邸振偉+宋洋

[摘要]依法治校是實現(xiàn)高?？茖W發(fā)展的必要途徑，高校在依法治校的過程中既要依據(jù)國家的法律、法規(guī)治理學校，也要依據(jù)學校的章程等具體的規(guī)章制度治理學校。大學章程對于高校的重要性不言而喻。可以說，高校的章程建設不僅是依法治校的重要內(nèi)容，同時也是高校依法治校的依據(jù)。

[關鍵詞]依法治校；章程；大學

依法治校是我國貫徹依法治國方略的重要組成部分，僅從高校的角度，通過依法治校不僅實現(xiàn)了國家對高校的依法管理，又保證了高校的管理秩序，尤其在管理系統(tǒng)的穩(wěn)定性上發(fā)揮了重要作用。自教育部發(fā)布《教育部關于加強依法治校工作的若干意見》（教政法[2003]3號）以來，教育系統(tǒng)按照依法治國基本方略的要求，加強法制建設，全面實行依法治教。其中，高校層面作為依法治校在教育系統(tǒng)的先行者，不斷探索依法治校的方式方法，高校廣大教職員工的法制觀念明顯增強，法律意識和依法維權意識逐步提高，高校的管理模式基本實現(xiàn)了制度化和程序化。在此基礎上，教育部于2012年又頒布了《全面推進依法治校實施綱要》（教政法[2012]9號），該文件要求各級各類學校全面落實依法治國要求，大力推進依法治校，建設現(xiàn)代學校制度，依法制定具有自身特色的學校章程，對學校改革發(fā)展中突出矛盾和問題，應當按照法定程序依法解決，全面提高學校依法治校的能力和水平。

一、高校依法治校的基本內(nèi)涵和表現(xiàn)形式

（一）高校依法治校的基本內(nèi)涵

依法治校是實現(xiàn)高?？茖W發(fā)展的必要途徑。高校在依法治校的過程中既要依據(jù)國家的法律、法規(guī)治理學校，也要依據(jù)學校的章程等具體的校內(nèi)規(guī)章制度治理學校。高校依法治校的主要內(nèi)容：依據(jù)國家法律法規(guī)治理學校；依據(jù)章程等校內(nèi)規(guī)章制度治理學校。因此，依法治校從內(nèi)容表象看是依據(jù)國家的法律法規(guī)和大學章程等學校規(guī)章制度來治理學校。2012年1月1日施行的《高等學校章程制定暫行辦法》（中華人民共和國教育部令第31號）（以下簡稱“暫行辦法》），代表著大學章程的制定工作進入到實質化操作階段。2013年11月，教育部核準了中國人民大學等6所高校的章程，高校章程建設取得了實質性進展，通過大學章程進一步明確了大學的管理體制和內(nèi)部治理結構，可以說，大學章程既是大學內(nèi)部治理結構的直接體現(xiàn)，又是完善內(nèi)部治理結構的重要途徑。高校開展章程建設，是依法治校的重要內(nèi)容和基本內(nèi)涵，章程建設的制定直接關系到依法治校的順利開展。

（二）大學章程是依法治校的重要表現(xiàn)形式

《暫行辦法》規(guī)范了高校章程制定的內(nèi)容、程序、核準與監(jiān)督機制，從制度上決定了章程成為高校實施依法治校的依據(jù)。所以說大學章程既體現(xiàn)了法律法規(guī)的意志，又成為高校內(nèi)部制度建設的制度基礎。高校要做到“一校一章程”，以建立健全高校章程為契機，構建起黨委領導、校長負責、教授自學、民主管理的內(nèi)部治理體系，加快高校依法治校的發(fā)展進程，從而加速推進高校內(nèi)部治理進程。高校在依法治校的前提下，圍繞高校特點和教育目標合理合法地制定章程。在制定高校章程的時候，章程內(nèi)容要以國家的法律法規(guī)為基礎，采取法律優(yōu)先的原則，不能與國家的法律法規(guī)相抵觸，在法律適用的范疇內(nèi)進行規(guī)范行文。高校可以根據(jù)教育的不同特點，對高校內(nèi)部相關的管理問題，尤其是容易產(chǎn)生糾紛的問題，有針對性地制定相關內(nèi)部管理文件和規(guī)章制度，作為國家法律法規(guī)對高校某些糾紛問題的制度補充?？梢哉f，這是高校自由裁量權的集中表現(xiàn)，同時也是高校探索自主辦學的必由之路。同時高校的章程擬定要在法律框架的范圍內(nèi)進行，不能偏離國家法律法規(guī)的軌道。高校在制定章程的過程中，要體現(xiàn)章程的合法性。高校章程的制定要經(jīng)過立項、起草、討論、審查、決定、公布、上報與備案等多個環(huán)節(jié)。高校章程只有通過這些環(huán)節(jié)的不斷論證，才能有針對性的找出學校問題薄弱的地方，明確章程需要解決的問題，在討論和征求師生和法律專家的基礎上，充分支持學生依法參與學校民主管理，保障高校教育管理的合法化、規(guī)范化。

二、高校依法治?，F(xiàn)狀分析

隨著我國高等教育的發(fā)展，矛盾日益凸顯，但與此同時，我國高等教育法制建設相對滯后，特別是高校在處理深層次矛盾方面，諸如學校內(nèi)部黨政的矛盾、行政與學術的矛盾、學校與學生的矛盾等都出現(xiàn)了許多新形式和新變化，高校的依法治校面臨了全新挑戰(zhàn)。一直以來高校習慣運用行政手段以及道德約束來治理學校。換言之，我國傳統(tǒng)的高校內(nèi)部管理方式還處于明顯的官本位階段，比如，高校管理人員對“依法治校”的法制意識認識不夠，不同程度地發(fā)生人治的情況，某種程度上這也說明了高校在管理人、財、物等方面的制度失效，依法治校任重道遠。

（一）依法治校觀念淡薄

目前我國高校師生員工的法制觀念和維權意識不斷提高，但法律知識的匱乏直接導致維權有心無力。特別是部分師生員工由于缺乏對法律法規(guī)及學校內(nèi)部規(guī)章制度的學習，在日常工作和學習中，未能養(yǎng)成知法、守法、用法的良好習慣，導致問題的發(fā)生，解決問題往往又依靠行政手段而不是依靠法制及內(nèi)部管理制度和工作程序，問題可能暫時得到解決，但總難以得到徹底解決。高校都或多或少存在著因種種原因被臨時工、合同制人員和學生家長等群體告上法庭的情況，這也說明高校在法律制度和高校章程等制度建設上面，還存有薄弱環(huán)節(jié)。

（二）制度缺失導致高校內(nèi)部矛盾突顯

我國高等教育管理體制經(jīng)過多年的改革探索，已取得很大的進步，就目前而言，還是缺少上承國家法律法規(guī)，下啟大學章程等學校規(guī)章制度，即使有了制度，但往往一些學校規(guī)章制度的內(nèi)容嚴重與法律精神相違背或毫無法律依據(jù)，直接導致政治權力與行政權力、行政權力和學術權力等矛盾的直接碰撞。一些高校在發(fā)生矛盾和問題后，出現(xiàn)了無法可依、無章可循的情況，這樣就使現(xiàn)行法律法規(guī)與高校內(nèi)部的規(guī)章制度的不同步和滯后性。

（三）校務公開有待加強，維權渠道不暢

校務公開是依法治校的重要表現(xiàn)形式。目前一些高校的校務公開存在程度不夠、溝通渠道不暢等問題，直接誘發(fā)矛盾發(fā)生。比如，校園內(nèi)發(fā)生矛盾糾紛，當個體與學校發(fā)生矛盾糾紛時，對于一部分教職工或學生而言，往往第一選擇的并不是通過法律法規(guī)和校內(nèi)規(guī)章制度解決問題，在他們的潛意識里認為，維護自身合法權益通過找關系、鬧學校等方式遠比通過法律手段方式取得的效果明顯。當下，一方面，上訪群體、職業(yè)“校鬧”等力量日漸復雜化，高校還難以對抗某些校外不良勢力；另一方面，如果進行司法訴訟，成本高、耗時長，迫使矛盾個體不得不另辟他徑。因此維權途徑的不便也是導致高校利益相關群體傾向于通過非法律途徑來維護自己合法權益的因素之一。

三、大學章程在依法治校過程中的角色定位

大學章程是大學內(nèi)部管理人員、教師和學生等多種主體運用多元化、民主化、平等化的管理方式參與的一個協(xié)調(diào)互動過程后的結果，也是依法治校的具體舉措。中國現(xiàn)代大學制度內(nèi)部治理的顯著特征是，“黨委領導、校長負責、教授治學、民主管理”。大學章程從制度上規(guī)定了內(nèi)部權力結構，并形成“黨委領導是核心，校長負責是關鍵，教授治學是基礎，民主管理是途徑”依法治校的內(nèi)部治理模式。大學章程作為基于權力和決策責任分工，在具體的制度設計中貫徹學術自由、教授治學的辦學思想和原則，而民主管理則強調(diào)所有師生都有參與大學內(nèi)部事務管理的權利。大學章程通過保障各方利益主體參與學校發(fā)展過程，促進黨委、行政、學術及民主權力相輔相成。

（一）堅持和完善黨委領導下的校長負責制

高校領導體制經(jīng)過長時期的探索和不斷發(fā)展，現(xiàn)已形成黨委領導下的校長負責制，黨委領導是核心，校長負責是關鍵，堅持黨委領導下的校長負責制是推進高校內(nèi)部治理結構的基本前提。通過大學章程可以科學劃分黨委和行政的權限，章程的制定應認真貫徹中共中央辦公廳于2014年10月印發(fā)《關于堅持和完善普通高校黨委領導下的校長負責制的實施意見》（中辦發(fā)[2014]55號），必須正確處理黨委領導和校長負責的關系。黨委統(tǒng)一領導學校工作，要總攬學校改革發(fā)展穩(wěn)定的全局，加強黨的建設和思想政治工作，尊重和支持校長獨立負責地開展工作。校長在黨委領導下，積極主動地做好教學、科研、行政管理工作。校長和其他行政領導班子成員要自覺接受黨委集體領導，認真貫徹執(zhí)行黨委決定。根據(jù)高校自身的特點，制定和完善大學章程的內(nèi)容，從而使高校出現(xiàn)的問題可以有的放矢，管理規(guī)范化、制度化、程序化，當高校出現(xiàn)問題、矛盾和糾紛，可以根據(jù)大學章程以及學校相關規(guī)章制度進行裁定。

（二）準確把握行政權力權限，提升學術權力地位

高校民主政治的表現(xiàn)形式，關鍵在于規(guī)范行政權力、提升學術權力地位，各司其職。大學章程則明確了高校學術組織在學校的學科建設、專業(yè)設置、學術評價、學術發(fā)展、教學科研計劃方案制定、教師隊伍建設等方面充分發(fā)揮咨詢、審議、決策作用，維護學術活動的獨立性，充分發(fā)揮專家、學者在學校內(nèi)部管理中的重要作用，同時高校又通過制定出臺《學術委員會章程》等有關制度，不斷提升學術權力地位，使大學行政權力真正回歸到為師生和教學科研服務角色中去，切實將行政權力和學術權力分開，避免行政權力和學術權力兩者之間的內(nèi)在矛盾，從而真正實現(xiàn)教授治學，這樣高校才能充分地體現(xiàn)民主政治。

（三）強化IL-～-.管理與監(jiān)督，提升決策的科學性和民主性

在推進大學章程的同時還要繼續(xù)做好高校民主監(jiān)督，不斷完善教職工代表大會制度和二級教代會制度，就高校發(fā)展和建設過程中的重要問題向教職工做以匯報和總結，這也是學校章程提出的推進民主管理監(jiān)督的體制機制改革的重要前提。同時，高校也要對涉及學校改革發(fā)展的重要事項進行咨詢、建議、指導，不斷擴大學校民主管理和監(jiān)督渠道。同時，進一步發(fā)揮大學生的參與作用，不斷擴大學生參與學校民主管理的范圍和渠道，健全工作程序，充分調(diào)動大學生參與大學內(nèi)部治理的積極性和主人翁責任感，全面參與學校的發(fā)展建設。

總之，高校要在新時期逐步形成依法治校的態(tài)勢。在行使高校自主管理的同時，按照國家法律法規(guī)的要求，明確大學章程，健全管理制度，規(guī)范日常管理工作，建構和諧高校，這樣才能在依法治校的基礎上，真正地發(fā)揮大學章程的作用，使高校管理真正邁入民主化、科學化和規(guī)范化。