維度考評(píng)的重點(diǎn)是團(tuán)隊(duì)能夠成為一個(gè)學(xué)習(xí)型組織并不斷提高職業(yè)素質(zhì)以實(shí)現(xiàn)組織使命并創(chuàng)造更大價(jià)值。公共部門(mén)的平衡記分卡將學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)這一考評(píng)維度置于整個(gè)平衡計(jì)分卡框架的最底部，這體現(xiàn)了學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)在一個(gè)組織的運(yùn)行與發(fā)展過(guò)程中，起著基礎(chǔ)性的作用，能為組織提供源源不斷的發(fā)展的動(dòng)力。組織內(nèi)成員的績(jī)效、服務(wù)水準(zhǔn)以及服務(wù)對(duì)象滿意度之間的關(guān)系也密不可分，相互影響，只有組織成員不斷地提高個(gè)人的綜合能力，公共部門(mén)內(nèi)部流程的提高改善才有希望，從而才能提升服務(wù)對(duì)象的滿意度，更好地完成公共部門(mén)的使命。所以要有效地實(shí)現(xiàn)內(nèi)部流程、財(cái)務(wù)和服務(wù)對(duì)象這三個(gè)維度的目標(biāo)，就必須將學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)這一維度納入平衡計(jì)分卡的評(píng)價(jià)范圍，以建立一個(gè)四個(gè)維度相互制約的績(jī)效管理評(píng)價(jià)體系。

公共部門(mén)平衡計(jì)分卡中的“服務(wù)對(duì)象”維度指的是公共部門(mén)的目標(biāo)和使命所對(duì)應(yīng)的受眾，能夠在既有條件下提供更多更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)使社會(huì)大眾滿意是公共部門(mén)的主要目標(biāo)之一。對(duì)營(yíng)利組織來(lái)說(shuō)，服務(wù)對(duì)象既是服務(wù)或產(chǎn)品的付款方又是服務(wù)或產(chǎn)品的獲得者；而公共部門(mén)的服務(wù)對(duì)象往往是不同的群體，包括了服務(wù)的直接受益者和間接受益者、有形受益者和無(wú)形受益者，短期收益者和長(zhǎng)期收益者，所以公共部門(mén)在確定其服務(wù)對(duì)象時(shí)，需要綜合各方面因素進(jìn)行考量，不能簡(jiǎn)單的以單一的受眾作為其服務(wù)對(duì)象。在公共部門(mén)平衡計(jì)分卡的框架內(nèi)，上述三個(gè)層面的利益相關(guān)者都可以看作是公共部門(mén)的服務(wù)對(duì)象，每個(gè)層面的滿意程度，都影響著公共部門(mén)的績(jī)效。

（三）公共部門(mén)平衡計(jì)分卡在績(jī)效管理中的作用

平衡記分卡既是公共部門(mén)的績(jī)效評(píng)價(jià)工具又是組織管理的工具，它將一個(gè)組織的使命及目標(biāo)與績(jī)效管理有機(jī)地聯(lián)系起來(lái)。平衡計(jì)分卡從公共部門(mén)所處的社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r以及所被賦予的使命出發(fā)，促使公共部門(mén)在對(duì)自身職能、功能定位等相關(guān)因素充分審視地基礎(chǔ)上制定本部門(mén)運(yùn)行和發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，然后通過(guò)將戰(zhàn)略目標(biāo)根據(jù)本部門(mén)的實(shí)際情況層層分解，制定出具備操作性的，可以落實(shí)到各個(gè)部門(mén)每個(gè)成員身上的績(jī)效目標(biāo)，從而將公共部門(mén)整體的目標(biāo)與部門(mén)成員的工作目標(biāo)緊密地聯(lián)系起來(lái)。據(jù)此不僅可以激勵(lì)員工，提高工作的積極性與主動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)對(duì)個(gè)人合理的績(jī)效回報(bào)，而且能夠促使公共部門(mén)更好地完成組織使命。為了確保公共部門(mén)能夠?qū)崿F(xiàn)目標(biāo)完成使命，通過(guò)平衡記分卡還能優(yōu)化公共部門(mén)的資源配置，可以將有限的資源投入到最能夠提高公共部門(mén)績(jī)效的項(xiàng)目中去。同時(shí)，通過(guò)平衡記分卡還能夠監(jiān)控公共部門(mén)在日常運(yùn)行過(guò)程中所反映出來(lái)的各種問(wèn)題，反饋到管理層以便及時(shí)地進(jìn)行修正，從而促進(jìn)公共部門(mén)使命及目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

平衡記分卡是公共部門(mén)與其利益相關(guān)者及內(nèi)部成員之間溝通的工具，通過(guò)平衡計(jì)分卡可以展現(xiàn)公共部門(mén)的戰(zhàn)略發(fā)展方向，可以讓廣大受眾更進(jìn)一步地了解到公共部門(mén)與自身的關(guān)系，同時(shí)也能夠讓部門(mén)內(nèi)的職工知道自己努力的方向。平衡記分卡也是一個(gè)用于傳播、宣講和學(xué)習(xí)的系統(tǒng)，通過(guò)傳播和宣講，能夠使部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)層和成員真正了解本部門(mén)的使命。平衡記分卡設(shè)計(jì)的過(guò)程本身就是一個(gè)溝通的過(guò)程，它在對(duì)設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效結(jié)果進(jìn)行衡量的過(guò)程中，可以使公共部門(mén)的組織使命、戰(zhàn)略目標(biāo)、各維度的績(jī)效目標(biāo)以及反饋的改進(jìn)措施在整個(gè)部門(mén)中得到共享，從而實(shí)現(xiàn)公共部門(mén)的績(jī)效評(píng)價(jià)并促進(jìn)績(jī)效信息的溝通。

平衡記分卡是公共部門(mén)學(xué)習(xí)提高的工具，“明確使命——制定戰(zhàn)略——分解目標(biāo)——設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)”這一設(shè)計(jì)平衡記分卡考評(píng)體系的過(guò)程本身就是這個(gè)組織學(xué)習(xí)的過(guò)程，通過(guò)這個(gè)過(guò)程，可以使組織管理者和參與者明確組織的使命，充分地挖掘組織的各項(xiàng)功能要素，加深對(duì)組織戰(zhàn)略目標(biāo)的理解，從而在組織內(nèi)部形成一個(gè)共同的愿景，從而使組織內(nèi)各部門(mén)的工作更加協(xié)調(diào)，運(yùn)行更加順暢，以此為提高績(jī)效創(chuàng)造良好的條件，而且組織成員在一起可以通過(guò)交流與溝通積累經(jīng)驗(yàn)，久而久之便能形成組織文化。

平衡記分卡是公共部門(mén)協(xié)調(diào)組織內(nèi)部關(guān)系的工具。幾乎每個(gè)公共部門(mén)都存在上下級(jí)之間或內(nèi)部成員之間不同程度的矛盾，平衡記分卡可以采用多種方法來(lái)緩和這些矛盾，在日常運(yùn)行中起著潤(rùn)滑劑的作用，有助于協(xié)調(diào)上下級(jí)和各內(nèi)設(shè)部門(mén)之間的關(guān)系。比如，通過(guò)連接組織、部門(mén)和個(gè)人三個(gè)層面的績(jī)效目標(biāo)，可以使組織內(nèi)各成員的心往一處想、勁往一處使，有效地減少各成員之間的分歧，通過(guò)優(yōu)化內(nèi)部業(yè)務(wù)流程，明確職能分工，可以加強(qiáng)各部門(mén)之間的溝通和交流，在不同部門(mén)之間建立相互關(guān)聯(lián)、相互支持的目標(biāo)，以便協(xié)調(diào)組織內(nèi)部的關(guān)系。