王佐發(fā)

反腐制度的最終目標(biāo)不僅僅是懲治腐敗官員個(gè)人，并對(duì)未來(lái)可能的腐敗行為形成震懾，而且還應(yīng)該最小化腐敗給社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活造成的損失，提高社會(huì)收益。從這個(gè)角度分析，我國(guó)有必要把妥善處置腐敗官員遺留下來(lái)的爛尾工程納入反腐制度設(shè)計(jì)的一個(gè)組成部分

中共十八大以來(lái)，中央紀(jì)委強(qiáng)力反腐，一大批貪腐官員紛紛落馬。這些官員鋃鐺入獄的同時(shí)，巨額的貪腐財(cái)產(chǎn)也紛紛被追繳、沒收。伴隨著反貪腐出現(xiàn)的另一個(gè)嚴(yán)重的問(wèn)題卻一直潛伏，沒有得到應(yīng)有的關(guān)注。即，很多官員落馬后留下龐大的爛尾項(xiàng)目，許多至今無(wú)人問(wèn)津，造成巨大的社會(huì)浪費(fèi)。

以《財(cái)經(jīng)》記者調(diào)查、統(tǒng)計(jì)的官員落馬后留下的11個(gè)典型爛尾項(xiàng)目為例，本文擬揭示問(wèn)題的嚴(yán)重性和普遍性，分析爛尾項(xiàng)目背后的政治、經(jīng)濟(jì)和法律原因，并提出可行的解決路徑。

爛尾項(xiàng)目可能有千億元量級(jí)

落馬官員遺留項(xiàng)目無(wú)人接手，大量閑置，給國(guó)家和社會(huì)造成的損失驚人。

僅《財(cái)經(jīng)》整理的貪官留下的8個(gè)爛尾項(xiàng)目涉及的賬面金額就有650多億元。近年來(lái)全部落馬官員留下的爛尾項(xiàng)目賬面金額加總，應(yīng)該有千億元量級(jí)。

這僅是直接賬面損失，如果考慮到項(xiàng)目長(zhǎng)期閑置帶來(lái)的機(jī)會(huì)成本，以及因?yàn)橥恋夭疬w而長(zhǎng)期得不到安置的大量城鎮(zhèn)居民所帶來(lái)的嚴(yán)重社會(huì)問(wèn)題，間接社會(huì)損失更為驚人。所以有必要發(fā)現(xiàn)爛尾項(xiàng)目的形成原因，以便尋找解決辦法。

這些項(xiàng)目的一般特點(diǎn)是：一、往往規(guī)模宏大、奢華，用于主政者彰顯政績(jī)；二、往往伴隨大量的征地和拆遷工作，社會(huì)影響巨大；三、由于規(guī)模宏大，又涉及大量土地的征收和拆遷，所以這些項(xiàng)目往往伴隨著主政領(lǐng)導(dǎo)利用公權(quán)力“強(qiáng)力推進(jìn)”，項(xiàng)目本身也伴隨很多違法違規(guī)行為；四、由于以上三個(gè)因素，這些項(xiàng)目往往摻雜著復(fù)雜的政商關(guān)系。

爛尾項(xiàng)目背后的原因復(fù)雜，有法律原因、經(jīng)濟(jì)原因，還有政治和文化原因。

從法律上分析，這些項(xiàng)目中大多數(shù)從項(xiàng)目審批到項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中涉及很多違法違規(guī)行為，比如違法征地、拆遷等。主政者可以借助公權(quán)力克服違法違規(guī)的阻力，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行“強(qiáng)力推進(jìn)”。但是，主政者落馬，公權(quán)力不再，違法違規(guī)行為即浮出水面，昔日的地標(biāo)建筑、主題公園或者治水工程等宏大項(xiàng)目轉(zhuǎn)變成具有嚴(yán)重法律風(fēng)險(xiǎn)的爛尾工程，違法違規(guī)的炸彈不拆除，自然無(wú)人敢接手。

從經(jīng)濟(jì)上分析，這些政績(jī)工程在上馬時(shí)，官員往往好大喜功，不考慮或者不在乎成本收益。如果是純粹的市場(chǎng)行為，銀行等融資機(jī)構(gòu)在決定是否提供融資以及談判決定融資的條件時(shí)，會(huì)仔細(xì)審查項(xiàng)目的成本收益和資金的回收風(fēng)險(xiǎn)。但是，主政者用公權(quán)力推動(dòng)的項(xiàng)目，可以用公權(quán)力迫使當(dāng)?shù)氐慕鹑跈C(jī)構(gòu)提供融資。而且金融機(jī)構(gòu)因有公權(quán)力背書，也會(huì)把項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)打折。主政者落馬后，強(qiáng)迫金融機(jī)構(gòu)不考慮市場(chǎng)效果進(jìn)行融資的公權(quán)力消失，金融機(jī)構(gòu)回歸市場(chǎng)理性后有很大可能會(huì)一邊停止繼續(xù)為項(xiàng)目融資，一邊想方設(shè)法收回過(guò)去的融資。這樣，項(xiàng)目資金供給鏈斷裂，自然爛尾。而且，隨著公權(quán)力的倒塌，與項(xiàng)目相關(guān)的其他經(jīng)濟(jì)往來(lái)，比如原材料和設(shè)備的供應(yīng)，自然都會(huì)受到影響。各方面經(jīng)濟(jì)關(guān)系的斷裂，都可能成為壓倒項(xiàng)目的最后一根稻草，爛尾也就成為自然結(jié)果。

我國(guó)當(dāng)前的政治和文化生態(tài)也妨礙繼任者積極處置前任落馬官員留下的爛尾工程。因?yàn)闋€尾工程已經(jīng)打下前任官員的印記，而且又涉及到腐敗，所以，繼任者沒有動(dòng)力主動(dòng)接手。而且，根據(jù)一般文化生態(tài)，主政者往往以個(gè)人好惡確定符合個(gè)人特點(diǎn)的工程作為自己“主抓”的政績(jī)工程，繼任者為與前任風(fēng)格不同，往往有動(dòng)力“標(biāo)新立異”，主推反映自己風(fēng)格的項(xiàng)目。所以，接手前任官員留下的爛尾工程往往不符合繼任者的“個(gè)人利益最大化”，繼任者也就“理性地”選擇不去觸碰這些工程。

既然腐敗落馬官員留下的爛尾工程存在潛在的法律風(fēng)險(xiǎn)，繼任官員又沒有動(dòng)力接手或者支持這些工程，在當(dāng)前的地方政治生態(tài)環(huán)境下，市場(chǎng)力量也就根本不敢接手。這樣，官員落馬留下爛尾工程無(wú)人問(wèn)津是很自然的結(jié)果。

需寫入反腐制度設(shè)計(jì)

2014年10月，十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出：“加快推進(jìn)反腐敗國(guó)家立法，完善懲治和預(yù)防腐敗體系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機(jī)制，堅(jiān)決遏制和預(yù)防腐敗現(xiàn)象。”

從內(nèi)容上看，我國(guó)正在醞釀中的反腐敗立法把關(guān)注點(diǎn)放在懲治腐敗官員、震懾官員腐敗上，而沒有關(guān)注落馬官員遺留工程的處置問(wèn)題，以及腐敗被查出后，如何最小化腐敗造成的社會(huì)損失。

反腐制度的最終目標(biāo)不僅是懲治腐敗官員，并對(duì)未來(lái)可能的腐敗行為形成震懾，而且還應(yīng)該最小化腐敗給社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活造成的損失，提高社會(huì)收益。

從這個(gè)角度分析，我國(guó)有必要把妥善處置腐敗官員遺留下來(lái)的爛尾工程納入反腐制度設(shè)計(jì)的一個(gè)組成部分。

因?yàn)闋€尾工程存在法律和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，所以，市場(chǎng)力量自然不敢接手；因?yàn)榻邮譅€尾工程不符合繼任者的個(gè)人政治和經(jīng)濟(jì)利益，繼任官員也沒有動(dòng)力接手。以上兩項(xiàng)疊加，加劇了爛尾工程給社會(huì)造成的損失。所以，有必要從制度設(shè)計(jì)上消除以上導(dǎo)致市場(chǎng)和政治力量不愿意接手爛尾工程的制度因素。

制度設(shè)計(jì)可以從三個(gè)方面著手。

第一，規(guī)定繼任官員有責(zé)任妥善處理爛尾工程。具體而言，繼任官員應(yīng)該以事實(shí)為根據(jù)，理清爛尾工程的性質(zhì)，即確定該工程是有益于社會(huì)的民生工程，比如污水處理；還是純粹屬于好大喜功、浪費(fèi)錢財(cái)?shù)恼?jī)工程，比如奢華的游樂(lè)場(chǎng)。對(duì)于前者，應(yīng)該彌補(bǔ)之前在工程采購(gòu)、招標(biāo)、征地、拆遷等過(guò)程中存在的違法違規(guī)行為，把項(xiàng)目變成干凈的合法項(xiàng)目；然后，在公開、透明的條件下向社會(huì)重新招標(biāo)，用市場(chǎng)的力量完成惠民工程。對(duì)于后者，盡管項(xiàng)目本身屬于浪費(fèi)，甚至不符合市場(chǎng)需求，但既然已經(jīng)建了大部分，應(yīng)屬于“沉淀成本”，繼任者也應(yīng)該在理清遺留的法律問(wèn)題之后，把它交給市場(chǎng)，公開招標(biāo)，由投標(biāo)者提出項(xiàng)目改造方案。然后，在人大監(jiān)督、繼任官員全程參與并提供服務(wù)的條件下，通過(guò)公開透明的競(jìng)標(biāo)，選擇最優(yōu)的改造方案。通過(guò)這種方式，可以最小化爛尾工程帶來(lái)的社會(huì)損失。

第二，法律上應(yīng)考慮規(guī)定豁免機(jī)制，即在一定條件下，豁免項(xiàng)目在征地、拆遷、招標(biāo)、資金與項(xiàng)目審批等方面已經(jīng)形成行為的違法違規(guī)性質(zhì)，把存在潛在法律風(fēng)險(xiǎn)的爛尾項(xiàng)目變成一個(gè)“干凈”的項(xiàng)目，以便消除未來(lái)市場(chǎng)主體在建設(shè)和經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中可能面臨的潛在法律風(fēng)險(xiǎn)，消除接盤企業(yè)的顧慮。但是，豁免的原則是豁免項(xiàng)目，不豁免人。即只追究項(xiàng)目審批等過(guò)程中相關(guān)當(dāng)事人的個(gè)人違法違規(guī)責(zé)任，豁免項(xiàng)目本身的“原罪”。

第三，建立地方人大對(duì)爛尾項(xiàng)目處理的監(jiān)督和保障機(jī)制。地方人大有權(quán)監(jiān)督繼任者根據(jù)以上原則對(duì)爛尾項(xiàng)目的處置工作，并有權(quán)保障市場(chǎng)主體參與爛尾項(xiàng)目的招標(biāo)和建設(shè)，并獲得合法收益。

最后，最重要的是立法問(wèn)題。

腐敗官員遺留下來(lái)的爛尾項(xiàng)目是一個(gè)涉及至少數(shù)千億元金額的社會(huì)問(wèn)題，屬于公共利益范疇，應(yīng)該從公共政策的高度對(duì)待。所以，應(yīng)該納入反腐敗立法。

鑒于我國(guó)目前尚未出臺(tái)反腐敗立法，根據(jù)我國(guó)立法法，可以考慮由全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院，根據(jù)以上思路制定行政法規(guī)，規(guī)范行政權(quán)力和市場(chǎng)力量處置落馬官員遺留下來(lái)的爛尾工程的原則、規(guī)則和程序。這樣，未來(lái)我國(guó)反腐敗立法制定過(guò)程中，也可以總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，把這個(gè)行政法規(guī)納入到反腐敗立法之中。

（作者為中國(guó)政法大學(xué)破產(chǎn)法與企業(yè)重組研究中心研究員，編輯：李恩樹）