馬海濤，郝曉婧

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政稅務(wù)學(xué)院，北京 100081)

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我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算民生支出評(píng)價(jià)及優(yōu)化

馬海濤，郝曉婧

(中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)政稅務(wù)學(xué)院，北京 100081)

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算因其收入規(guī)模小且主要用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，支出結(jié)構(gòu)非民生化傾向明顯。然而無(wú)論是從現(xiàn)實(shí)角度還是理論角度出發(fā)，現(xiàn)階段增加國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的民生化支出，不僅可以緩解人口老齡化帶來(lái)的諸多社會(huì)問(wèn)題，并且通過(guò)國(guó)有資本收益全民共享，更好地助力于“服務(wù)型政府”的建設(shè)。通過(guò)規(guī)模分析和發(fā)展水平分析，認(rèn)為目前雖然國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算民生支出水平發(fā)展迅速，但總體規(guī)模小，因而仍具有較大的發(fā)展?jié)摿Γ蛇M(jìn)一步加大民生支出力度。而近來(lái)出臺(tái)的《社會(huì)保障基金條例》規(guī)定社?；鸬膩?lái)源之一是國(guó)有資本劃撥，這為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出進(jìn)一步民生化提供了契機(jī)。

國(guó)有資本；經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出；民生化；社會(huì)保障基金

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，公眾對(duì)“服務(wù)型”政府的呼聲越來(lái)越高，政府定位也越來(lái)越明朗化，突出表現(xiàn)在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)逐漸向民生化方向傾斜。對(duì)于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算來(lái)說(shuō)亦是如此，國(guó)家的各項(xiàng)政策*2013年《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委等部門(mén)關(guān)于深化收入分配制度改革若干意見(jiàn)的通知》：要擴(kuò)大國(guó)有資本的上繳范圍，增加央企國(guó)有資本收益上繳比例，新增部分主要用于民生建設(shè)支出；黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》：劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社會(huì)保障基金，完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，提高國(guó)有資本收益上繳公共財(cái)政比例，2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生；2014年《關(guān)于進(jìn)一步提高中央企業(yè)國(guó)有資本收益收取比例的通知》：對(duì)國(guó)有獨(dú)資企業(yè)的上繳利潤(rùn)提高5%，并更多用于保障民生；2015年《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革和完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制的若干意見(jiàn)》：國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出優(yōu)先用于解決國(guó)有企業(yè)歷史遺留問(wèn)題，其次才是民生領(lǐng)域的支出；2016年《關(guān)于2016年中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的說(shuō)明》：2016年將繼續(xù)加大中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算用于保障和改善民生支出力度；《2016年財(cái)政預(yù)算報(bào)告》：將中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算的比例由2015年的16%提高到19%。越來(lái)越傾向于增加國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算的比例，強(qiáng)調(diào)其用于民生建設(shè)的功能。學(xué)術(shù)界關(guān)于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出重點(diǎn)的討論也一直存在，觀點(diǎn)大致可以分為兩類(lèi)：一是以陳少?gòu)?qiáng)[1]為代表的學(xué)者，認(rèn)為應(yīng)重點(diǎn)用于企業(yè)內(nèi)部，更好地推動(dòng)國(guó)有企業(yè)的發(fā)展。二是以文宗瑜[2]為代表的學(xué)者，認(rèn)為應(yīng)更多地向民生方向傾斜，將國(guó)有資本收益更大程度的普惠大眾；陳少暉、朱珍[3]主張應(yīng)打破目前國(guó)有資本收益“內(nèi)部循環(huán)”的結(jié)構(gòu)，以民生財(cái)政為導(dǎo)向安排支出，實(shí)現(xiàn)全民共享，提升社會(huì)福利水平。近年來(lái)，越來(lái)越多的學(xué)者認(rèn)為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算應(yīng)該更多地朝民生方向支出。汪立鑫、付青山[4]認(rèn)為，國(guó)有資本收益支出結(jié)構(gòu)取決于經(jīng)營(yíng)投資性支出與公共福利性支出對(duì)全民福利之邊際貢獻(xiàn)比較。在收入不平等的前提下，如果提高國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的民生支出，則其邊際貢獻(xiàn)率會(huì)很高。李麗琴、陳少暉[5]通過(guò)一系列的測(cè)算，對(duì)當(dāng)前國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的民生貢獻(xiàn)作出評(píng)價(jià)，認(rèn)為貢獻(xiàn)度十分有限。鑒于此，艾貞言[6]提出了以民生為導(dǎo)向的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出改革的總體目標(biāo)與具體路徑，在目標(biāo)定位上充分體現(xiàn)“公共性”的社會(huì)屬性，并分別從法律層面和審計(jì)監(jiān)督層面入手進(jìn)行具體改革。

本文認(rèn)為，現(xiàn)階段增加國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的民生化支出，一方面具有較大的現(xiàn)實(shí)意義，具備發(fā)展的必要性；另一方面發(fā)展?jié)摿θ匀痪薮?，具備發(fā)展的可行性。若能充分結(jié)合《社會(huì)保障基金條例》出臺(tái)的契機(jī)并付諸實(shí)踐，在完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算體系的同時(shí)，不僅可以緩解當(dāng)前存在的諸多社會(huì)福利問(wèn)題，并且通過(guò)國(guó)有資本收益全民共享，加速“服務(wù)型政府”的建設(shè)，助力構(gòu)建和諧社會(huì)。

一、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出民生化的必要性分析

(一)“公有制”屬性與“委托代理”關(guān)系

首先，從“公有制”屬性角度出發(fā)，社會(huì)主義制度是實(shí)現(xiàn)民生的必由之路[7]，國(guó)有企業(yè)作為社會(huì)主義制度下的基本生產(chǎn)單位，廣義上是指由國(guó)資委直接或間接持股控制的企業(yè)，而國(guó)資委是代表政府履行出資人義務(wù)的，它手中持有的資產(chǎn)來(lái)源于人民，因此其收益也理應(yīng)實(shí)現(xiàn)全民共享。但事實(shí)是，現(xiàn)階段我國(guó)國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)上繳比例偏低，直接導(dǎo)致國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入總體偏低。從國(guó)際水平來(lái)看，相關(guān)研究表明多數(shù)歐美國(guó)家的分紅比例處于42%～56%的高水平[8]，而我國(guó)作為社會(huì)主義國(guó)家以公有制經(jīng)濟(jì)為主，在2007年國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度實(shí)行之初國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)上繳比例僅為5%～15%，經(jīng)2014年改革后上繳比例雖提升至10%～25%*數(shù)據(jù)來(lái)源：財(cái)政部網(wǎng)站，http://www.mof.gov.cn.，但總體水平仍然較低。從利潤(rùn)上繳的平均水平來(lái)看，以中央企業(yè)為例(表1)，2010年中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入*需要說(shuō)明的是，由于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度實(shí)施時(shí)間較短，國(guó)家方面公布的數(shù)據(jù)有限，尤其是地方政府，數(shù)據(jù)缺失嚴(yán)重，因此為統(tǒng)一口徑，后文將國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的數(shù)據(jù)口徑統(tǒng)一縮小至占據(jù)主導(dǎo)地位的中央政府一級(jí)，數(shù)據(jù)處理上以相對(duì)數(shù)為主，盡量減少由于數(shù)據(jù)缺失帶來(lái)的影響。558.67億元，中央企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)總額13 415.1億元，平均上繳比例僅為4.16%，處于國(guó)家規(guī)定的5%～15%的范圍之外；此后幾年平均上繳比例雖處于上升階段，到2015年中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算實(shí)現(xiàn)收入1 612.92億元，中央國(guó)有企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)總額16 148.9億元，平均上繳比例上升至9.99%，但仍未達(dá)到屆時(shí)國(guó)家劃定的利潤(rùn)上繳比例下限。

表1 歷年中央國(guó)有企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)總額及中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入

數(shù)據(jù)來(lái)源：財(cái)政部預(yù)算司和國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督委員會(huì)網(wǎng)站。

其次，基于“委托代理”理論[9]，Michael Jenson和William Meckling將委托代理關(guān)系看做是一種契約，在這樣的契約關(guān)系中委托人聘請(qǐng)代理人代替自己履行一定的職責(zé)，名義決策權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移，因此委托代理關(guān)系也可以簡(jiǎn)單的理解為名義決策權(quán)的轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)移幾次就反映幾層委托代理關(guān)系。按照這種思路以國(guó)有企業(yè)為基點(diǎn)輻射出三層委托代理關(guān)系：第一層委托代理關(guān)系體現(xiàn)在人民與政府之間。公有制屬性決定了國(guó)有資產(chǎn)本質(zhì)上屬于全民所有，為了避免人數(shù)過(guò)多產(chǎn)生過(guò)大的委托代理成本，由政府(代理人)代表人民(委托人)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)行使所有權(quán)，這是名義決策權(quán)的第一次轉(zhuǎn)移。第二層委托代理關(guān)系體現(xiàn)在各級(jí)政府與國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間。介于國(guó)有資本規(guī)模龐大且紛繁復(fù)雜，政府(委托人)特設(shè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)(代理人)專(zhuān)門(mén)用于管理國(guó)有資本運(yùn)作，這是名義決策權(quán)的第二次轉(zhuǎn)移。第三層委托代理關(guān)系體現(xiàn)在國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與國(guó)有企業(yè)實(shí)際運(yùn)作人之間，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)代表政府行使出資人職能，作為國(guó)有企業(yè)股東(委托人)聘請(qǐng)管理人員(代理人)代為操作資本運(yùn)行，這是名義決策權(quán)的第三次轉(zhuǎn)移?？偠灾谏鲜龅娜龑游写黻P(guān)系中，原始委托人為全體人民，最終代理者為國(guó)有企業(yè)實(shí)際運(yùn)作人，按照委托代理基本理論，代理人原則上應(yīng)全權(quán)對(duì)委托人負(fù)責(zé)，以實(shí)現(xiàn)委托人利益最大化為目標(biāo)，因此國(guó)有資本收益應(yīng)由全民共享。

(二)“中等收入陷阱”的困境

“中等收入陷阱”是以人均收入來(lái)定義與衡量的，指一個(gè)經(jīng)濟(jì)體在經(jīng)濟(jì)達(dá)到世界中等水平以后(人均GDP介于4 000美元～12 700美元)，由于發(fā)展模式等不能及時(shí)轉(zhuǎn)變而導(dǎo)致長(zhǎng)時(shí)期停留在中等發(fā)展水平*世界銀行的東亞經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告。。根據(jù)世界銀行發(fā)布的數(shù)據(jù)(圖1)，我國(guó)自2010年人均GDP突破4 000美元后，增速呈現(xiàn)持續(xù)下降的趨勢(shì)，2015年人均GDP折合約為8 016美元，由于人民幣貶值，預(yù)期增長(zhǎng)率會(huì)進(jìn)一步下降。按照這樣的趨勢(shì)，我國(guó)有陷入“中等收入陷阱”的可能。多年來(lái)，我們著重強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)對(duì)隨之而來(lái)的問(wèn)題有所忽視，進(jìn)入中等發(fā)展水平階段后經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式弊端日益凸顯，社會(huì)兩級(jí)分化、收入分配不公等問(wèn)題已成為不可忽視的“定時(shí)炸彈”，嚴(yán)重威脅著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的秩序。但一個(gè)不可忽視的事實(shí)是長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)財(cái)政收入與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)失衡，數(shù)據(jù)表現(xiàn)為1980-1992年中有5年財(cái)政收入增長(zhǎng)率高于GDP增長(zhǎng)率，1993-2014年財(cái)政收入增長(zhǎng)速度始終高于GDP增長(zhǎng)速度(圖2)。經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值是由社會(huì)公眾共同創(chuàng)造的，發(fā)展成果理應(yīng)由人民共享，這種收入分配格局會(huì)影響勞動(dòng)力的生產(chǎn)積極性，最終造成經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不可持續(xù)。

圖1 我國(guó)人均GDP與GDP增長(zhǎng)趨勢(shì)(中等收入陷阱)

圖2 1980-2014年財(cái)政收入增速與GDP增速(國(guó)富民窮)

因此，為盡快走出“中等收入陷阱”困境，迫切要求進(jìn)一步優(yōu)化政府支出結(jié)構(gòu)，將財(cái)政支出更多地投入到與人民生活水平切實(shí)相關(guān)的民生領(lǐng)域，如教育、醫(yī)療、保險(xiǎn)、就業(yè)，幫助解決現(xiàn)存的各種民生問(wèn)題，讓社會(huì)公眾在創(chuàng)造價(jià)值的同時(shí)能切實(shí)感受到自己所創(chuàng)造的價(jià)值。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算作為重要的財(cái)政收入來(lái)源之一，理應(yīng)順應(yīng)財(cái)政支出的總體趨勢(shì)。但是從數(shù)據(jù)上來(lái)看，其民生支出占政府整體民生支出的比例甚至低于其收入占政府財(cái)政收入的比重，這意味著從收入貢獻(xiàn)的角度看，相比于其他來(lái)源的財(cái)政收入，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出的非民生化傾向更大，因此有必要著重提升其用于民生領(lǐng)域的比例。

(三)營(yíng)造公平公正的市場(chǎng)環(huán)境

我國(guó)實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，國(guó)有企業(yè)與私營(yíng)企業(yè)同屬市場(chǎng)的微觀主體對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響舉足輕重，他們同時(shí)并存且相互競(jìng)爭(zhēng)，因此任何對(duì)國(guó)有企業(yè)偏頗的政策都會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的不公平。而從國(guó)有資本收益使用方向上看，本應(yīng)全民共享的收入?yún)s有相當(dāng)比例用于國(guó)有企業(yè)及其員工。

一方面，對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，以2015年為例，作為中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的收入，央企利潤(rùn)平均上繳比例為9.98%，剩余90%繼續(xù)用于維持企業(yè)的持續(xù)運(yùn)作。但在中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的支出結(jié)構(gòu)，又有很大一部分用于與國(guó)有企業(yè)有關(guān)的事項(xiàng)，如包括央企兼并重組、股權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整的國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整支出(2015年支出決算數(shù)為557.67億元)，包括央企跨境合并、跨境投資的境外投資及對(duì)外經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作支出(2015年支出決算數(shù)為181.01億元)等，約占支出總額的52%。對(duì)于私營(yíng)企業(yè)來(lái)說(shuō)，上述事項(xiàng)屬于企業(yè)內(nèi)部管理的戰(zhàn)略決策，需依靠自身實(shí)現(xiàn)的凈利潤(rùn)來(lái)實(shí)現(xiàn)，但對(duì)于國(guó)企來(lái)說(shuō)卻由國(guó)家為其“包辦”，由此產(chǎn)生相對(duì)不公平的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

另一方面，對(duì)于企業(yè)員工來(lái)說(shuō)，由于中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出中有一部分是困難企業(yè)職工補(bǔ)助支出(2015年決算數(shù)為3.86億元)，主要用于補(bǔ)助困難中央企業(yè)離休干部醫(yī)藥費(fèi)，雖然數(shù)額不大，但相對(duì)而言國(guó)企員工似乎享有相對(duì)的“特權(quán)”，依然是導(dǎo)致不公平的重要因素。

(四)緩解人口老齡化背景下養(yǎng)老金短缺的壓力

近年來(lái)，隨著人口老齡化的進(jìn)程加快，養(yǎng)老金收不抵支的問(wèn)題愈發(fā)凸顯。根據(jù)人社部《2015年度人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，2015年基本養(yǎng)老保險(xiǎn)收入32 195億元，同比增長(zhǎng)16.6%，支出27 929億元，同比增長(zhǎng)19.7%，本年結(jié)存39 937億元，總體上收入依然大于支出，但支出增速大于收入增速。對(duì)于占絕對(duì)比重的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老金，形勢(shì)較為嚴(yán)峻，數(shù)據(jù)顯示2015年城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老金結(jié)存3 528億元，其中財(cái)政補(bǔ)貼達(dá)4 716億元，因此僅從收支上看實(shí)際虧空1 188億元。對(duì)于占比較小的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老金，財(cái)政補(bǔ)貼同樣起到了很大作用。因此，人口老齡化加劇帶來(lái)的養(yǎng)老金缺口問(wèn)題不容忽視，急需尋找可持續(xù)的財(cái)政補(bǔ)貼或者其他的資金來(lái)源，如社會(huì)保障基金。國(guó)有資本劃撥作為社會(huì)保障基金的重要來(lái)源之一，是行之有效的解決方法。一方面與財(cái)政預(yù)算撥款相比對(duì)中央政府的財(cái)政壓力較小，與基金投資收益相比穩(wěn)定性較強(qiáng)；另一方面將存量的國(guó)有資本進(jìn)行劃撥，更好實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本全民共享。此外，在結(jié)構(gòu)性減稅的背景下為企業(yè)減小成本創(chuàng)造了條件。

二、對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算民生支出的評(píng)價(jià)

按照支出性質(zhì)的不同，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出可以劃分為資本性支出、費(fèi)用性支出以及其他支出*概念說(shuō)明：根據(jù)2007年《國(guó)務(wù)院關(guān)于試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見(jiàn)》：國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的支出主要包括：1. 資本性支出。根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整、國(guó)有企業(yè)發(fā)展要求，以及國(guó)家戰(zhàn)略、安全等需要，安排的資本性支出。2. 費(fèi)用性支出。用于彌補(bǔ)國(guó)有企業(yè)改革成本等方面的費(fèi)用性支出。3. 其他支出。具體支出范圍依據(jù)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策以及不同時(shí)期國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展的任務(wù)，統(tǒng)籌安排確定。必要時(shí)，可部分用于社會(huì)保障等項(xiàng)支出。，其中民生類(lèi)支出包含在其他支出類(lèi)別下。表2統(tǒng)計(jì)了2010-2014年中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的支出結(jié)構(gòu)，數(shù)據(jù)顯示資本性支出占據(jù)絕對(duì)的主導(dǎo)地位：2010年將原在公共財(cái)政預(yù)算中反映的國(guó)有股減持收入補(bǔ)充全國(guó)社會(huì)保障基金支出劃轉(zhuǎn)中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算*財(cái)政部預(yù)算司關(guān)于2010年中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)支出決算的說(shuō)明。，統(tǒng)計(jì)口徑的變化導(dǎo)致其他支出數(shù)額較大；2011-2014年國(guó)家逐漸提升國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算的比例，其他支出的占比逐年上升，但是仍然無(wú)法撼動(dòng)以資本性支出占絕對(duì)主導(dǎo)地位的現(xiàn)狀。故從總體結(jié)構(gòu)上看，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出的重點(diǎn)并非民生支出。具體來(lái)看，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的民生類(lèi)支出包括兩方面：一是調(diào)入一般公共預(yù)算用于社保等民生領(lǐng)域，二是國(guó)有股減持收入補(bǔ)充養(yǎng)老基金[10]。根據(jù)表3數(shù)據(jù)顯示，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的民生類(lèi)支出逐年增加，到2015年占比達(dá)到19.54%，但仍不足1/5，具有較大的提升潛力。因此，現(xiàn)階段我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算民生支出總體規(guī)模較小，但近年來(lái)發(fā)展迅速，下文我們將繼續(xù)進(jìn)行實(shí)證分析，對(duì)其作出具體評(píng)價(jià)。

表2 中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)支出結(jié)構(gòu)

數(shù)據(jù)來(lái)源：財(cái)政部預(yù)算司網(wǎng)站。

表3 中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算民生支出

數(shù)據(jù)來(lái)源：財(cái)政部預(yù)算司網(wǎng)站。

李麗琴、陳少暉[5]通過(guò)對(duì)比國(guó)有資本財(cái)政民生支出加入前后社會(huì)保障發(fā)展系數(shù)的變化，認(rèn)為其貢獻(xiàn)率很低,甚至起到了阻礙的作用。本文認(rèn)為,以上結(jié)論實(shí)則存在著一個(gè)不可忽視的客觀因素，即國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入本身占財(cái)政收入的比例非常小，占GDP的比例更小，在“以收定支”的前提下，即使民生支出的絕對(duì)量發(fā)生巨大變化，也未必能引起整個(gè)社會(huì)保障總體上的變化。因此從這個(gè)角度來(lái)看，上述結(jié)論有著客觀上的必然性，并不能準(zhǔn)確的反應(yīng)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算民生支出的貢獻(xiàn)。

因此，本文使用的評(píng)價(jià)方法是在“以收定支”的前提下，分別從規(guī)模和發(fā)展水平兩個(gè)角度，對(duì)比政府部門(mén)與國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的民生保障供給水平，并用前者來(lái)代表平均水平。若前者高于后者，即表明國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出的非民生傾向較大，拉低了政府部門(mén)平均的民生保障供給水平；若后者高于前者，則表明國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的民生供給對(duì)整體平均水平的提高做出了貢獻(xiàn)。仍以中央一級(jí)政府為主要分析對(duì)象。

(一)規(guī)模分析

首先對(duì)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑做一個(gè)說(shuō)明，以往研究大多使用社會(huì)保障的數(shù)據(jù)代表民生供給水平，本文采用擴(kuò)大口徑，按照財(cái)政部定義的民生支出口徑代表民生保障供給程度，為區(qū)別于社會(huì)保障，定義為“民生保障”。民生保障支出包括教育支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出、社會(huì)保障和就業(yè)支出、保障性住房支出以及文化體育與傳媒支出。

規(guī)模分析的總體思路是，通過(guò)比較中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入占中央財(cái)政收入的比重以及二者分別用于民生領(lǐng)域支出的比，若前者大于后者，則從規(guī)模上看中央國(guó)有資本收益民生保障供給水平小于其收入貢獻(xiàn)；若前者小于后者，則反之。

統(tǒng)計(jì)結(jié)果如表4，計(jì)算結(jié)果如表5。結(jié)果顯示，除2010年外，其他4年供給貢獻(xiàn)都遠(yuǎn)小于收入貢獻(xiàn)，表明從規(guī)模上看，相對(duì)于其他財(cái)政收入，中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的非民生傾向更大。2010年的“異?！笔怯捎诮y(tǒng)計(jì)口徑在這一年發(fā)生變化：將原在公共財(cái)政預(yù)算中反映的國(guó)有股減持收入補(bǔ)充全國(guó)社會(huì)保障基金支出劃轉(zhuǎn)中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，因此導(dǎo)致民生支出數(shù)額較大。

因此，從規(guī)模上看，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的民生保障供給水平未達(dá)平均水平，貢獻(xiàn)率低，上升空間巨大。

表4 中央財(cái)政與中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算用于民生領(lǐng)域的支出統(tǒng)計(jì)

數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、財(cái)政部。

表5 中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的民生保障貢獻(xiàn)與收入貢獻(xiàn)

數(shù)據(jù)來(lái)源：財(cái)政部網(wǎng)站，經(jīng)由本文整理得到。

(二)發(fā)展水平分析

根據(jù)目前普遍使用的衡量社會(huì)保障程度的系數(shù)——社會(huì)保障水平發(fā)展系數(shù)(CSS)的計(jì)算方法，定義政府民生保障供給發(fā)展系數(shù)(GLC)為其民生支出(GLE)增長(zhǎng)速度與財(cái)政收入(GFR)增長(zhǎng)速度的比：

GLC=r(GLE)/r(GFR)=(△GLE/GLE)/(△GFR/GFR)

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算民生保障供給發(fā)展系數(shù)(CLC)為其民生支出(CLE)增長(zhǎng)速度與收入(CFR)增長(zhǎng)速度的比：

CLC=r(CLE)/r(CFR)=(△CLE/CLE)/(△CFR/CFR)

其中r(·)表示增長(zhǎng)率。亦是民生支出對(duì)收入增長(zhǎng)的彈性系數(shù)，表示收入每增長(zhǎng)1%，民生支出變動(dòng)的百分比。

發(fā)展系數(shù)分析的總體思路是比較整體政府部門(mén)和中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的民生保障供給發(fā)展系數(shù)，若前者大于后者，則從發(fā)展水平上來(lái)看，國(guó)有資本收益的民生供給貢獻(xiàn)小；若后者大于前者，則反之。

GLC計(jì)算結(jié)果如表6，CLC計(jì)算結(jié)果如表7。除2010年由于統(tǒng)計(jì)方式變更造成的異常數(shù)據(jù)，4年中有3年大于1，且CLC>GLC，這表明，首先我國(guó)現(xiàn)階段的政府民生保障供給水平增速快于財(cái)政收入增速，政府由“建設(shè)財(cái)政”向“民生財(cái)政”過(guò)渡，民生保障供給水平處于快速上升的階段；其次中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的民生保障供給發(fā)展水平高于政府平均發(fā)展水平，因此從發(fā)展速度上來(lái)看其貢獻(xiàn)率大，對(duì)政府的民生保障供給有拉升作用。

表6 政府民生保障供給發(fā)展系數(shù)GLC測(cè)算結(jié)果

表7 國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算民生保障供給發(fā)展系數(shù)CLC測(cè)算結(jié)果

(三)結(jié)論

結(jié)合上述兩個(gè)實(shí)證結(jié)果，相比于政府平均水平，顯然國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的民生保障供給發(fā)展更快，但從規(guī)模上看仍處于較低的水平。因此得出結(jié)論：國(guó)有資本收益創(chuàng)造的民生保障供給對(duì)政府提升其民生供給水平有很大的貢獻(xiàn)，且仍然具有較大增長(zhǎng)空間，應(yīng)繼續(xù)增加其民生支出，提升政府民生保障供給能力。

三、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算民生支出的結(jié)構(gòu)優(yōu)化——國(guó)有資本劃撥社保

國(guó)有資本本屬全民共有，其收益理應(yīng)實(shí)現(xiàn)全民共享，但由于受限于收入規(guī)模和支出結(jié)構(gòu)的非民生傾向，雖然近年來(lái)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的民生保障供給增長(zhǎng)迅速，但整體而言，影響較小。筆者認(rèn)為，無(wú)非是要從兩個(gè)方面入手改善現(xiàn)狀，一是提高國(guó)有資本收益上繳比例，二是支出民生化。2016年5月開(kāi)始實(shí)施的《社會(huì)保障基金管理?xiàng)l例》規(guī)定社會(huì)保障基金的來(lái)源之一是國(guó)有資本劃撥，這可能為應(yīng)對(duì)上述問(wèn)題提供了一個(gè)好的解決方向。

值得注意的是，將國(guó)有資本劃撥用以補(bǔ)充社?；疬@一行為，并未改變資金的本質(zhì)屬性——國(guó)有屬性。對(duì)企業(yè)而言，一方面，企業(yè)內(nèi)部的股權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化：將原本由國(guó)資委持有的部分股權(quán)轉(zhuǎn)讓給社?；鹄硎聲?huì)持有；另一方面，向國(guó)家上繳的利潤(rùn)會(huì)發(fā)生變化：按照以往規(guī)定，社會(huì)保障基金要求其投資獲得的收益不能挪為他用，國(guó)有企業(yè)理論上應(yīng)全額上繳屬于社?；鸸芾砦瘑T會(huì)的利潤(rùn)。因此，在政策全面推行以后，“大口徑”的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算不僅包括企業(yè)應(yīng)當(dāng)上繳國(guó)資委的利潤(rùn)，還應(yīng)包括應(yīng)上繳社?；鹄硎聲?huì)的部分，但由于社會(huì)保障基金是一個(gè)中長(zhǎng)期規(guī)劃使用的基金，故而收益依然用于下一步的持續(xù)投資，因此不會(huì)在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益中以真實(shí)的數(shù)據(jù)顯示出來(lái)，但本質(zhì)上屬于收益完全上繳，并全部用于社會(huì)保障支出。

目前國(guó)家層面的具體實(shí)施細(xì)則仍未出臺(tái)，而山東在2015年就實(shí)施了此項(xiàng)政策，我們可以通過(guò)山東的具體實(shí)施狀況來(lái)進(jìn)一步分析。根據(jù)2015年2月發(fā)布的《山東省屬企業(yè)國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)充實(shí)社會(huì)保障基金方案》，山東省將劃撥471戶(hù)省屬企業(yè)國(guó)有資本的30%，用以補(bǔ)充社?；?。按照國(guó)資委持股比例，可以將企業(yè)分為兩類(lèi)：一類(lèi)是國(guó)有獨(dú)資企業(yè)(省管企業(yè))，100%由國(guó)資委出資，并受其直接管轄；二是國(guó)有參股企業(yè)，除國(guó)有法人持股外，還有其他私人股份，股東大會(huì)對(duì)企業(yè)決策起決定性作用。首先，對(duì)于國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，2015年5月，山東省進(jìn)行了首次劃撥，劃撥基準(zhǔn)為企業(yè)的注冊(cè)資本(山東能源：注冊(cè)資本100億元，劃撥資本30億元；山東機(jī)場(chǎng)：注冊(cè)資本8億元，劃撥資本2.4億元；山東鹽業(yè)：注冊(cè)資本2.16億元，劃撥資本0.65億元)，據(jù)此，18家省管企業(yè)注冊(cè)資本共計(jì)604.5億元，按30%計(jì)算，社?；饎潛芸傤~可達(dá)181.35億元，數(shù)量可觀。對(duì)于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入，原本山東省規(guī)定國(guó)有獨(dú)資企業(yè)按照固定比例或固定金額上繳利潤(rùn)，劃撥完成后，假設(shè)由國(guó)資委持有的70%的股份仍按照原來(lái)的比例上繳，而歸屬于社保基金理事會(huì)的利潤(rùn)則全額“上繳”，故“大口徑”下的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入會(huì)增加。以山東機(jī)場(chǎng)為例，屬于“一般競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)”，按照《山東省省屬企業(yè)國(guó)有資本收益收取管理辦法》，利潤(rùn)上繳比例為10%。2014年，山東機(jī)場(chǎng)實(shí)現(xiàn)凈利潤(rùn)11 919.88萬(wàn)元，故國(guó)有資本上繳額為1 191.99萬(wàn)元，完成劃撥后，若仍以此年數(shù)據(jù)為例，上繳山東國(guó)資委的利潤(rùn)為11 919.98×70%×10%=834.40萬(wàn)元，屬于山東社?；鹄硎聲?huì)的利潤(rùn)為11 919.98×30%=3 576.00萬(wàn)元，故“大口徑”下的國(guó)有資本收益上繳額共計(jì)4 410.4萬(wàn)元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于劃轉(zhuǎn)前的1 191.99萬(wàn)元，并且就支出結(jié)構(gòu)而言，僅一家企業(yè)，來(lái)自國(guó)有資本收益中新增的用于社會(huì)保障的比重可達(dá)80%以上，大大提升了國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出的民生化傾向。其次，對(duì)于國(guó)有參股企業(yè)，其不同之處僅在于利潤(rùn)上繳比例由各公司董事會(huì)決定，按照決議依法分配年度凈利潤(rùn)。國(guó)有資本劃撥以后，理論上屬于社保基金投資收益的利潤(rùn)需“專(zhuān)款專(zhuān)用”，不能用于企業(yè)發(fā)展等其他用途，因此會(huì)產(chǎn)生與上述獨(dú)資企業(yè)相一致的結(jié)果。以山東高速股份有限公司為例，它屬于典型的多元股權(quán)結(jié)構(gòu)的公司制結(jié)構(gòu)，圖3是2014年年末山東高速的股權(quán)結(jié)構(gòu)，其中山東高速集團(tuán)有限公司是第一大股東，持股3 425 875 462，占比71.8%，亦是屬于山東省國(guó)資委的股份(雖然第二大股東招商局華建公路投資有限公司也是國(guó)有法人，但它屬于央企，利潤(rùn)應(yīng)上繳至中央)。按照公司的利潤(rùn)分配方案：每10股派發(fā)紅利1.94元(含稅)，因此上繳國(guó)有山東國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的紅利為6.65億元。若將國(guó)有資本的30%劃撥給社?；?，即山東省國(guó)資委持股3 425 875 462×70%=2 398 112 823.4，最終獲得上繳利潤(rùn)4.65億元，而屬于社?；鸬睦麧?rùn)理論上需全額“上繳”，故其獲得的利潤(rùn)應(yīng)是未分配利潤(rùn)(凈利潤(rùn)-10%的法定公積金)×股權(quán)比例，即2 392 136 204×71.8%×30%=5.15億元，兩者共計(jì)9.8億元。相比于未劃撥前的6.65億元，“大口徑”下的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入大幅增加，并且用于社會(huì)保障的比例大大增加。因此不論是對(duì)于國(guó)有獨(dú)資企業(yè)還是參股企業(yè)，國(guó)有資本劃撥社?；疬@一政策是真正實(shí)現(xiàn)了國(guó)有資本及其收益全民共享，是當(dāng)前具有實(shí)施可行性的措施。

圖3 山東高速股份有限公司2014年股權(quán)結(jié)構(gòu)

國(guó)家在制定具體實(shí)施方案時(shí)，需要綜合考慮以下幾個(gè)因素：首先是劃撥比例，山東省屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份，規(guī)定的比例較高，國(guó)家具體實(shí)施時(shí)還應(yīng)考慮各個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，實(shí)施“一省一率”，或者按照國(guó)有持股的比重來(lái)確定劃撥比例；其次要綜合考慮企業(yè)的發(fā)展能力，以不應(yīng)過(guò)多的影響企業(yè)正常運(yùn)營(yíng)為前提；再者是屬于社保基金的利潤(rùn)能否用于企業(yè)的其他事項(xiàng)，具體實(shí)施細(xì)則中應(yīng)給予詳細(xì)的說(shuō)明。

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【責(zé)任編輯 郭 玲】

Evaluation and Optimization of State Owned Capital Operating Budget Expenditure in China

MA Hai-tao, HAO Xiao-jing

(School of Public Finance and Tax, Central University of Finance and Economics, Beijing 100081, China)

The State-owned Capital Operating Budget, because of its small income and main usage for economic construction, leads to the non-resident biochemical tendencies of expenditure structure. But whether from the realistic perspective or theoretical perspective, increasing the people's livelihood expenditures of State-owned Capital Operating Budget at this stage can not only alleviate the social problems caused by the aging of the population, and by the state-owned capital income sharing, can help the construction of "service oriented government" in a better way. Through the analysis of scale and development level, this paper holds that although the livelihood public expenditure level of State-owned Capital Operating Budget has developed rapidly, the overall size is small, so it still has a great potential for development, and we can further increase the intensity of its livelihood spending. And the recent introduction of the "Social Security Fund Regulations" lays down that the social security fund is one of the sources of state-owned capital allocation, which provides an opportunity for the increasing of State-owned Capital Operating Budget livelihood expenditure.

state-owned capital; operating budget expenditure; livelihood orientation; social security fund

經(jīng)濟(jì)學(xué)研究

2017-02-20

國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“中國(guó)特色公共支出理論與政策創(chuàng)新研究”(11AZD045)

馬海濤(1966—),男，山東威海人，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院教授、博士研究生導(dǎo)師，主要研究方向:財(cái)稅理論與政策。

F812.45

A

1005-6378(2017)04-0094-09

10.3969/j.issn.1005-6378.2017.04.015