莊靜

摘要：《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，標(biāo)志著延續(xù)了近20年的養(yǎng)老金“雙軌制”終結(jié)，對(duì)于全面深化改革具有深遠(yuǎn)的意義。但是，受制于歷史與現(xiàn)實(shí)的局限性，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革還存在問題與不足，亟需進(jìn)一步完善相關(guān)制度。本文根據(jù)目前機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)存在的問題，提出一些解決措施。

關(guān)鍵詞：機(jī)關(guān)事業(yè)單位 養(yǎng)老保險(xiǎn) 措施

引言

目前我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)工作步伐依舊比較緩慢，暫時(shí)達(dá)不到企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的高度。主要是由于兩種不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的存在，阻礙了勞動(dòng)者在不同單位之間的正常流動(dòng)。因此，解決機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)之間兩種養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的相互連接關(guān)系，提升勞動(dòng)者流通途徑，完善養(yǎng)老金待遇調(diào)整機(jī)制是當(dāng)前全國(guó)普遍關(guān)注的課題。

一、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)存在的問題

（一）沒有明確養(yǎng)老金的資金來源渠道

城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的一個(gè)最大問題就是沒有明確規(guī)定“老人”養(yǎng)老金和“中人”過渡性養(yǎng)老金的來源渠道，而是采取統(tǒng)籌賬戶一并支出“老人”養(yǎng)老金和“中人”過渡性養(yǎng)老金的方式來解決基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革形成的歷史債務(wù)與轉(zhuǎn)制成本，因而出現(xiàn)了規(guī)模日益增大的養(yǎng)老基金缺口與個(gè)人賬戶“空賬”問題，《決定》出臺(tái)提出了“老人老辦法、新人新制度、中人逐步過渡”的總原則，但是也沒有明確規(guī)定“老人”養(yǎng)老金、“中人”過渡性養(yǎng)老金與視同繳費(fèi)年限的養(yǎng)老金待遇的資金來源渠道?！袄先恕别B(yǎng)老金、“中人”過渡性養(yǎng)老金與視同繳費(fèi)年限的養(yǎng)老金待遇是單位退休金制度下機(jī)關(guān)事業(yè)單位承諾的歷史債務(wù)，是機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革產(chǎn)生的轉(zhuǎn)制成本，不應(yīng)該歸屬于改革后的機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，更不應(yīng)該納入社會(huì)統(tǒng)籌賬戶

并支出，否則將重蹈城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制改革的覆轍。

（二）沒有在養(yǎng)老金待遇調(diào)整機(jī)制構(gòu)建方面取得突破

自2005年開始，城鎮(zhèn)企業(yè)退休職工養(yǎng)老金出現(xiàn)了“十一連漲”，主要原因是“老人”和“中人”的養(yǎng)老金缺乏正常的待遇調(diào)整機(jī)制。按照15年繳費(fèi)年限的規(guī)定，從2012年開始才會(huì)出現(xiàn)理論上的第一批退休“新人”，此前的退休職工主要是“老人”和“中人”，“新人”有正常的養(yǎng)老金待遇調(diào)整機(jī)制（隨在崗職工平均工資與本人指數(shù)化月平均工資的平均值進(jìn)行調(diào)整），而“老人”和“中人”的養(yǎng)老金缺乏正常的待遇調(diào)整機(jī)制，所以養(yǎng)老金“十一連漲”是在在職職工工資增長(zhǎng)與物價(jià)水平上漲的背景下而采取的無奈之舉?！稕Q定》規(guī)定機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員待遇與企業(yè)退休人員以及城鄉(xiāng)老年居民基本養(yǎng)老待遇調(diào)整統(tǒng)籌考慮，這表明機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在“老人”和“中人”養(yǎng)老金待遇調(diào)整機(jī)制方面與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是

樣的，沒有取得實(shí)質(zhì)性的突破。

（三）未能與事業(yè)單位分類改革配合實(shí)施

2011年，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革指導(dǎo)意見》明確提出將事業(yè)單位劃分為三個(gè)類別，特別是逐步將從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)。由此決定了現(xiàn)在的事業(yè)單位在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的歸屬上存在明顯的差異，特別是在年金制度的管理方面：劃歸行政機(jī)構(gòu)或轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)的事業(yè)單位與從事公益服務(wù)的事業(yè)單位工作人員應(yīng)該參加機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并為其建立職業(yè)年金計(jì)劃；轉(zhuǎn)為企業(yè)的事業(yè)單位工作人員則應(yīng)該參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并為其建立企業(yè)年金計(jì)劃。此外，對(duì)于轉(zhuǎn)為企業(yè)的事業(yè)單位工作人員在參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度時(shí)產(chǎn)生的轉(zhuǎn)制成本問題也應(yīng)該區(qū)別于前兩類人員?！稕Q定》規(guī)定將機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革一并實(shí)施，沒有與事業(yè)單位分類改革工作配套實(shí)施。

二、建立和完善機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的措施

（一）盡快制定實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)專項(xiàng)法律及配套法規(guī)

從我國(guó)當(dāng)前實(shí)際來看，專項(xiàng)法律及配套法規(guī)建設(shè)大大滯后于實(shí)踐，已經(jīng)影響了我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)的健康發(fā)展。雖然，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀需要，國(guó)務(wù)院和有關(guān)部門發(fā)布了暫行規(guī)定、試行條例等來指導(dǎo)工作，但是對(duì)于建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度來說，僅僅這些規(guī)定是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還有許多問題沒有根本解決。因此，面對(duì)當(dāng)前不能全面立法的情況下，現(xiàn)今的專項(xiàng)法律及配套法規(guī)雖然可以說是不完善的法律，但至少應(yīng)當(dāng)規(guī)范養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保范圍、統(tǒng)籌層次、政策體系等問題。只有通過完善專項(xiàng)法律及配套法規(guī)才能使整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作有法可依，規(guī)范全國(guó)各地的養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，使整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作步入法制化軌道，并進(jìn)一步擴(kuò)大改革范圍，全面實(shí)施機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)。近來，全國(guó)各地要求加快機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的呼聲越來越高，要求盡快全面實(shí)施機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)。目前，全面實(shí)施機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)的時(shí)機(jī)和條件已經(jīng)成熟，一是各地不同程度地開展了機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，奠定了良好的實(shí)踐基礎(chǔ)；二是機(jī)關(guān)事業(yè)單位人事、體制改革客觀要求機(jī)關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)相應(yīng)跟上；三是企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革提供了可借鑒的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

（二）規(guī)范退休年齡政策

我國(guó)現(xiàn)行退休政策是改革開放前制定的，隨著生活水平的提高和人口預(yù)期壽命延長(zhǎng)，現(xiàn)行退休政策顯然不符合現(xiàn)實(shí)國(guó)情。特別是我國(guó)正處于“人口紅利”轉(zhuǎn)換期，屆時(shí)勞動(dòng)力短缺將嚴(yán)重制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，應(yīng)從戰(zhàn)略高度進(jìn)一步規(guī)范退休年齡政策：一是從待遇機(jī)制上嚴(yán)格規(guī)范特殊工種提前退休政策，將提前退休與養(yǎng)老金發(fā)放年齡脫鉤，對(duì)提前退休人員采取企業(yè)內(nèi)部退養(yǎng)方式解決；二是與機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革進(jìn)程一致，適時(shí)調(diào)整和統(tǒng)一男女性退休年齡；三是在時(shí)機(jī)成熟時(shí)，逐步提高法定退休年齡。

（三）盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌

《決定》的頒布標(biāo)志著我國(guó)已經(jīng)建立覆蓋全體國(guó)民的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并且為實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移就業(yè)勞動(dòng)者在三類不同的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中跨統(tǒng)籌區(qū)域和跨制度轉(zhuǎn)移接續(xù)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系，設(shè)計(jì)了基本致的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)辦法。但是，現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)辦法存在明顯的政策缺陷：一方面以“核算參保職工繳費(fèi)積累規(guī)?！睘檎叱霭l(fā)點(diǎn)，違背了社會(huì)保險(xiǎn)原則，間接導(dǎo)致養(yǎng)老金既得受益權(quán)損失；另一方面，“按各年度實(shí)際繳費(fèi)工資總和的12%轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)資金”，直接導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)損失。因此，為徹底解決養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)問題，也為了進(jìn)步解決養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇地區(qū)公平性問題，必須盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌。

（四）實(shí)現(xiàn)個(gè)人賬戶養(yǎng)老基金投資運(yùn)營(yíng)

在基金積累制養(yǎng)老金制度下，參保者繳費(fèi)形成的養(yǎng)老基金積累將會(huì)在長(zhǎng)達(dá)30年左右的積累期內(nèi)面臨巨大的貶值風(fēng)險(xiǎn)。按照現(xiàn)行社?；鸸芾硪?guī)定，目前城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金只能購買國(guó)債和銀行存款，不得從事任何形式的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。這種管理規(guī)定顯然不符合個(gè)人賬戶養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的積累制屬性。因此，應(yīng)盡快出臺(tái)個(gè)人賬戶養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法，構(gòu)建科學(xué)、合理、安全、高效的個(gè)人賬戶養(yǎng)老基金治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)。建議以省為單位，由省級(jí)社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)作為受托人和賬戶管理人，然后通過公開招標(biāo)方式從金融市場(chǎng)遴選合格的基金托管人和投資管理人，對(duì)個(gè)人賬戶養(yǎng)老基金進(jìn)行投資運(yùn)營(yíng)；各級(jí)社保行政主管部門作為監(jiān)管者，按照擬定規(guī)則、依規(guī)監(jiān)管的原則，對(duì)各相關(guān)管理主體和基金運(yùn)行情況進(jìn)行監(jiān)管。

三、結(jié)束語

綜上所述，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革與發(fā)展不僅關(guān)系到中國(guó)三千多萬事業(yè)單位職工養(yǎng)老保障權(quán)利的實(shí)現(xiàn)問題，當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革進(jìn)程滯后于城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，已經(jīng)成為我國(guó)社會(huì)保障制度改革和發(fā)展的瓶頸，我們必須持之以恒的加以關(guān)注、推動(dòng)和完善。