沈悅

(江蘇開放大學 南京 210000)

抗戰(zhàn)時期南京國民政府對美外交文書運轉特點

沈悅

(江蘇開放大學 南京 210000)

從文書角度，以抗戰(zhàn)時期南京國民政府對美外交為研究對象，以1500余份文書檔案為基，研究戰(zhàn)時南京國民政府對美外交文書的運轉方式。從信息來源、決策方式、文書流程等方面對其運轉模式進行梳理和評價，總結在抗日戰(zhàn)爭這一特殊時代背景下文書運轉所體現(xiàn)出的特點，并以此反觀抗戰(zhàn)時期南京國民政府與美國這一戰(zhàn)時同盟錯綜復雜的外交關系。

抗戰(zhàn) 南京國民政府 對美外交 文書運轉

南京國民政府時期在外交文書的辦理方面繼承了洋務運動時期的方式，但是，在第二次世界大戰(zhàn)特殊的時代背景下、在“救亡圖存”的艱苦環(huán)境中，對美外交事務的決策和對美外交文書的辦理在機構設置、運轉模式等方面又進行了一系列的改革和創(chuàng)新，并呈現(xiàn)出新的運轉特點。為適應戰(zhàn)時緊急狀況，南京國民政府通過“行政效率運動”以及“文書檔案改革”，使權力高度集中。與此相對應，反映在中美外交事務上，則是獲取外交信息時采用多種渠道和手段，決策時則高度集權。在中美外交文書辦理及運轉方面采用雙線運轉，共同體現(xiàn)了“一切從簡”的高效要求。

一、戰(zhàn)時對美外交文書運轉模式

1.信息獲取模式：信息獲取的多元渠道與傳統(tǒng)信息渠道的壓縮擠占。為保證決策的正確高效、保證文書的正常運轉，南京國民政府在獲取外交信息方面有一套獨特的運行體制。這一信息獲取體制能很好地為中美外交決策提供強有力的信息支持。總結戰(zhàn)時中美外交獲取信息的途徑，主要有以下幾個渠道。

其一，資料庫——參事室。中日戰(zhàn)爭爆發(fā)前夕，即有人向蔣介石進言設立“類似智囊團之組織”，而陳布雷也希望在軍委會能成立一個專門進行搜集資料分類研究的部門。于是，1938年軍委會參事室應運而生。參事室原本工作范圍類似于目前世界比較流行的咨詢公司。陳布雷曾在給蔣介石的呈中如是寫道：“戰(zhàn)事范圍日廣，各種專門問題，固待搜集材料，分類研究，貢獻統(tǒng)帥，而各方條陳或請示裁決文件，有時亦非先簽擬，則統(tǒng)帥無從加以審擇決定者?！盵1]165后來參事室在分擔了之前侍從室二處五組相關職能后，逐漸開始以研究國際時事和外交政策為主，尤其在中美外交政策的制定以及外交文書的運轉上起了不可替代的作用。例如，美國在修改中立法后國內(nèi)爭論不一，而針對此事，參事室及時向蔣介石上呈提出加強對美宣傳、聯(lián)絡并疏通美國國會議員等五條建議。1942年，美國給予中國五億美元援助前夕，參事室也就接洽、動用以及用途等及時擬定報告上呈蔣介石。

其二，信息中心——外交部美洲司、情報司。南京國民政府外交部作為行政院下屬重要部門之一，也是法定意義上負責外交事務、制定外交政策的部門。盡管在抗戰(zhàn)時期外交權受到軍委會相關部門的擠占，但其下屬的美洲司與情報司在抗戰(zhàn)期間為中美外交的決策仍然提供了相當多有價值的信息。尤其是國內(nèi)大部分涉美文書需經(jīng)過外交部轉呈蔣介石。這段時期外交部直接上呈或轉呈了大量中美關于經(jīng)濟援助、軍事合作等方面的文書，比如《外交部為美方要求在桂林蘭州西安設立領事館致蔣介石簽呈》《外交部轉呈經(jīng)濟部關于中美經(jīng)濟合作之意見》等等。而情報司作為外交部下屬部門，它的建立標志著國民政府外交機構的逐步成熟。其散布在美國的情報人員不計其數(shù)，他們以主人翁的姿態(tài)積極投身中美外交事業(yè)。情報人員按照規(guī)定將獲取的美國政治、經(jīng)濟、文化等信息與其他各國信息匯總，不定期出版并分送各部學習。

表1 國民外交協(xié)會主席、主任及其任職情況

2.外交決策模式：特殊時期的對美外交決策機構——軍事委員會與傳統(tǒng)決策權的溢出。抗戰(zhàn)爆發(fā)后，原本擁有外交決策權的國民黨中政會被暫停，代之以國防最高委員會。1939年的國民黨五屆五中全會指出“后期抗戰(zhàn)開始，生死存亡所系之關頭，尤宜組成中央黨政軍統(tǒng)一指揮之機構，使全國黨政工作均與軍事相切合，以受共同行動之效，故特設置國防最高委員會”，由此可見，當時軍事乃一切政治活動之首，在國防最高委員會下隸屬的軍事委員會權力順理成章得以加強。國防最高委員會中專管外交事務的外交最高委員會已經(jīng)基本等于擺設，取而代之的是軍委會下的侍從室、參事室以及國際問題研究所等。重大外交問題的決策上，蔣介石更多的是以軍委會委員長的身份召集軍委會各室參與小型會議。因此，此時的軍委會實為外交決策之核心，軍委會的組織框架如圖1所示：

圖1 軍事委員會組織系統(tǒng)[3]94

侍從室號稱國民政府“軍機處”，可見其處理的都是機密重要事項。侍從室第二處第五組以及參事室負責中美外交的信息收集、文書撰擬以及決策工作。從與美外交文書統(tǒng)計情況來看，這些部門會將來自各方的中美外交信息（含情報、建議、報告等）按主題分送給委員長蔣介石，經(jīng)過軍事委員會委員長裁決，侍從室、參事室負責實際操作。而參事室每周均會參加參事會報以及侍從會報，就當周的國際形勢尤其是美國國內(nèi)對抗戰(zhàn)形勢的分析提出報告。

蔣介石身兼國防最高委員會委員長以及軍事委員會委員長，他在中美外交決策方面擁有至高無上的權力，盡管有國防最高委員會議、監(jiān)察院、立法院等名義上對中美外交政策進行監(jiān)督，但他卻擁有中美外交決策的“最后決定權”。從所搜集到的戰(zhàn)時中美外交文書的分析數(shù)據(jù)上看，與蔣介石直接相關的文書達到總量的84.3%。同時這段時期他也依靠“外圍人物”將“人身外交”演繹得淋漓盡致?？箲?zhàn)期間尤其是珍珠港事件后，蔣介石與美國總統(tǒng)羅斯福直接書信、電報往來更加頻繁，無需通過其他機構。同時，無論是王正廷、胡適、魏道明作為駐美大使，還是宋子文、孔祥熙作為特使，均是由蔣介石直接認命，甚至其本人也兼任過一段時間外交部長，其夫人宋美齡也直接參與對美外交事務。

盡管蔣介石在對美外交上擁有至高無上的權力，但中美外交關系錯綜復雜，絕非以一人之力能夠完成。是時參與蔣介石對美外交決策的核心人物主要有：張群、王世杰、陳布雷、孔祥熙與宋子文五人，而宋子文擔任過駐美特使，張群、王世杰與宋子文又不同時間擔任過外交部長，陳布雷與王世杰又分別領導過侍從室與參事室，對美外交核心決策五人組緊密團結在蔣介石周圍。以蔣介石為核心、智囊團緊密圍繞的中美外交決策模式在很大程度上解決了國防最高委員會上外交“策而不決”的矛盾，而且基本每次決策周期大大縮短，提高了決策效率。如珍珠港事件當天，蔣介石即召開了智囊團會議分析美國對日宣戰(zhàn)的可能性。與此同時，蔣介石經(jīng)常出現(xiàn)獨斷專行的行為。如1944年，蔣與史迪威徹底決裂后，未進行任何程序直接復函羅斯福要求召回史迪威。

二、戰(zhàn)時對美外交文書運轉特點

1.常規(guī)與特殊運轉方式雙線交叉靈活進行。南京國民政府在20世紀30年代推行的“行政效率運動與文書改革”進行到抗戰(zhàn)時期已頗有成效，此時的中美外交文書運轉已經(jīng)基本形成多線并行雙線為主的局面：一條線是一部分涉美外交文書由外交部代為轉呈，而外交部轉呈一般都是經(jīng)侍從室、參事室決議后再提交蔣介石。對于軍委會兩大實權部門的決議，蔣介石一般都簽署“同意”“照辦”等，很少會否決。參與運轉的機構和傳遞方式，如圖2所示。

圖2 戰(zhàn)時對美外交文書運轉流程圖

另一條線是蔣介石以發(fā)布“手諭”“密電”的方式直接傳達，駐美大使、特使也是繞過外交部轉呈，通過“函”和“電”直接與蔣介石聯(lián)系。這種方式最為簡便快速，但也從另一方面反映出蔣介石專制權力之大。手諭也稱手令，即主官親筆書寫的諭令。直接以手令指揮部屬，是二十年代黃埔軍校軍事長官的習慣?？箲?zhàn)時期，蔣介石集黨政軍大權于一身，全權處理國是，可以“不依平時程序，以命令為便宜之措施”。手令從撰制到辦理都與法定“令、訓令”文種的寫作不同，隨意性很大。從撰制上看，以個人口吻呼對方官銜或稱兄道弟，而法定令體文需嚴格寫清楚受文機關名稱。蔣介石的手令對蓋印與否沒有要求，只需署名“中正”即可，隨后交由侍從室直接發(fā)出，而法定令體文需要簽字及蓋印作為生效標識。

從辦理和管理上看，手令比法定令體文更加高效嚴密。蔣介石要求各機關對手令實行專冊登記、專人負責、限期辦理，并將辦理情形按時呈復；對手令的實施情形按月查考；原件要回繳歸檔。各軍政首長總是優(yōu)先辦理蔣介石的手令，將手令奉為“圣旨”。每逢“接到蔣委員長電報，先看電尾是哪一個機關主辦的，如‘中正手啟’是要特別注意的，如是‘中正侍參’（即侍從室主辦的）也還重視，但如是其他部門主辦的電報，就要看情形來決定進行的程度了”。茲選取9月11日蔣介石關于“增加美軍在華肉食供應”事宜致昆明省政府主席的手令一件及對方復電一件，以窺其特性。

昆明省政府主席：據(jù)美軍總部九月一日備忘錄，略以昆明呈貢區(qū)美軍已增至一萬零六百人，每日所需之肉類計牛35頭，豬50頭，雞1000只，而滇省府仍照前每日限制數(shù)量供應，并不增加，請予協(xié)助，設法供應等語。查此肉類供應攸關盟軍營養(yǎng)，同作戰(zhàn)力量甚大。惟牛只可飭市府在產(chǎn)牛較多之地方代為購買運昆明，其余雞豬等項在昆明附近似可采購，此項關系較巨，希由該省設法協(xié)助，勿使匱乏，以敦睦誼。除函復，徑與該省府洽辦外，仰即遵辦具報。中正。申虞。侍。參。(?。?/p>

重慶軍事委員會委員長蔣：□密。前奉申虞侍來電，當飭主管遵辦去后，茲據(jù)呈稱，滇省向非產(chǎn)牛地區(qū)，年來供應盟方，概由黔省販運而來，前恐影響農(nóng)耕，妨及糧政，曾經(jīng)略加限制。嗣準盟方請求，即已取消。惟據(jù)傷人瀝陳，近因盟方人士日增多，辦理欲感困難，實緣產(chǎn)源枯竭，以致供不逮求。查核所稱，確系實情。至于豬雞兩項，僅有農(nóng)戶零飼養(yǎng)，素無專業(yè)，頻月消耗之巨，亦遠過于生產(chǎn)等語。復查所呈，均屬事實。除仍遵電飭令務盡可能理予協(xié)助外，謹以肅聞。敬祈鑒核。職龍○，叩。酉。巧。省秘。（?。4]323

派生于高斯消元法的因子表法[1-5]與LR[1,3-5]、LDU[1-2,4-5]、CU[4-5]三角分解法一樣，都是求解常系數(shù)方程組的經(jīng)典算法，因子表法中形成因子表的過程實際上就是含規(guī)格化的高斯消元法過程。由于因子表法與CU三角分解法計算過程非常相似，因此其計算過程更為簡單，計算速度也更快[6]，得到了廣泛地應用。

上文是蔣介石通過侍從室和參事室直接致昆明省政府主席龍云的手令，就美軍在滇肉食供應不足問題令其立即協(xié)助美軍辦理，務必使肉食供應充足。隨即龍云即修電函一封致蔣介石，解釋了供應不足的難處，并表示盡力協(xié)助解決。區(qū)區(qū)采購肉食一事，蔣卻以“手令”這一高規(guī)格的命令發(fā)布方式，足以看出蔣介石對于美國協(xié)助中國抗戰(zhàn)的倚重，突出表現(xiàn)了美國的大國地位。

戰(zhàn)時許多涉美事務蔣介石都以“手令”形式發(fā)布命令?！笆至睢彪m獨立于體制之外，但實際上已經(jīng)侵奪了法定令體文的職能，從制發(fā)到辦理，都凌駕于法定令體文之上。這種脫離規(guī)范程序依個人意志制發(fā)的文種，雖在戰(zhàn)時加快了政務包括外交事務運轉效率，在戰(zhàn)時是一種機動、非常規(guī)、靈活性的做法。但是，其赫然凌駕于規(guī)范的、正式的公文之上，便是蔣介石專制集權之思維定勢的反映和抬頭，是以個人意志凌駕于集體意志之上的官僚主義做法。

2.扁平化文書運轉方式凸顯。由于特殊的戰(zhàn)爭形勢對行政效率要求的提高以及蔣介石官僚資產(chǎn)階級個人主義屬性，使得抗戰(zhàn)時期對美外交具有扁平化決策模式的特點。由此帶來了扁平化的文書運轉方式。扁平化管理是指通過減少管理層次，壓縮職能部門和機構、使中間層級和人員盡可能減少的管理和決策模式。這樣能夠使決策層與執(zhí)行者之間最大可能的完整傳遞思路和信息。蔣介石及以其為中心的軍事委員會侍從室、參事室在對美外交事務做出決策后，直接發(fā)文至相關事務的操作者和責任人，而繞過了法定的發(fā)文程序和行文規(guī)則，跨越多層級多部門。這種行文方式可以稱為“扁平化文書運轉方式”。

蔣介石與對美交往事務的執(zhí)行者之間直接文書往來，使文書批轉轉發(fā)層級大大減少，解決了機構臃腫尾大不掉的弊病，帶來了文書運轉效率的大幅度提高。在特殊的戰(zhàn)爭形勢下有事半功倍的效果。這使得國民政府對美外交政策的執(zhí)行者能夠以最快、最及時的速度適應外交及戰(zhàn)爭形勢的變化，使以蔣介石為中心的決策團隊的意圖被較為完整準確的傳達至執(zhí)行者，使分權與集權能夠較為有機的融合。如胡適、宋子文、魏道明等均與蔣介石有大量直接往來函電。茲選取1940年4—5月杭立武上蔣介石呈文一份及軍事委員會侍從室致杭立武復函一份略作說明。

中華民國廿九年四月十八日繕發(fā)

謹呈者：日前面陳某外籍財政金融家之言未能詳盡，謹再書面報告。渠言就

研究之結果，已證明各地物價之平均高漲率，與法幣數(shù)量之增加率幾相符合。不如先試與美國接洽，即由現(xiàn)在進行商洽中之兩千萬美金借款撥一部分現(xiàn)金，以充外匯基金。如鈞座以為此事不妨一試，乞親約美籍顧問楊格商談，楊格顧問現(xiàn)仍在渝，赴滬者則為林顧問也。

謹呈

委員長蔣

杭立武肅上

逕啟者：頃奉委座交下為擬請約見楊格顧問由一件，并批示約星期六（十一）日下午四十半見等因，奉此。除通知侍從副官屆時引見外，相應錄批函請查照，轉知并屆時引見為荷。此致

杭立武先生

國民政府軍事委員會

第二處 啟

委員長侍從室

五月十日[4]329

杭立武在抗戰(zhàn)期間任國民參政會參議員、美國聯(lián)合援華會會長。這份文書是商請美國在借款中部分用現(xiàn)金借貸的方式致蔣介石的呈。國民參政會是抗戰(zhàn)時期由國民政府成立，包括國民黨、共產(chǎn)黨和其他抗日黨派和無黨派人士代表在內(nèi)的咨詢機關。美國聯(lián)合援華會則是美國支持中國抗戰(zhàn)人士組成的民間組織。因此，杭立武可謂是沖在對美交往前線、能聽見炮吼的“一線戰(zhàn)士”。他以參議院及民間組織成員身份，繞過層層機構，直接撰文致蔣介石，蔣介石又授意其秘書機構——侍從室直接回復，其在處理事務的時效性、信息傳遞的精準度、決策的可操作性等方面的提高是不言而喻的。但不可回避的是，扁平化的決策方式及其帶來的文書運轉方式也會帶來決策的隨意性、主觀性。權力缺乏制約和監(jiān)督，不利于科學民主決策。

[1]徐詠平.陳布雷先生傳[M].臺北：中正書局，1977.

[2]王立誠.中國近代外交制度史[M].蘭州：甘肅人民出版社，1991.

[3]熊婧娟.略論國民政府軍事委員會參事室[J].中國礦業(yè)大學學報（社會科學版），2009（3）.

[4]中國第二歷史檔案館編.中華民國史檔案資料匯編 第五輯第二編（外交）[G].南京：江蘇古籍出版社，1997.

沈悅，江蘇開放大學研究實習員，研究方向為文書撰擬、社會教育。

10.16565/j.cnki.1006-7744.2017.14.38

K206.3

A

2017-03-10