◆何云福/ 文

缺陷產(chǎn)品召回與執(zhí)法查處關(guān)聯(lián)性分析

◆何云福/ 文

召回是生產(chǎn)者對存在缺陷的產(chǎn)品采取措施消除缺陷或降低、消除安全風(fēng)險的活動。召回的產(chǎn)品，其缺陷可能是不符合國家標準、行業(yè)標準中保障人身、財產(chǎn)安全要求或存在不合理危險，從而也可能屬于《產(chǎn)品質(zhì)量法》中所規(guī)制的不合格產(chǎn)品，進而企業(yè)的生產(chǎn)銷售行為可納入執(zhí)法查處范疇。本文試分析缺陷產(chǎn)品召回與執(zhí)法查處之間的內(nèi)在聯(lián)系和區(qū)分，提出研究制訂缺陷產(chǎn)品召回與執(zhí)法查處關(guān)聯(lián)規(guī)則的建議。

一、問題的提出

隨著缺陷產(chǎn)品召回制度的不斷完善，缺陷產(chǎn)品法定召回范圍從汽車、兒童玩具擴大到電子電器、兒童用品等日用消費品。另一方面，《缺陷消費品召回管理辦法》將缺陷消費品召回的管理職責(zé)落實到省級乃至省級以下產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門。這些因素都導(dǎo)致基層在數(shù)量日增的召回工作實踐中，亟需處理好缺陷消費品召回與既有執(zhí)法查處的關(guān)系，有效推動缺陷產(chǎn)品召回的深入實施，同時正確履行好執(zhí)法監(jiān)管職責(zé)。

具體而言，產(chǎn)品缺陷是由于設(shè)計、制造、警示標識等原因?qū)е碌脑谕慌?、型號或者類別的消費品中普遍存在的不符合國家標準、行業(yè)標準中保障人身、財產(chǎn)安全要求的情形或者其他危及人身、財產(chǎn)安全的不合理的危險。因此，不符合國家標準、行業(yè)標準中保障人身、財產(chǎn)安全要求或存在不合理的危險產(chǎn)品，既可以采取召回的措施，產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門又可以依據(jù)監(jiān)管職責(zé)，依法開展執(zhí)法查處。但是，顯而易見的是，執(zhí)法查處將極大影響到企業(yè)自主召回的積極性和主動性，從而影響到缺陷產(chǎn)品召回制度的實施。另一方面，如果僅采取缺陷產(chǎn)品召回的措施，而不追查企業(yè)的違法行為，又可能存在履職風(fēng)險。

二、缺陷產(chǎn)品召回與執(zhí)法查處的關(guān)系

筆者認為，問題的核心在于，如何理解和處理好缺陷產(chǎn)品召回與執(zhí)法查處之間的關(guān)系。從實踐上看，產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門持有不同的觀點和做法。

一種觀點傾向于將缺陷產(chǎn)品召回與執(zhí)法查處兩者相互分離。缺陷產(chǎn)品召回管理部門按照程序確認、備案企業(yè)召回計劃，發(fā)布缺陷產(chǎn)品召回信息公告，對召回實施情況進行監(jiān)督。產(chǎn)品相應(yīng)的缺陷信息并不作為執(zhí)法查處的線索進行移交處理。同樣，執(zhí)法查處也并不對產(chǎn)品實施是否需要召回的調(diào)查，避免相互影響。

另一種觀點傾向于以執(zhí)法查處的流程替代缺陷產(chǎn)品召回的實施。執(zhí)法監(jiān)管部門并不嚴格區(qū)分執(zhí)法調(diào)查與產(chǎn)品缺陷調(diào)查，在作出執(zhí)法處罰決定的同時，補充產(chǎn)品缺陷調(diào)查內(nèi)容，督促企業(yè)履行缺陷產(chǎn)品召回的義務(wù)。其實質(zhì)是，執(zhí)法查處后，缺陷產(chǎn)品召回同步實施，調(diào)查與取證過程合二為一，減少了部分產(chǎn)品缺陷認定的環(huán)節(jié)。

還有觀點認為，缺陷產(chǎn)品召回與執(zhí)法查處之間是互補的關(guān)系，以產(chǎn)品缺陷信息為線索，分別采取缺陷產(chǎn)品召回與執(zhí)法查處兩種手段，避免管理不嚴或執(zhí)法難以閉環(huán)等不足。具體實施中，分別采取不同的程序，但又相互影響，各取所長，即對企業(yè)實施調(diào)查，又避免缺陷產(chǎn)品流入市場導(dǎo)致的傷害后果。

筆者認為，缺陷產(chǎn)品召回與執(zhí)法查處之間是相互關(guān)聯(lián)的，并沒有主次之分，也不是互相孤立的，要處理好兩者的關(guān)系需要重視其中的關(guān)聯(lián)點，并采取合適的處理規(guī)則。

三、缺陷產(chǎn)品召回與執(zhí)法查處幾個關(guān)聯(lián)點

缺陷產(chǎn)品召回與執(zhí)法查處之間相互關(guān)聯(lián)，關(guān)聯(lián)的關(guān)鍵節(jié)點在于兩者所針對的產(chǎn)品、對象有著交叉和重合以及職責(zé)有共通的要求。

第一，“產(chǎn)品”是兩者的關(guān)聯(lián)點?！懂a(chǎn)品質(zhì)量法》同時使用了“產(chǎn)品缺陷”和“產(chǎn)品質(zhì)量不合格”的概念，明確地把產(chǎn)品不應(yīng)存在缺陷或瑕疵作為產(chǎn)品質(zhì)量的基本要求。產(chǎn)品質(zhì)量不合格與產(chǎn)品缺陷、產(chǎn)品瑕疵有著密切的聯(lián)系，但兩者之間同樣也存在著明顯區(qū)別，相互不能夠完全替代。產(chǎn)品質(zhì)量雖然符合法律規(guī)定和約定的標準，即產(chǎn)品質(zhì)量合格，但仍有可能存在某種不合理的危險，即產(chǎn)品存在缺陷。因而，開展缺陷產(chǎn)品召回與執(zhí)法查處應(yīng)密切關(guān)注產(chǎn)品本身是否屬于“產(chǎn)品缺陷”，同時又屬于“產(chǎn)品質(zhì)量不合格”。

第二，“企業(yè)”是兩者的關(guān)聯(lián)點?！度毕菹M品召回管理辦法》明確規(guī)定，生產(chǎn)者是缺陷消費品的召回主體。消費品存在缺陷的，生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)實施召回?！懂a(chǎn)品質(zhì)量法》也規(guī)定了生產(chǎn)者應(yīng)當(dāng)對其生產(chǎn)的產(chǎn)品質(zhì)量負責(zé)，產(chǎn)品質(zhì)量應(yīng)當(dāng)符合下列要求：不存在危及人身、財產(chǎn)安全的不合理的危險，有保障人體健康和人身、財產(chǎn)安全的國家標準、行業(yè)標準的，應(yīng)當(dāng)符合該標準。因此，企業(yè)既有生產(chǎn)合格產(chǎn)品的義務(wù)，又有召回缺陷產(chǎn)品的義務(wù)。

第三，兩者的關(guān)聯(lián)是職責(zé)所需。產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門既是《產(chǎn)品質(zhì)量法》的執(zhí)法主體，又負有轄區(qū)內(nèi)缺陷產(chǎn)品召回監(jiān)督管理職責(zé)。從職責(zé)上講，缺陷產(chǎn)品召回的職責(zé)并不能代替產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管的職責(zé)?！度毕菹M品召回管理辦法》就明確規(guī)定了生產(chǎn)者依照本辦法召回缺陷消費品，不免除其依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。這里的“責(zé)任”不僅僅是民事責(zé)任，還包括行政責(zé)任乃至刑事責(zé)任。產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門對生產(chǎn)者違反《產(chǎn)品質(zhì)量法》的行為，應(yīng)當(dāng)追究其行政責(zé)任。缺陷產(chǎn)品召回特別是大量的企業(yè)自主召回，不屬于行政責(zé)任的追究，與監(jiān)管部門對違反《產(chǎn)品質(zhì)量法》所追究的行政責(zé)任，不構(gòu)成牽連和重合，是具有關(guān)聯(lián)的兩個法律行為。

四、推動缺陷產(chǎn)品召回與執(zhí)法查處關(guān)聯(lián)規(guī)則的形成

正如上文所述，缺陷產(chǎn)品召回與執(zhí)法查處既有區(qū)別，又相互關(guān)聯(lián)，因此，產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門在實施缺陷產(chǎn)品召回管理和執(zhí)法查處中，要依據(jù)一定的規(guī)則準確研判，處理好兩者關(guān)系，切實履行好工作職責(zé)。筆者認為，可以從以下幾方面推動關(guān)聯(lián)規(guī)則的形成。

一是限定產(chǎn)品關(guān)聯(lián)的范圍。從“產(chǎn)品”這個關(guān)聯(lián)點分析，產(chǎn)品缺陷認定存在兩類標準，即產(chǎn)品是否存在“不合理危險”的一般標準和是否符合有關(guān)國家、行業(yè)的安全標準。產(chǎn)品缺陷認定標準與不合格產(chǎn)品的認定標準并不一致，不能從產(chǎn)品存在缺陷直接確認產(chǎn)品不合格。因而，只有在產(chǎn)品既存在缺陷，又被判定為不合格的情形下，才需要關(guān)聯(lián)缺陷產(chǎn)品召回與執(zhí)法查處工作。在執(zhí)法查處中，要充分重視對產(chǎn)品是否違反產(chǎn)品質(zhì)量法的調(diào)查取證，不能直接將產(chǎn)品缺陷分析報告與產(chǎn)品不合格的檢測報告直接等同對待。

二是劃定企業(yè)關(guān)聯(lián)的情形。從“企業(yè)”這個關(guān)聯(lián)點分析，召回的缺陷產(chǎn)品的責(zé)任主體與行政處罰的違法主體也不是完全重合的。需要注意的是，《缺陷消費品召回管理辦法》所稱生產(chǎn)者，是指在中國境內(nèi)依法設(shè)立的生產(chǎn)消費品并以其名義頒發(fā)產(chǎn)品合格證明的企業(yè)。《缺陷消費品召回管理辦法》對生產(chǎn)者的界定與《產(chǎn)品質(zhì)量法》等法律法規(guī)規(guī)定不盡一致。雖然《產(chǎn)品質(zhì)量法》并未明確規(guī)定“生產(chǎn)者”的定義，但沒有對是否“以其名義頒發(fā)產(chǎn)品合格證明”加以限制。具體到缺陷產(chǎn)品召回與執(zhí)法查處的關(guān)聯(lián)，需要重視責(zé)任主體的不同、查處環(huán)節(jié)的不同可能導(dǎo)致的管轄權(quán)問題，避免發(fā)生主體和程序出錯。生產(chǎn)者是缺陷召回的責(zé)任主體。如果執(zhí)法查處的相對人與缺陷產(chǎn)品召回的責(zé)任主體并不一致，應(yīng)當(dāng)采取通報、移送等處理方式。

三是充實兩者關(guān)聯(lián)的內(nèi)容。從“職責(zé)”這個關(guān)聯(lián)點分析，缺陷產(chǎn)品召回管理可以稱為執(zhí)法后續(xù)閉環(huán)措施之一，執(zhí)法查處能強化缺陷產(chǎn)品召回管理的效力，兩者相得益彰。具體而言，執(zhí)法查處后應(yīng)注重督促企業(yè)對缺陷產(chǎn)品采取缺陷產(chǎn)品召回的措施，在運用裁量權(quán)時，鑒于企業(yè)主動召回是企業(yè)履行社會責(zé)任的良好行為，應(yīng)當(dāng)考慮企業(yè)主動召回對處罰幅度的影響，對處罰對象是否適用從輕、減輕處罰等，依據(jù)《行政處罰法》第二十七規(guī)定，企業(yè)主動消除或者減輕違法行為危害后果的，應(yīng)當(dāng)依法從輕或者減輕行政處罰。另一方面，對逃避召回義務(wù)、未履行已承諾的缺陷產(chǎn)品召回措施企業(yè)加強執(zhí)法查處。比如，在責(zé)令召回程序中，由執(zhí)法力量介入產(chǎn)品缺陷調(diào)查；又如運用執(zhí)法力量，強化缺陷產(chǎn)品召回實施情況的監(jiān)督，擴大缺陷產(chǎn)品召回的威懾力。

（作者單位：上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局）