劉丹，鞏前文

（1.北京林業(yè)大學(xué)，a.人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，b.綠色發(fā)展與中國農(nóng)村土地問題研究中心，北京 100083）

農(nóng)地流轉(zhuǎn)中“去糧化”行為對(duì)國家糧食安全的影響及治理對(duì)策

劉丹1a，鞏前文1b

（1.北京林業(yè)大學(xué)，a.人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，b.綠色發(fā)展與中國農(nóng)村土地問題研究中心，北京 100083）

農(nóng)地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)資源優(yōu)化配置，提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)效率，加速農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的必由之路。但是，農(nóng)地流轉(zhuǎn)中“去糧化”行為對(duì)國家糧食安全造成嚴(yán)重影響。本文通過對(duì)國內(nèi)農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策演變、基本態(tài)勢(shì)以及流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的“去糧化”行為動(dòng)因分析發(fā)現(xiàn)：農(nóng)地流轉(zhuǎn)中“去糧化”行為對(duì)我國糧食產(chǎn)量、耕地質(zhì)量以及農(nóng)民種糧積極性影響較大。為規(guī)避農(nóng)地流轉(zhuǎn)中“去糧化”行為發(fā)生、保障國家糧食安全建設(shè)，建議農(nóng)地優(yōu)先流轉(zhuǎn)給種糧大戶和糧食加工企業(yè)、建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)費(fèi)用指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)避農(nóng)地流轉(zhuǎn)政府強(qiáng)制行為、加強(qiáng)對(duì)農(nóng)地使用用途監(jiān)管和完善流轉(zhuǎn)農(nóng)地種糧低收益補(bǔ)貼等。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)；去糧化；糧食安全；影響；對(duì)策

Abstract：Rural land transfer is the only way leading to the optimized allocation of agricultural resources, the improved effciency of agricultural labor production, and the accelerated agricultural modernization. However, “degraining” trend, occurred during rural land transfer, has a negative impact on national grain security. By analyzing the evolution of rural land transfer policy, its basic situation and the causes of “de-graining”, this paper found that “degraining” infuences grain yield, the quality of cultivated land, and farmers’ enthusiasm for growing grains. Therefore, to avoid de-graining and ensure national grain security, this paper provides the following suggestions: to give large grain producers and grain processors the priority to take more arable land, to establish guiding standard for land transfer fees, to avoid government enforcement during land transfer, to strengthen the supervision of agricultural land usage, and to increase subsidy for those grain producers with low returns.

Key words：farm land transfer; de-graining; grain security; infuences; suggestions

糧食安全自古以來就是社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略保障，《漢書》中就有“王者以民為天，而民以食為天”的記載。黨中央、國務(wù)院也一直將糧食安全工作擺在突出位置。當(dāng)前，我國糧食生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)“十二連增”，糧食增產(chǎn)與糧食播種面積增加呈現(xiàn)同向關(guān)系。這意味著在未進(jìn)行重大技術(shù)變革的情況下，糧食產(chǎn)量持續(xù)增長必須保證一定的糧食生產(chǎn)用地。黨的十七屆三中全會(huì)提出“加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)市場(chǎng)，按照依法自愿原則，允許農(nóng)戶以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營?！痹趪艺咭龑?dǎo)下，農(nóng)地流轉(zhuǎn)范圍和流轉(zhuǎn)數(shù)量都在不斷擴(kuò)大。到2015年年底，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積達(dá)到0.298億hm2，比2010年的0.125億hm2增長1.38倍，年均增長19.1%。與此同時(shí)，流轉(zhuǎn)出承包耕地的農(nóng)戶由3 320.9萬戶上升到6 329.5萬戶，占承包耕地農(nóng)戶數(shù)的比重由14.5%上升到27.5%。隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模的擴(kuò)大，流轉(zhuǎn)中一系列問題也日益顯現(xiàn)。從近年來媒體報(bào)道的農(nóng)地流轉(zhuǎn)后用于種植花卉、牲畜養(yǎng)殖和道路建設(shè)等案例可以發(fā)現(xiàn)，眾多流轉(zhuǎn)農(nóng)地“去糧化”行為與國家政策要求相違背，給我國糧食安全帶來嚴(yán)重隱患。據(jù)農(nóng)業(yè)部總經(jīng)濟(jì)師錢克明在國務(wù)院發(fā)展研究中心主辦的“中國發(fā)展高層論壇”報(bào)告中預(yù)測(cè)，到2020年，中國糧食需求量預(yù)計(jì)達(dá)到7.2億t，而糧食生產(chǎn)極限大概為6.5億t左右。因此，為滿足日益增長的糧食需求量，必須嚴(yán)格控制農(nóng)地流轉(zhuǎn)后“去糧化”行為。但是，農(nóng)地流轉(zhuǎn)后“去糧化”行為動(dòng)因是什么？“去糧化”行為究竟會(huì)對(duì)我國糧食安全造成何種影響？如何加強(qiáng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)后用途監(jiān)管？這些問題成為研究焦點(diǎn)。

國內(nèi)學(xué)者對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)與國家糧食安全之間的關(guān)系給予了高度關(guān)注。不僅有從宏觀層面對(duì)糧食安全局勢(shì)做出研判，如盛利等[1]通過對(duì)我國糧食安全形勢(shì)和農(nóng)地流轉(zhuǎn)與糧食安全關(guān)系分析，提出了要在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中明確產(chǎn)權(quán)主體、建立法律和農(nóng)戶保障體系；也有從微觀參與主體行為層面對(duì)改善主體行為做出分析，如侯勝鵬[2]提出了農(nóng)地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要途徑，可以從提高糧農(nóng)收益和規(guī)范村集體和地方政府行為入手實(shí)現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策的有效執(zhí)行；還有學(xué)者直接分析農(nóng)地流轉(zhuǎn)負(fù)面影響和改善措施[3-4]。但是，少有文獻(xiàn)對(duì)我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)中“去糧化”行為對(duì)國家糧食安全造成的影響展開研究。為此，本文在歸納總結(jié)了當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策演進(jìn)和流轉(zhuǎn)態(tài)勢(shì)基礎(chǔ)上，剖析了“去糧化”行為動(dòng)因及其對(duì)我國糧食安全造成的影響，并提出了規(guī)避農(nóng)地流轉(zhuǎn)中“去糧化”行為的對(duì)策建議。

1 國內(nèi)農(nóng)地流轉(zhuǎn)及其“去糧化”現(xiàn)象

1.1 國內(nèi)農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策演進(jìn)

我國實(shí)行農(nóng)地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策大致可分為：限制農(nóng)地流轉(zhuǎn)、允許農(nóng)地流轉(zhuǎn)、規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為、適度規(guī)模農(nóng)地流轉(zhuǎn)等四個(gè)階段。每個(gè)階段有不同的政策取向，對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生的影響也呈現(xiàn)出較大差異。

20世紀(jì)80年代初，我國實(shí)行農(nóng)村土地“包產(chǎn)到戶”制度，農(nóng)戶既是土地承包者又是土地經(jīng)營者，國家對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)進(jìn)行嚴(yán)格限制，1982年中共中央《全國農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》明確指出“社員承包的土地不準(zhǔn)買賣、不準(zhǔn)出租、不準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓、不準(zhǔn)荒廢，否則集體有權(quán)收回?！钡?，農(nóng)地流轉(zhuǎn)狀況在1984年發(fā)生了改變，《1984年農(nóng)村工作的通知》第一次從政策層面認(rèn)可農(nóng)地流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)農(nóng)地向種糧大戶集中。1993年開始國家進(jìn)一步允許農(nóng)地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓，《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干政策措施》明確規(guī)定“在堅(jiān)持土地集體所有和不改變土地用途的前提下，經(jīng)發(fā)包方同意，允許土地的使用權(quán)依法有償轉(zhuǎn)讓?！钡牵?dāng)時(shí)農(nóng)地流轉(zhuǎn)數(shù)量和參與流轉(zhuǎn)農(nóng)戶較少，為加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)進(jìn)程，出現(xiàn)了強(qiáng)制流轉(zhuǎn)的行為，部分地區(qū)采取“兩田制”“、反租倒包”[5]。

2003年后為解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的問題，國家開始規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)工作。2003年《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證管理辦法》明確提出要保護(hù)農(nóng)民的土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》、《農(nóng)村土地承包法》等都對(duì)農(nóng)民農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)進(jìn)行維護(hù)。隨著農(nóng)民承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)得到保障，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，2008年后農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模迅速擴(kuò)大。與此同時(shí)，流轉(zhuǎn)農(nóng)地“去糧化”現(xiàn)象也日益顯現(xiàn)。針對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)中用途轉(zhuǎn)變行為，《關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》規(guī)定，“土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益?！薄笆濉睍r(shí)期，農(nóng)地流轉(zhuǎn)增速迅猛，各地開始加強(qiáng)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，在保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定的前提下，積極推動(dòng)多種形式適度規(guī)模經(jīng)營?！蛾P(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》指出“堅(jiān)持經(jīng)營規(guī)模適度，既要注重提升土地經(jīng)營規(guī)模，又要防止土地過度集中，兼顧效率與公平，不斷提高勞動(dòng)生產(chǎn)率、土地產(chǎn)出率和資源利用率，確保農(nóng)地農(nóng)用，重點(diǎn)支持發(fā)展糧食規(guī)?；a(chǎn)?！睆霓r(nóng)地流轉(zhuǎn)政策演變過程可以發(fā)現(xiàn)，我國的農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策在農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中不斷調(diào)適以適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，確保我國糧食安全。

1.2 國內(nèi)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的基本特征

1.2.1 各地區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)比例差異明顯 我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積不斷增長，但各地區(qū)之間農(nóng)地流轉(zhuǎn)進(jìn)程差異較大（表1）。2010-2015年間全國農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積由1 244.55萬hm2增加到2 978.89萬hm2,增長了139.35%。各地區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積除上海外都不斷增長。其中，2015年黑龍江農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積最多，達(dá)到了459.82萬hm2；海南最少，僅為1.83萬hm2。與此同時(shí)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)比例（轉(zhuǎn)出農(nóng)地面積/承包農(nóng)地面積）及其年均增長率不斷提高。2010-2015年全國農(nóng)地流轉(zhuǎn)比例由14.65%提升到33.29%，年均增長14.66%。上海、江蘇、北京等經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高省份農(nóng)地流轉(zhuǎn)比例明顯高于其他省份，上海農(nóng)地流轉(zhuǎn)比例2015年達(dá)到了72.22%,居全國首位。除此之外，2015年較多省份農(nóng)地流轉(zhuǎn)比例超出全國33.29%的平均水平。遼寧、河北和湖北等地農(nóng)地流轉(zhuǎn)比例年均增長率較高，農(nóng)地流轉(zhuǎn)進(jìn)程較快。

表1 2010-2015年農(nóng)地流轉(zhuǎn)比例及其年均增長率Table 1 Percentage of farmland circulation and its annual growth rates during 2010 to 2015

1.2.2 流轉(zhuǎn)出承包耕地的農(nóng)戶數(shù)量逐步增長 2010-2015年流轉(zhuǎn)出承包耕地的農(nóng)戶數(shù)量逐步增長（圖1）。流轉(zhuǎn)出承包耕地農(nóng)戶數(shù)從2010年的3 320.9萬戶增加到2015年的6 329.5萬戶，增長了90.60%；流轉(zhuǎn)耕地農(nóng)戶數(shù)占承包耕地農(nóng)戶數(shù)比例也相應(yīng)提高，由2010年的14.5%增加到2015年的27.5%,農(nóng)地流轉(zhuǎn)涉及的農(nóng)戶數(shù)越來越多。

1.2.3 農(nóng)地轉(zhuǎn)入農(nóng)業(yè)企業(yè)和合作社占比不斷提高 我國“十二五”期間農(nóng)地流轉(zhuǎn)主體間占比發(fā)生變化（圖2）。農(nóng)地轉(zhuǎn)入農(nóng)戶所占比例有所下降，轉(zhuǎn)入農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)農(nóng)地所占比例穩(wěn)步提高。流入合作社耕地面積由0.015億hm2增加到0.065億hm2，占比由11.9%上升到21.8%，年均增長34.1%；流轉(zhuǎn)入企業(yè)耕地面積由0.010億hm2增加到0.028億hm2，占比由8.1%上升到9.5%，年均增長22.9%。雖然流入農(nóng)戶耕地面積也由0.086億hm2增加到0.175億hm2，但是，占比由69.2%下降到58.6%，年均增長僅15.3%，小于轉(zhuǎn)入農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)業(yè)合作社的增長比重。

圖1 2010-2015年耕地流轉(zhuǎn)出農(nóng)戶數(shù)變化趨勢(shì)Fig. 1 Number of households with land transfer from 2010 to 2015

圖2 2010-2015年農(nóng)地轉(zhuǎn)入主體占比變化Fig. 2 Changes of household proportion with land transfer from 2010 to 2015

1.3 農(nóng)地流轉(zhuǎn)中“非農(nóng)化”、“非糧化”現(xiàn)象凸顯

隨著我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積連年增加、流轉(zhuǎn)農(nóng)戶數(shù)量逐漸增多和轉(zhuǎn)入農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體占比的提高，“非糧化”、“非農(nóng)化”現(xiàn)象也日益凸顯。2010-2015年流轉(zhuǎn)農(nóng)地總面積中用于糧食作物種植的面積占比平均不到60%，其中2010年用于糧食作物種植的面積占比為55.65%，2015年占比也僅為56.7%。可見，農(nóng)地流轉(zhuǎn)中“去糧化”傾向嚴(yán)重。同時(shí)，我國目前有近1/3的耕地不再由原有承包農(nóng)戶經(jīng)營，轉(zhuǎn)入農(nóng)地經(jīng)營者很難像農(nóng)地承包者那樣注重土地的可持續(xù)使用，較多經(jīng)營者出于短期投機(jī)心理而改變農(nóng)地用途。除此之外，農(nóng)地轉(zhuǎn)入農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的“去糧化”可能性比轉(zhuǎn)入普通農(nóng)戶和種糧大戶的高，意味著隨著我國農(nóng)地轉(zhuǎn)入農(nóng)業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)企業(yè)占比的增加也會(huì)導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)“去糧化”風(fēng)險(xiǎn)的提高。以河南省為例，農(nóng)地轉(zhuǎn)入農(nóng)戶的“去糧化”比例為40%，轉(zhuǎn)入農(nóng)業(yè)企業(yè)、合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的“去糧化”比例高達(dá)60%[6]。對(duì)此，中央態(tài)度十分明確，國務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》中明確提出要加大糧食生產(chǎn)扶持力度，鼓勵(lì)和支持流轉(zhuǎn)農(nóng)地用于糧食生產(chǎn)，遏制“非糧化”，嚴(yán)禁“非農(nóng)化”，絕不允許借土地流轉(zhuǎn)之名搞非農(nóng)建設(shè)。

2 農(nóng)地流轉(zhuǎn)中“去糧化”行為動(dòng)因

國家鼓勵(lì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)就是要盤活農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)，帶動(dòng)農(nóng)戶增產(chǎn)增收。但是，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中存在著大規(guī)模轉(zhuǎn)變農(nóng)地用途的“去糧化”行為，給國家糧食安全帶來嚴(yán)重隱患。這種行為的產(chǎn)生不僅與糧食種植收益減少有關(guān)，也與國家整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展布局和監(jiān)管體系不嚴(yán)等因素密切相關(guān)。

2.1 種糧低利潤倒逼流轉(zhuǎn)農(nóng)地“去糧化”

隨著農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格機(jī)制的形成，糧食生產(chǎn)成本上升而糧價(jià)下跌。目前，我國糧食生產(chǎn)與消費(fèi)出現(xiàn)了“三高一低現(xiàn)象”，即糧食產(chǎn)量高、糧食收購量和庫存量高，糧食收購價(jià)格低。根據(jù)《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2016》中的數(shù)據(jù)顯示，2015年我國糧食產(chǎn)量為6.2億t，與2005年相比增加了1.4億t，增速達(dá)到16.0%，但是農(nóng)民種糧收益卻不斷減少。從圖3可以發(fā)現(xiàn)，2000-2015年我國三種主要糧食（稻谷、小麥、玉米）年均生產(chǎn)利潤波動(dòng)較大，2011年以后呈顯著下降趨勢(shì)。近五年來，糧食利潤最高僅為3 761.4元/hm2，2015年糧食生產(chǎn)利潤更是降到極點(diǎn)，平均僅為293.25元/hm2。

圖3 2000-2015年糧食種植成本收益情況Fig. 3 Grain production cost and proft from 2010 to 2015

2010-2015年兩種油料作物（花生、油菜籽）平均利潤總體呈下降趨勢(shì)（圖4）。2012年以后兩種油料作物平均利潤下降幅度加大，2014年出現(xiàn)虧損。2013年年均利潤也僅有198.75元/hm2，2015年年均利潤直接降到-1 225.05元/hm2?？梢?，農(nóng)業(yè)傳統(tǒng)種植業(yè)普遍利潤較低。

根據(jù)近年來糧食種植成本收益分析發(fā)現(xiàn)，糧食生產(chǎn)成本越來越高，收益卻越來越少。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體轉(zhuǎn)入農(nóng)地后也無法解決糧食生產(chǎn)利潤逐年下降問題，甚至由于糧食種植收益低而無法支付耕地流轉(zhuǎn)費(fèi)。因此，糧食種植的低利潤倒逼著流轉(zhuǎn)農(nóng)地“去糧化”。

2.2 非農(nóng)主體與非農(nóng)動(dòng)機(jī)疊加觸發(fā)流轉(zhuǎn)農(nóng)地“去糧化”

圖4 2010-2015年兩種油料作物種植平均利潤Fig. 4 Average proft of two oil crops from 2010 to 2015

構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系是促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，豐富農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度的重要?jiǎng)?chuàng)新。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系將充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)企業(yè)等農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體優(yōu)勢(shì)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)改革。但是，在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體構(gòu)建過程中，大量工商資本下鄉(xiāng)，這類主體在其歷史發(fā)展過程中并無從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)，加之其主要?jiǎng)訖C(jī)是為了尋求經(jīng)濟(jì)利益最大化，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)農(nóng)地用途轉(zhuǎn)變的現(xiàn)象層出不窮。

糧食種植有其自身的獨(dú)特性，與工業(yè)生產(chǎn)方式有明顯差別，對(duì)種植經(jīng)驗(yàn)依賴性較強(qiáng)。糧食種植經(jīng)驗(yàn)不足制約部分新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體經(jīng)營收益的提高。同時(shí)，農(nóng)業(yè)工商資本下鄉(xiāng)種田多數(shù)采用雇傭工人種植，經(jīng)營方式與小農(nóng)經(jīng)營比較更為粗放，單位播種面積糧食產(chǎn)量低于傳統(tǒng)農(nóng)戶種植。由于非農(nóng)主體種糧經(jīng)濟(jì)利潤小，非農(nóng)動(dòng)機(jī)會(huì)更加強(qiáng)烈。據(jù)有關(guān)媒體調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前農(nóng)戶對(duì)農(nóng)戶流轉(zhuǎn)的土地基本還是用來種植糧食，但農(nóng)戶企業(yè)、農(nóng)戶對(duì)種養(yǎng)大戶的流轉(zhuǎn)，多數(shù)出現(xiàn)了農(nóng)地“去糧化”趨勢(shì)，并且這一趨勢(shì)還會(huì)加快[2]。所以，種糧經(jīng)驗(yàn)不足與非農(nóng)動(dòng)機(jī)增強(qiáng)疊加引發(fā)了部分新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)農(nóng)地“去糧化”行為。

2.3 農(nóng)業(yè)旅游用地嚴(yán)重不足導(dǎo)致流轉(zhuǎn)農(nóng)地“去糧化”

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民生活水平提高，農(nóng)業(yè)休閑旅游需求增強(qiáng)，但農(nóng)業(yè)旅游用地供給不足，供需缺口大。為解決日益增長的旅游用地需求問題，國務(wù)院印發(fā)的旅游發(fā)展規(guī)劃指出“城鄉(xiāng)居民可利用自有住宅依法從事旅游經(jīng)營，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位和個(gè)人也可依法通過承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)的方式，使用農(nóng)民集體所有的農(nóng)用地、未利用地，從事與旅游相關(guān)的種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)?！庇谑?，許多旅游項(xiàng)目開發(fā)人利用農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策漏洞將新增旅游用地開發(fā)聚焦于城郊和鄉(xiāng)村。加之我國《土地管理法》和《土地利用現(xiàn)狀分類標(biāo)準(zhǔn)》并未對(duì)旅游用地做出明確界定，導(dǎo)致旅游項(xiàng)目用地的審批建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)無法控制，大量鄉(xiāng)村旅游用地借未改變農(nóng)地原有自然屬性之名用于非農(nóng)建設(shè)。尤其是近年來城市人口旅游偏好選擇刺激和旅游用地監(jiān)管不嚴(yán)等導(dǎo)致農(nóng)地建設(shè)農(nóng)家樂和度假村等現(xiàn)象層出不窮[7]。農(nóng)業(yè)旅游用地客觀不足，導(dǎo)致大量流轉(zhuǎn)農(nóng)地“去糧化”。

2.4 流轉(zhuǎn)農(nóng)地“去糧化”缺乏監(jiān)督手段

流轉(zhuǎn)農(nóng)地用途一直以來都是政府土地管理部門較為關(guān)注的。為防止流轉(zhuǎn)農(nóng)地“去糧化”，國家提出要定期對(duì)農(nóng)用地情況督查，通過控制糧食、良種、農(nóng)資補(bǔ)貼和扶持政策監(jiān)管農(nóng)地用途，也有部分試點(diǎn)采用農(nóng)地流轉(zhuǎn)商業(yè)保險(xiǎn)來監(jiān)管農(nóng)地流轉(zhuǎn)雙方流轉(zhuǎn)行為，確保農(nóng)地流轉(zhuǎn)后從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)?？墒?，商業(yè)保險(xiǎn)和政策補(bǔ)貼這樣的經(jīng)濟(jì)手段在監(jiān)督實(shí)施過程中存在很大風(fēng)險(xiǎn)，可能導(dǎo)致許多新型經(jīng)營主體為“流轉(zhuǎn)土地”而“流轉(zhuǎn)”。因此，當(dāng)前的農(nóng)地流轉(zhuǎn)監(jiān)督手段亟待完善。

流轉(zhuǎn)農(nóng)地“去糧化”監(jiān)督手段缺乏主要表現(xiàn)在政府監(jiān)督不到位和農(nóng)戶自發(fā)監(jiān)督不足兩個(gè)方面。當(dāng)前，政府事前監(jiān)督手段還未明確，對(duì)一些企業(yè)與地方政府、農(nóng)村村集體相關(guān)負(fù)責(zé)人聯(lián)合運(yùn)作農(nóng)地流轉(zhuǎn)事宜，流轉(zhuǎn)之初直接用于“去糧化”生產(chǎn)的行為監(jiān)督較弱。同時(shí)，流轉(zhuǎn)農(nóng)地用途監(jiān)督中未充分調(diào)動(dòng)享有承包權(quán)農(nóng)戶監(jiān)督積極性。由于農(nóng)戶這一主要監(jiān)督主體并未被納入到有效監(jiān)督手段中，導(dǎo)致農(nóng)戶在利益最大化驅(qū)動(dòng)下往往經(jīng)不住高租金的誘惑。如果有人愿意轉(zhuǎn)包農(nóng)地，無論是農(nóng)地流入后有何種用途，農(nóng)民都愿意將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去而忽視監(jiān)督責(zé)任[8]。農(nóng)地經(jīng)營者破壞了一部分耕地可以再轉(zhuǎn)包其它高質(zhì)量耕地，大量流轉(zhuǎn)農(nóng)地被用于水產(chǎn)養(yǎng)殖、牲畜養(yǎng)殖和花卉種植等。政府和農(nóng)戶對(duì)土地用途監(jiān)督不足導(dǎo)致農(nóng)地質(zhì)量下降嚴(yán)重。

3 “去糧化”行為對(duì)國家糧食安全的影響

改革開放以來，我國糧食生產(chǎn)大致經(jīng)歷了糧食產(chǎn)量大幅度增長(1978-1984年)、周期性波動(dòng)（1984-1998年）、不斷下降（1998-2004年）、連續(xù)增長（2003年至今）四個(gè)階段。與此同時(shí)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值也由1978年的1 117.5億元上升到2015年的57 635億元。但是，糧食產(chǎn)量和農(nóng)業(yè)增加值的增長并不能使我們對(duì)糧食安全問題高枕無憂。我國糧食產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)“十二連增”與糧食播種面積不斷增加密不可分（圖5）。從圖5可以看出，2003-2015年糧食作物產(chǎn)量與播種面積變化趨勢(shì)與變化幅度較為同步。2003-2009年期間糧食播種面積以較大幅度增加，糧食作物產(chǎn)量也不斷提高；2009年以后，糧食作物播種面積增長幅度變小，糧食產(chǎn)量增速也開始放緩。因此，糧食播種面積保有量對(duì)我國糧食產(chǎn)量增加至關(guān)重要。

從短期來看，流轉(zhuǎn)農(nóng)地“去糧化”對(duì)于推動(dòng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、扭轉(zhuǎn)“三量齊增”有直接作用。但是，近年來流轉(zhuǎn)農(nóng)地以旅游業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)的名義，被用來從事非農(nóng)建設(shè)以及非農(nóng)產(chǎn)業(yè)也屢見不鮮。由于耕地非農(nóng)建設(shè)后，尤其是硬化后，恢復(fù)種植難度大，因此，長期來看，“去糧化”使國家糧食安全受到威脅。

3.1 “去糧化”導(dǎo)致糧食生產(chǎn)潛力下降

我國糧食產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)“十二連增”是我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化改革成果的重要體現(xiàn)。但是，隨著我國人口不斷增多，糧食需求也不斷增加，糧食安全趨緊。目前，糧食安全問題主要表現(xiàn)為糧食產(chǎn)量與增長速度波動(dòng)明顯、糧食消費(fèi)量不斷增長、糧食價(jià)格變動(dòng)和糧食貿(mào)易逆差加大[9]。為解決糧食安全問題，保障糧食生產(chǎn)潛力，2016年經(jīng)國務(wù)院同意，國土資源部印發(fā)《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020年）調(diào)整方案》指出，到2020年，耕地保有量要達(dá)到1.24億hm2以上。但農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中的“去糧化”行為導(dǎo)致糧食生產(chǎn)用地不斷減少，耕地總量日趨下降。

圖5 2003-2015年糧食作物產(chǎn)量與播種面積Fig. 5 Planted area and output of grains from 2003 to 2015

2010-2015年流轉(zhuǎn)農(nóng)地去糧化的比例長期居高不下。2015年有0.129億hm2流轉(zhuǎn)農(nóng)地不再用于糧食生產(chǎn)，占總流轉(zhuǎn)農(nóng)地面積近43.3%（圖6）。按照當(dāng)前我國糧食產(chǎn)量（5.25 t/hm2）估算，2015年我國因農(nóng)地流轉(zhuǎn)后“去糧化”行為導(dǎo)致糧食產(chǎn)量減少0.89億t，占當(dāng)年糧食產(chǎn)量的14.32%，嚴(yán)重影響糧食數(shù)量安全。事實(shí)上，在我國糧食產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)“十二連增”的同時(shí)，糧食進(jìn)口量也在不斷增加。海關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國稻谷進(jìn)口量由2010年的38.82萬t增長到2015年的337.69萬t，五年間增長了7.7倍。與此同時(shí)，小麥進(jìn)口量也由2010年的123.07萬t上漲到2015年的300.59萬t，增長了49%。流轉(zhuǎn)農(nóng)地“去糧化”增強(qiáng)了糧食產(chǎn)量的不穩(wěn)定性，加快了糧食進(jìn)口量增長速度，降低了糧食生產(chǎn)潛力，加劇了糧食安全問題。

圖6 2010-2015年農(nóng)地流轉(zhuǎn)總面積與用于糧食作物種植面積Fig. 6 Land circulation area used for grain production from 2010 to 2015

3.2 “去糧化”導(dǎo)致耕地質(zhì)量下降

糧食安全是確保所有人在任何時(shí)候既能買得到又買得起他們所需的基本食品。我國糧食產(chǎn)量實(shí)現(xiàn)“十二連增”在短期內(nèi)有效保障了糧食數(shù)量安全，但糧食質(zhì)量安全形勢(shì)依然嚴(yán)峻，尤其是耕地污染帶來的糧食質(zhì)量安全問題不容忽視。自2008年農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模不斷擴(kuò)大后，流轉(zhuǎn)農(nóng)地的“去糧化”導(dǎo)致耕地質(zhì)量下降事件頻發(fā)，如2012年農(nóng)民蔡某狀告賈某將其轉(zhuǎn)包出去的耕地用于取土燒磚的案例；山東省武城縣眾多種糧大戶棄耕案件等[10]。根據(jù)國土資源部《2015中國國土資源公報(bào)》中關(guān)于2014年全國耕地質(zhì)量等別年度更新評(píng)價(jià)成果顯示，“2014年全國耕地平均質(zhì)量等別為9.97等，總體偏低。優(yōu)等地面積為386.5萬hm2，占全國耕地評(píng)定總面積的2.9%；高等地面積為3 577.6萬hm2，占全國耕地評(píng)定總面積的26.5%；中等地面積為7 135.0萬hm2，占全國耕地評(píng)定總面積的52.9%；低等地面積為2 394.7萬hm2，占全國耕地評(píng)定總面積的17.7%?！?/p>

由于耕地破壞的不可逆性和我國對(duì)耕地修復(fù)重視的時(shí)間較短，耕地修復(fù)技術(shù)不完備、人才缺乏等因素影響，導(dǎo)致耕地破壞后難以繼續(xù)投入糧食生產(chǎn)。即使破壞后耕地再次被農(nóng)戶耕種，生產(chǎn)出的糧食也存在著極大的安全隱患。為防止流轉(zhuǎn)農(nóng)地“去糧化”導(dǎo)致耕地質(zhì)量下降，《土地管理法》第四條明確規(guī)定，“嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)?！薄掇r(nóng)村土地承包法》也明確規(guī)定，“土地流轉(zhuǎn)后不能擅自改變土地的農(nóng)業(yè)用途，未經(jīng)批準(zhǔn)不能將土地用于非農(nóng)建設(shè)?！笨墒?，流轉(zhuǎn)農(nóng)地“去糧化”行為仍很難遏制，耕地質(zhì)量不斷下降，對(duì)我國糧食安全影響重大。

3.3 “去糧化”影響農(nóng)民種糧積極性

隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)趨勢(shì)加快，農(nóng)民將農(nóng)地以轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、出租、股份合作等方式流轉(zhuǎn)出去。但是，部分新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體將流轉(zhuǎn)農(nóng)地“去糧化”給農(nóng)民造成了從事非農(nóng)生產(chǎn)盈利頗豐的假象，農(nóng)民種糧積極性下降。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中，一些農(nóng)地流入主體為了追求短期利益，盲目追逐市場(chǎng)熱點(diǎn)，尤其是工商資本下鄉(xiāng)，流入農(nóng)地“去糧化”現(xiàn)象凸顯。如媒體多有報(bào)道，市場(chǎng)花卉苗木價(jià)格上漲，就把耕地改種花卉苗木；泥鰍市場(chǎng)行情好，企業(yè)就流入耕地養(yǎng)泥鰍。而企業(yè)將流入農(nóng)地用于非糧化用途帶來了短期較高收益，吸引周邊農(nóng)戶也放棄種糧。同時(shí)，一些旅游企業(yè)利用流轉(zhuǎn)農(nóng)地發(fā)展旅游業(yè)也促使不少農(nóng)民開始改變承包耕地用途，借旅游景區(qū)帶動(dòng)效應(yīng)發(fā)展小規(guī)模觀光、休閑農(nóng)業(yè)旅游，種糧積極性不斷下降。

4 糧食安全目標(biāo)下農(nóng)地流轉(zhuǎn)“去糧化”行為治理對(duì)策

農(nóng)地流轉(zhuǎn)用途監(jiān)管在不同國家有不同做法，如日本利用土地交易許可制度和空閑地制度等來實(shí)現(xiàn)對(duì)土地用途的管制；英國地方政府通過制定土地利用規(guī)劃、審核批準(zhǔn)規(guī)劃許可等方式實(shí)現(xiàn)監(jiān)管；而法國則通過制定法律法規(guī)，建立農(nóng)地事務(wù)所、土地整治與農(nóng)村安置公司等機(jī)構(gòu)來規(guī)劃土地用途[11]。但是，我國特殊的農(nóng)地所有權(quán)制度決定了在農(nóng)地流轉(zhuǎn)監(jiān)管中既要借鑒國外經(jīng)驗(yàn)又要建立具有中國特色的農(nóng)地流轉(zhuǎn)用途監(jiān)管治理體系。

4.1 農(nóng)地優(yōu)先流轉(zhuǎn)給糧食加工企業(yè)和種糧大戶

農(nóng)地流轉(zhuǎn)是提高糧食生產(chǎn)效率的重要手段，將農(nóng)地流轉(zhuǎn)給種糧大戶和糧食加工企業(yè)有利于確保農(nóng)地流轉(zhuǎn)后繼續(xù)用于糧食生產(chǎn)，也有利于形成糧食經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展道路。糧食產(chǎn)業(yè)鏈包括糧食生產(chǎn)、收購、加工轉(zhuǎn)化、產(chǎn)品、消費(fèi)等五個(gè)階段[12]。由于我國農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)受國家價(jià)格調(diào)控影響嚴(yán)重，糧食生產(chǎn)、收購和加工出現(xiàn)脫節(jié)現(xiàn)象。如“2009年下旬在國際市場(chǎng)大豆價(jià)格快速下跌的情況下，國家臨時(shí)收儲(chǔ)的高價(jià)大豆連續(xù)數(shù)次流拍，出現(xiàn)了一邊是國儲(chǔ)大豆“倉滿為患”而另一邊則是不少國內(nèi)油脂加工企業(yè)“無豆下鍋”的尷尬局面[13]。”在這一過程中如果糧食生產(chǎn)、收購和加工能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)接，糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展就會(huì)順利進(jìn)行。除將農(nóng)地優(yōu)先流轉(zhuǎn)給糧食加工企業(yè)外也可以流轉(zhuǎn)給種糧大戶，種糧大戶具有糧食種植的初步規(guī)模和糧食種植經(jīng)驗(yàn)，將農(nóng)地流轉(zhuǎn)給種糧大戶可以充分發(fā)揮糧食種植規(guī)?；б?。因此，將農(nóng)地優(yōu)先流轉(zhuǎn)給糧食加工企業(yè)和種糧大戶是實(shí)現(xiàn)糧食種植產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和糧食安全的必然選擇。

4.2 制定農(nóng)地流轉(zhuǎn)費(fèi)用分類指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)

制定農(nóng)地流轉(zhuǎn)費(fèi)用分類指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)有利于規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為。目前，農(nóng)地流轉(zhuǎn)費(fèi)用在我國還沒有形成嚴(yán)格的指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，流轉(zhuǎn)費(fèi)用由農(nóng)地承包者與經(jīng)營者之間根據(jù)具體情況協(xié)商決定，不同年份流轉(zhuǎn)情況也有所差別。總體而言，平均流轉(zhuǎn)費(fèi)用為15 000元/hm2。但是，有些地方以糧食實(shí)物量估計(jì)，如安徽某地農(nóng)地流轉(zhuǎn)按照當(dāng)年180 kg水稻市場(chǎng)價(jià)為折算標(biāo)準(zhǔn)。一般農(nóng)戶只會(huì)拿到以水稻最低市場(chǎng)價(jià)估算的農(nóng)地流轉(zhuǎn)費(fèi)用，嚴(yán)重影響農(nóng)戶流轉(zhuǎn)農(nóng)地意愿。還有些地方農(nóng)地流轉(zhuǎn)費(fèi)用市場(chǎng)價(jià)格混亂，農(nóng)戶盲目抬高流轉(zhuǎn)費(fèi)用，造成種糧主體收益大大減少。針對(duì)這樣的情況，需要依據(jù)農(nóng)地質(zhì)量、農(nóng)地附近交通情況和農(nóng)地聚集程度等因素制定農(nóng)地流轉(zhuǎn)費(fèi)用分類指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)。

4.3 規(guī)避政府強(qiáng)制流轉(zhuǎn)行為

流轉(zhuǎn)農(nóng)地“去糧化”行為，與工商資本下鄉(xiāng)和地方政府、村集體聯(lián)合操縱農(nóng)村集體土地有很大關(guān)系。我國農(nóng)村土地歸集體所有，農(nóng)民享有承包經(jīng)營權(quán)。盡管農(nóng)村土地承包權(quán)30 a不變，但村集體對(duì)農(nóng)村土地仍有較大管理權(quán)，且不少農(nóng)民還保留著傳統(tǒng)“公社”思想，對(duì)村集體安排被動(dòng)接受。如四川省劍閣縣村小組強(qiáng)制種煙葉事件，地方政府將村干部工資與農(nóng)地強(qiáng)制流轉(zhuǎn)指標(biāo)掛鉤，逼迫農(nóng)地流轉(zhuǎn)“去糧化”?；诖?，要規(guī)避政府強(qiáng)制流轉(zhuǎn)行為，建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)政府工作備案與審核制度。上級(jí)政府應(yīng)在制定嚴(yán)格農(nóng)地流轉(zhuǎn)準(zhǔn)入規(guī)則基礎(chǔ)上，嚴(yán)格審核農(nóng)地流入主體自身資質(zhì)，使政府強(qiáng)制流轉(zhuǎn)農(nóng)地的“尋租”行為在源頭上得到遏制。

4.4 加強(qiáng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)后使用方式監(jiān)督

當(dāng)前，我們急需建立一套完備的且與流轉(zhuǎn)出農(nóng)地農(nóng)戶利益掛鉤的監(jiān)督體系。農(nóng)民將土地流轉(zhuǎn)后并不意味著對(duì)土地失去管理權(quán)，除收取租金外也要承擔(dān)一定的監(jiān)督責(zé)任，定期檢查承包農(nóng)地是否仍在進(jìn)行糧食種植。為防止農(nóng)戶短視行為，可在農(nóng)戶流轉(zhuǎn)租金中收取一定比例質(zhì)保金，在年末按照農(nóng)地使用情況確定歸還及獎(jiǎng)勵(lì)金額。除與農(nóng)戶自身利益相關(guān)監(jiān)督外，國家也需要有負(fù)責(zé)農(nóng)地生產(chǎn)監(jiān)督的專門部門，建立政府與保險(xiǎn)公司的業(yè)務(wù)合作關(guān)系，建立農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體間相互監(jiān)督的機(jī)制。國家、社會(huì)和農(nóng)戶聯(lián)合監(jiān)督才能確保農(nóng)地流轉(zhuǎn)后真正用于糧食生產(chǎn)。

4.5 完善流轉(zhuǎn)農(nóng)地種糧補(bǔ)貼機(jī)制

農(nóng)地流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼是激勵(lì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體選擇農(nóng)地流轉(zhuǎn)及流轉(zhuǎn)后用于糧食生產(chǎn)的重要方式。當(dāng)前，為鼓勵(lì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，政府財(cái)政對(duì)具有穩(wěn)定流轉(zhuǎn)關(guān)系，符合土地承包政策法規(guī)等五個(gè)條件的土地承包者給予1 500元/hm2補(bǔ)貼。原有糧食補(bǔ)貼在承包戶與經(jīng)營戶間協(xié)商分配，新增補(bǔ)貼向規(guī)?；Z食生產(chǎn)主體傾斜。這樣的補(bǔ)貼方式加快了農(nóng)地流轉(zhuǎn)但沒要達(dá)到保障流轉(zhuǎn)農(nóng)地用于糧食種植的目的。當(dāng)前，流轉(zhuǎn)農(nóng)地種糧收益低成為制約農(nóng)地經(jīng)營主體繼續(xù)種植糧食的重要因素。如果能形成針對(duì)種糧低收益的補(bǔ)貼機(jī)制無疑對(duì)愿意種糧的經(jīng)營主體來說是極大的扶持。補(bǔ)貼不僅僅局限于資金補(bǔ)貼還可以增強(qiáng)種植技術(shù)形式補(bǔ)貼，如為農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營者定期進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)，將先進(jìn)的播種技術(shù)推廣給農(nóng)地經(jīng)營者，幫經(jīng)營者引進(jìn)生產(chǎn)機(jī)械等。非現(xiàn)金補(bǔ)貼也可以規(guī)避農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體為騙取補(bǔ)貼而將流轉(zhuǎn)農(nóng)地“去糧化”。

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（責(zé)任編輯：王育花）

The impact of “de-graining” on national grain security during rural land transfer and some governance suggestions

LIU Dan1a, GONG Qian-wen1b
（1. Beijing Forestry University, a. School of Humanities and Social Science, b. Center for Green Development and Chinese Rural Land Research, Beijing 100083）

F301 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1000-0275（2017）04-0673-08

10.13872/j.1000-0275.2017.0078

劉丹, 鞏前文. 農(nóng)地流轉(zhuǎn)中“去糧化”行為對(duì)國家糧食安全的影響及治理對(duì)策[J]. 農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究, 2017, 38(4): 673-680.

Liu D, Gong Q W. The impact of “de-graining” on national grain security during rural land transfer and some governance suggestions[J]. Research of Agricultural Modernization, 2017, 38(4): 673-680.

國家社會(huì)科學(xué)基金（16CJY044）；北京市社會(huì)科學(xué)基金（16LJC009）。

劉丹（1993-），女，內(nèi)蒙古鄂爾多斯人，碩士研究生，主要從事農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)理論與政策研究，E-mail：liu1123424@126.com；通訊作者：鞏前文（1982-），男，安徽池州人，博士后，副教授，主要從事農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)理論與政策研究，E-mail: gongqianwen@bjfu.edu.cn。

2017-04-26，接受日期：2017-07-10

Foundation item: National Social Science Foundation of China (16CJY044); Social Science Foundation of Beijing (16LJC009).

Corresponding author: GONG Qian-wen, E-mail: gongqianwen@bjfu.edu.cn.

Received 26 April, 2017;Accepted 10 July, 2017