●王 輝

治理現(xiàn)代化視野下鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治指標(biāo)體系初探

●王 輝

新形勢下重視對鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治指標(biāo)體系研究對于推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要的現(xiàn)實意義。確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治指標(biāo)體系必須遵循法治原則，準(zhǔn)確把握鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治的普遍性和特殊性。確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治指標(biāo)體系作為一項系統(tǒng)工程，應(yīng)當(dāng)從多個維度來厘定。其中，以主體-行為-程序為視角是內(nèi)在的單向維度，以理念-制度-技術(shù)為視角是外在的多面維度，兩者不可或缺，都應(yīng)當(dāng)成為確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治指標(biāo)體系的重要維度。

治理現(xiàn)代化；鄉(xiāng)鎮(zhèn)；法治；指標(biāo)體系

2017年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》，2017年6月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》。兩份文件都對鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系和治理能力提出了新要求。

實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化必須依靠法治。十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)。十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》對全面推進依法治國進行了戰(zhàn)略部署。法治指標(biāo)體系是法治建設(shè)的目標(biāo)和指引，對于推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要的現(xiàn)實意義。法治指標(biāo)體系也被稱為法治指數(shù)，一般認(rèn)為是法治評估主體對某一主體進行分析、評估，從而判斷該主體是否符合法治要求的特定標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)。目前，用指標(biāo)評估而非概念把握法治已然成為一種國際趨勢。[1]隨著“世界正義論壇”的法治指數(shù)體系、我國香港的法治指數(shù)及杭州市余杭區(qū)的法治指數(shù)體系的先后提出，法治指標(biāo)作為一種衡量法治建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)和研究方法在國內(nèi)也得到了較為廣泛的應(yīng)用。

可以說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治指標(biāo)體系是法治鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)的量化標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)指引。但目前學(xué)術(shù)界對鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治建設(shè)指標(biāo)體系指標(biāo)并沒有形成統(tǒng)一共識。本文擬以此為視角對如何科學(xué)確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治指標(biāo)體系的幾個維度進行闡釋，以期對法治鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)貢獻一己之力。

一、確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治指標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)遵循法治原則

古人說：“理者，物之固然，事之所以然也?！泵鞔_鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治指標(biāo)體系的基本原則是確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治指標(biāo)體系的基本原理和價值指引。筆者認(rèn)為確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治指標(biāo)體系既應(yīng)當(dāng)遵循法治的一般原則和規(guī)律，符合法治的基本原則和精神，又要能夠反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治建設(shè)的特殊實際。也就是說鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治既有法治的普遍性要求，也有法治的特殊性要求。

（一）法治的普遍性

法治之所以受到人類社會的廣泛推崇，正是因為法治是個帶有普遍性的先進制度。“普遍性是對不同國家和地區(qū)進行法治評估的基礎(chǔ)，如果不同國家和地區(qū)的法律制度沒有共同性，就不具可比較性，法治評估就沒有任何意義”。[2]一般認(rèn)為，法治是以民主為前提和目標(biāo)，以嚴(yán)格依法辦事為核心，以制約權(quán)力為關(guān)鍵的社會管理機制、社會活動方式和社會秩序狀態(tài)。[3]可以說法治的普遍性包括：（1）形成比較完備科學(xué)的法律體系；（2）法律至上，一切規(guī)范、權(quán)力和個人都沒有超越法律的特權(quán)；（3）法律得到了切實的實施，司法公正基本形成，嚴(yán)格執(zhí)法基本實現(xiàn)，全社會形成良好的守法習(xí)慣，等等。這些都是法治國家和地區(qū)的共同特征。確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治指標(biāo)體系也應(yīng)當(dāng)遵循法治的普遍性特征和規(guī)律。

（二）法治的特殊性

1.從縱向把握法治鄉(xiāng)鎮(zhèn)的特殊性。根據(jù)我國《憲法》第107條、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第61條以及《村民委員會組織法》第5條之規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一方面是縣級政府的下級機關(guān)，承擔(dān)著上級政府委托和法律法規(guī)授權(quán)的各項職權(quán)。另一方面對村民委員會等基層群眾性自治組織具有指導(dǎo)、支持和幫助的重要職責(zé)?？梢哉f鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是聯(lián)系上級政府和基層群眾性自治組織的紐帶。上下級政府之間是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而政府和基層群眾性組織之間是指導(dǎo)關(guān)系。領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系和指導(dǎo)關(guān)系的一個最大不同就是服從的強制性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須堅決依法貫徹執(zhí)行上級政府的各種決定和命令，但基層群眾性自治組織則沒有強制義務(wù)去貫徹鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決定和命令。

2.從橫向把握法治鄉(xiāng)鎮(zhèn)的特殊性。橫向上看，在黨委組織方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有鎮(zhèn)黨委，包括黨委書記、黨委副書記以及黨委委員。在人大組織方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)一般設(shè)有人大，但沒有人大常委會，只有專職人大主席和副主席，并設(shè)有主席團。在政府組織方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖有直接下屬的站、股和中心，比如水利站、文化站等，但也有很多的派出機構(gòu)或機關(guān)，比如派出所、工商所、國土所、司法所等等，派出機關(guān)（機構(gòu)）的獨立性要遠遠大于本級政府組成部門。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一個部門往往承擔(dān)著上級多個部門的多項職責(zé)，權(quán)力交叉比較明顯。在司法組織方面，大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般會設(shè)有派出法庭和檢察室，但也有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有。在這些組織方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)都與縣級以上政權(quán)具有很大的不同。同時，不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的內(nèi)部組織和機構(gòu)也會有很大的不同，造成了不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的差異性。

確定法治鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)指標(biāo)體系也應(yīng)當(dāng)正確理解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的特殊地位，正確認(rèn)識鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治指標(biāo)體系的特殊性。

正是因為法治鄉(xiāng)鎮(zhèn)的普遍性和特殊性，確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治指標(biāo)體系必然是一個復(fù)雜的系統(tǒng)性工程。雖說復(fù)雜，但也不是沒有一個基本的維度。筆者認(rèn)為，確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府法治指標(biāo)體系有兩種維度。一種是以主體-行為-程序三個層面來確定法治鄉(xiāng)鎮(zhèn)指標(biāo)體系。這是一種內(nèi)在的單向維度。另一種是以理念-制度-技術(shù)三個層面來確定法治鄉(xiāng)鎮(zhèn)指標(biāo)體系，這是一種外在的多面維度。

二、確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治指標(biāo)體系的單向維度：主體-行為-程序

（一）主體視角

主體主要涉及到與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理相關(guān)的各個機關(guān)、組織和機構(gòu)，法治鄉(xiāng)鎮(zhèn)的首要前提就是主體法治，主要指各個主體具有獨立的主體資格，具有明確的法律授權(quán)，并且權(quán)責(zé)明晰、權(quán)責(zé)對等。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在縱向和橫向上的特殊性，主體法治首先應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)與上級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)與基層群眾組織的權(quán)責(zé)明晰。

當(dāng)前縣級政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并沒有實現(xiàn)權(quán)責(zé)明晰。很多縣級政府把本該屬于自己的工作職責(zé)強制攤派給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的任務(wù)量過大，進一步加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)“事多人少”的局面，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制的權(quán)責(zé)不對等?！霸谶@一過程當(dāng)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政權(quán)和治理單位的獨立地位逐漸被侵蝕，鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐漸演變?yōu)榭h的派出機構(gòu)?！盵4]《關(guān)于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》中要求“縣級職能部門不得隨意將工作任務(wù)轉(zhuǎn)嫁給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府”，正是為了進一步優(yōu)化縣級政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系，實現(xiàn)縣級政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)責(zé)明晰。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身也不能實現(xiàn)權(quán)責(zé)明晰。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鎮(zhèn)黨委對全鎮(zhèn)事務(wù)實行全面領(lǐng)導(dǎo)，但是黨政分開應(yīng)當(dāng)是我國改革開放以來推行行政體制改革的目標(biāo)，但是在很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)，黨政不分現(xiàn)象仍然很明顯。很多應(yīng)當(dāng)由政府出面協(xié)調(diào)的事，卻以黨委的名義來執(zhí)行，與法治背道而馳。同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)的很多股室、站等往往對接上級多個部門。比如，有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展辦往往對接統(tǒng)計部門、發(fā)改部門、招商部門、環(huán)保部門等多個部門，一個干部分管多項事務(wù)。這也造成各個部門的權(quán)責(zé)不明顯。還有的事業(yè)站往往對受誰領(lǐng)導(dǎo)問題也沒有明確意見。有的是業(yè)務(wù)受縣級部門指導(dǎo)，而人事、財權(quán)卻受制于鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)。有的是業(yè)務(wù)、人事、財權(quán)都受鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)，這也造成了管理體制的混亂?！蛾P(guān)于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》中提出了要建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與縣級執(zhí)法部門的協(xié)作機制以及統(tǒng)籌鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所管理體制改革的目標(biāo)，無疑不是對以上弊端的糾正。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與基層群眾性自治組織也沒有實現(xiàn)權(quán)責(zé)明晰。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部沒有充分理解法律對基層群眾性自治組織的定位，以為村委會、居委會必須要強制貫徹落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決定和命令，從而造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和基層群眾性組織之間成了事實上的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系?！蛾P(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》中指出，要依法厘清街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）和基層群眾性自治組織權(quán)責(zé)邊界，明確基層群眾性自治組織承擔(dān)的社區(qū)工作事項清單以及協(xié)助政府的社區(qū)工作事項清單。這一規(guī)定正是要實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與基層群眾性組織的權(quán)責(zé)明晰。

（二）行為視角

行為法治是法治鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)的關(guān)鍵。從行為視角來確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治指標(biāo)體系具有重要意義。與鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治指標(biāo)建設(shè)相關(guān)的行為主要包括黨組織的執(zhí)政行為、政府的行政行為以及政府的指導(dǎo)行為。

黨組織的執(zhí)政行為，一般是指黨組織依照黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定所實施的產(chǎn)生一定政治效果的行為。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面主要指黨委對全鎮(zhèn)事務(wù)所實施的政治、思想和組織的領(lǐng)導(dǎo)。在當(dāng)下，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)方式是值得懷疑的，一個重要表現(xiàn)就是黨政不分、以黨代政的現(xiàn)象十分突出。黨委應(yīng)當(dāng)主抓政治、思想和組織的領(lǐng)導(dǎo)，帶很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委卻僭越了政府的職權(quán)。黨委對政府工作實施領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)主要是把宏觀、把方向，做好統(tǒng)攬和協(xié)調(diào)工作。但事實上，在很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與政府基本上是雜糅一起的，幾乎所有的工作任務(wù)和指標(biāo)對每一個干部都同等下達、同等考核，黨委的權(quán)力延伸到每一個角落。法治鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)要實現(xiàn)黨的依法執(zhí)政，必須要克服黨政不分弊端。黨組織的執(zhí)政行為也就成了確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治指標(biāo)的一個重要方面。

政府的行政行為，是指政府依照法律規(guī)定所實施的具有法律效果的行為。政府的行政行為實現(xiàn)法治化首先要做到依法行政。推進依法行政是法治鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)的關(guān)鍵和支撐，構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治指標(biāo)體系也應(yīng)當(dāng)把是否推進依法行政納入重要方面。

依法行政的重要前提就是行為合法。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的執(zhí)法權(quán)主要有：一是《社會撫養(yǎng)費征收管理辦法》第4條規(guī)定的受計劃生育部門委托征收社會撫養(yǎng)費。二是《土地管理法》第61條、第62條，《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》第20條規(guī)定的鄉(xiāng)村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)用土地、農(nóng)村村民住宅用地的審核權(quán)。三是《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》第18條、第32條規(guī)定的村民建設(shè)住宅以及在村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)修建臨時建筑的批準(zhǔn)權(quán)。四是《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》第37條、第39條、第40條規(guī)定的農(nóng)村居民未經(jīng)批準(zhǔn)或者違反規(guī)劃的規(guī)定建住宅，損壞村莊和集鎮(zhèn)的房屋、公共設(shè)施、破壞村容鎮(zhèn)貌和環(huán)境衛(wèi)生的，擅自在村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的街道、廣場、市場和車站等場所修建臨時建筑物、構(gòu)筑物和其他設(shè)施的的行政處罰權(quán)。五是《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第65條、《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理條例》第36條規(guī)定的未依法取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證或者未按照鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設(shè)以及未按規(guī)劃審批程序批準(zhǔn)而取得建設(shè)用地批準(zhǔn)文件，占用土地的責(zé)令改正行為。六是《土地管理法》第16條規(guī)定的對土地所有權(quán)和使用權(quán)爭議的裁決權(quán)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府除了上述執(zhí)法權(quán)外，按照法無規(guī)定即禁止的原則，應(yīng)當(dāng)再無其他執(zhí)法權(quán)，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級業(yè)務(wù)廣泛，公共服務(wù)職能亟待加強。為了形勢所迫，現(xiàn)在很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)在無法律授權(quán)或委托的情形下違反《行政處罰法》《行政許可法》等法律的規(guī)定，私設(shè)行政處罰和行政許可等，損害了法律的權(quán)威。為此，《關(guān)于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》對擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)管理權(quán)限提出了方向，進一步增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府的服務(wù)管理權(quán)限。

政府的指導(dǎo)行為，主要是指基層政府對基層群眾自治組織所進行的指導(dǎo)行為。根據(jù)法律規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會實施指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項?？梢哉f，基層政府的指導(dǎo)行為是一個既包括行政指導(dǎo)又包括行政協(xié)助的復(fù)雜行為。[5]如此重要的一種行為在當(dāng)下只有籠統(tǒng)的原則性規(guī)定，卻沒有具體的規(guī)范性依據(jù)，造成了立法的不足。同時在實踐中，這種指導(dǎo)行為走向異化現(xiàn)象層出不窮，走向了兩個極端，一個是基層政府直接把指導(dǎo)行為理解成上下級性的命令式關(guān)系，“本來可以通過村民自治辦的事情，反而需要政府用很多不必要的自上而下的方式去處理，事實上很難處理得當(dāng)，往往事倍功半”。[6]另一方面，對于應(yīng)當(dāng)給與村民委員會指導(dǎo)的情形下，卻往往不予指導(dǎo)，以行政不作為的方式損害了村民委員會的利益。所以確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治指標(biāo)體系不得不考慮將這種指導(dǎo)關(guān)系作為標(biāo)準(zhǔn)之一。

（三）程序視角

法言有云：程序是法治和恣意的分水嶺。程序法治是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理法治化的重要依托。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理層面，最重要的兩個程序是決策程序以及行為程序。

十八屆四中全會決定指出，“把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確”。這是對政府行政決策行為提出的明確要求?？梢哉f，黨委的決策更應(yīng)當(dāng)遵循上述要求，但是當(dāng)前很多基層黨委在決策時存在一言堂現(xiàn)象，不能充分的貫徹好黨章所確立的民主集中制原則，更難說貫徹了公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定等各個環(huán)節(jié)?！蛾P(guān)于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》中指出，建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)議事規(guī)則和決策程序，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重大決策出臺前向本級人大報告制度和向社會公示制度，正是鄉(xiāng)鎮(zhèn)決策程序的進一步完善。所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的科學(xué)決策、民主決策水平應(yīng)當(dāng)是確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治指標(biāo)體系的重要方面。

除了上述決策程序外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所實施的行政行為也必須遵循正當(dāng)法律程序。比如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對損壞村莊和集鎮(zhèn)的房屋、公共設(shè)施、破壞村容鎮(zhèn)貌和環(huán)境衛(wèi)生的行政相對人實施行政處罰時，也應(yīng)當(dāng)遵守《行政處罰法》有關(guān)程序的規(guī)定，貫徹好公開、公正、參與及效率等各項原則，將聽證制度、說明理由制度以及聽取陳述申辯等各項程序充分展現(xiàn)，這樣才符合程序法治的基本要求，也才能更好的保護行政相對人的合法權(quán)益。

三、確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治指標(biāo)體系的多面維度：理念-制度-技術(shù)

（一）理念視角

1.執(zhí)政者法治理念

理念是行為的先導(dǎo)，確定法治指標(biāo)體系的首要問題就是法治理念問題。理念既包括執(zhí)政者的理念，也包括群眾的理念。

毋庸置疑，執(zhí)政者的法治理念對法治建設(shè)的推動具有決定性的推動作用。新中國成立至今，我國法治建設(shè)的時起時伏與執(zhí)政者的法治理念息息相關(guān)。從1949年到1956年，我國社會主義法治建設(shè)可以說取得了一定成就，比如1954年憲法的制定，實現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨從聯(lián)合政府體制向一黨執(zhí)政、多黨參政體制的合法性轉(zhuǎn)換，應(yīng)當(dāng)說，這與毛澤東、周恩來等黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人并沒有完全放棄法治是離不開的。但從1957年開始的反右運動到文化大革命的爆發(fā)，黨和國家的事業(yè)遭受了重大挫折，很大程度上是因為執(zhí)政者完全放棄了法治，導(dǎo)致了個人權(quán)力極度膨脹、個人權(quán)利得不到保障的結(jié)果。改革開放以來，我國的社會主義建設(shè)取得了巨大進步，正是得益于執(zhí)政者重新重視法治建設(shè)，堅持推進社會主義民主法治建設(shè)的結(jié)果。在當(dāng)下全面推進依法治國的時代號召下，執(zhí)政者的執(zhí)法理念對于法治建設(shè)的成敗具有重要影響。鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治建設(shè)更是如此。

相比較而言，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部學(xué)歷教育層次偏低，接受過正規(guī)法律教育的少之又少，這在很大程度上影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)政者法治理念的提高，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部存在重人治輕法治，認(rèn)為解決問題光靠法律成本太高的觀念，直接影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治建設(shè)的成效。所以，執(zhí)政者法治理念應(yīng)當(dāng)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治指標(biāo)體系的重要參考。

2.群眾法治理念

盧梭有云，一切法律之中最重要的法律，既不是銘刻在大理石上，也不是刻在銅表上，而是銘刻在公民的內(nèi)心中。法律既是人民意志的體現(xiàn)，也是社會全體成員的行為準(zhǔn)則。法律的權(quán)威源自人民的擁護和真誠信仰?？梢哉f，真正讓群眾樹立法治理念，推動全社會樹立法治意識才是法治建設(shè)的歸宿。

一個地方的群眾如果不在內(nèi)心深處深深敬畏法律，遇到矛盾信訪不信法，碰到問題不去查法條、找律師而是送禮托關(guān)系，權(quán)益受到損害不積極維權(quán)，那這個地區(qū)的法治永遠不可能建成，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治建設(shè)更是如此。在很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)，尤其是很多偏遠的農(nóng)村地區(qū)，群眾的法治意識更為淡薄。很多群眾信官不信法、信權(quán)不信法。農(nóng)村涉法涉訴信訪中纏訪鬧訪越來越多，一些信訪人往往寄望于通過領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)爭取利益最大化，有的討價要價越來越高，直接制約了鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治建設(shè)水平。所以，衡量鄉(xiāng)鎮(zhèn)的法治建設(shè)水平必須參考當(dāng)?shù)厝罕姷姆ㄖ卫砟?，將其納入法治指標(biāo)體系之中。

（二）制度視角

制度是人們在一定的物質(zhì)基礎(chǔ)上，依據(jù)對客觀規(guī)律的認(rèn)識和把握，制定并實施的方針準(zhǔn)則。鄧小平曾經(jīng)說過，“制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性?！盵7]法律的社會規(guī)范性和普遍適用性對制度建設(shè)來說是最佳契合，所以，法治的根本之道就是以制度的完善來推進治理水平的提高。鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治建設(shè)更是如此。

當(dāng)下，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展工作往往更喜歡突擊式、運動式方式，當(dāng)然這種也有些許優(yōu)點，比如見效快，能立竿見影。但往往會出現(xiàn)反復(fù)，什么時候抓得嚴(yán)了，效果可能就比較明顯，什么時候放松警惕了，原來的問題又開始浮現(xiàn)。為此，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度建設(shè)，用制度管人管權(quán)管事，才會實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項事業(yè)的長治久安。

筆者認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)包括組織制度、管理制度以及監(jiān)督制度三個層面。所謂組織制度化就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各個內(nèi)設(shè)機構(gòu)實現(xiàn)制度化，盡量減少臨時性機構(gòu)和人員，盡量實現(xiàn)人崗匹配，權(quán)責(zé)統(tǒng)一，避免人員混崗。當(dāng)前很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部混崗現(xiàn)象嚴(yán)重，在編不在崗，在崗卻沒編，人崗不匹配，權(quán)責(zé)不統(tǒng)一，嚴(yán)重阻礙了鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治化水平的提高。管理制度化就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展各項工作，管理機關(guān)的人財物時實現(xiàn)制度化。當(dāng)前很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部人員的任命沒有實現(xiàn)程序化、制度化，過于隨意。財務(wù)管理制度存在紕漏，比如虛列預(yù)算支出、使用不合規(guī)票據(jù)變相報銷費用等等。對行政公產(chǎn)的管理也存在很多不足，比如公共采購中存在暗箱操作，造成國有資產(chǎn)流失等等。監(jiān)督制度化主要指各個主體對鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)政者行使職權(quán)行為和遵紀(jì)守法行為的監(jiān)督，主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的監(jiān)督，紀(jì)委的監(jiān)督以及社會公眾的監(jiān)督等方面。當(dāng)前很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大因為開會時間過短，無法對政府進行有力監(jiān)督，鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委由于人員過少，監(jiān)督力量明顯不足。社會公眾也往往因為監(jiān)督意識不足疲于監(jiān)督。可以說，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理法治化就是實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的制度化、程序化。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治指標(biāo)體系的重要抓手。

（三）技術(shù)視角

技術(shù)視角主要涉及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治建設(shè)的手段和方法問題。主要包括法治建設(shè)的組織保障、財政保障以及法治運行的績效考核三方面。

法治建設(shè)的組織保障主要指法治建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)體制機制建立健全，組織領(lǐng)導(dǎo)有力。當(dāng)前很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)都建立的專門的法治建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，一般由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記擔(dān)任組長，鎮(zhèn)長和黨委副書記擔(dān)任副組長，派出所所長、司法所所長、綜治辦主任等擔(dān)任成員，并專門設(shè)有辦公室。雖然有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)有領(lǐng)導(dǎo)小組，但往往組織不力或徒有其名，一年到頭開不了幾次會，當(dāng)然也有很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)壓根并沒有設(shè)立專門的法治建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組。2016年年底，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《黨政主要負責(zé)人履行推進法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定》將“黨政主要負責(zé)人作為推進法治建設(shè)第一責(zé)任人”進行了明確規(guī)定，就是為了提高各級機關(guān)的法治建設(shè)組織保障水平，這必將對鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治建設(shè)的組織保障產(chǎn)生重大影響。

法治建設(shè)的財政保障主要是指法治建設(shè)財政保障機制完善，法治建設(shè)工作經(jīng)費列入年度財政預(yù)算。法治建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，必然需要必要的財政支持。但有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)在法治建設(shè)方面明顯投入不足，認(rèn)為法治建設(shè)起效太慢，而更愿意把錢投到立竿見影的大項目上。

法治運行的績效考核主要指對法治工作績效評估是地方政府通過建立考核標(biāo)準(zhǔn)，對下級政府及其所屬行政部門的法治工作進行考查、評價、獎懲及監(jiān)督的一種機制。[8]當(dāng)前很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)在法治建設(shè)方面投入很多，但是不注重后期評估和績效考核，導(dǎo)致法治建設(shè)的成效怎樣并不清楚，進而不能對法治建設(shè)成果進行總結(jié)和推廣。也有很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)在制定考核標(biāo)準(zhǔn)方面指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)，法治建設(shè)比重過小，無法充分調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)政者對法治建設(shè)的重視程度。

[1]劉藝.論我國法治政府評估指標(biāo)體系的建構(gòu)[J].現(xiàn)代法學(xué)，2016(4).

[2]朱景文.論法治評估的類型化[J].中國社會科學(xué)，2015(7).

[3]張文顯.法理學(xué)[M].北京：高等教育出版社，北京大學(xué)出版社，2007:395.

[4]胡蕭力.鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的結(jié)構(gòu)、功能及法治化研究[J].東方法學(xué)，2015(4).

[5]王輝.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會指導(dǎo)權(quán)的法學(xué)透視[J].廊坊師范學(xué)院學(xué)報（社會科學(xué)版），2016(6).

[6]彭真.彭真文選[M].北京：人民出版社，1991:610.

[7]鄧小平文選（第2卷）[M].北京：人民出版社，1994:333.

[8]付子堂，張善根.地方法治建設(shè)及其評估機制探析[J].中國社會科學(xué)，2014(11).

[9]楊東鶴.地方法治指數(shù)及其實現(xiàn)——基于威海市的個案分析[D].山東大學(xué)，2013.

D927

A

1008-5947（2017）06-0041-05

王輝，山東省利津縣發(fā)展和改革局工作人員，碩士，研究方向：基層法治，區(qū)域發(fā)展一體化，經(jīng)濟法治。（山東 東營 257400）

2017-10-22

責(zé)任編輯 王承云