周洪宇

[摘 要] 目前長江流域的水環(huán)境狀況十分嚴峻，長江水環(huán)境保護面臨著嚴峻的壓力與挑戰(zhàn)，如何主動適應挑戰(zhàn)，切實保障防洪安全、通航安全、供水安全、生態(tài)安全，實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用，推進長江經(jīng)濟帶建設，促進流域經(jīng)濟、社會和生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展，為實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢提供更加堅實的水安全法治保障，將長江流域保護納入法治化軌道，是我們面臨的重大而緊迫的任務。國家應加大推進《長江保護法》的立法進程，盡快將《長江保護法》列入全國人大常委會“十三五”立法計劃中的優(yōu)先項目。

[關(guān)鍵詞] 長江經(jīng)濟帶；長江治理；生態(tài)保護；水資源；水環(huán)境；立法進程

[中圖分類號] X321 [文獻標識碼] A [文章編號] 1002-8129（2017）08-0010-04

長江是我國第一大河，全長6300余千米。長江流域提供了我國36.5%的水資源、52.5%的內(nèi)河通航里程，是我國水資源配置重要的戰(zhàn)略水源地。長江流域涉及中國19個省市自治區(qū)，流域面積180萬平方千米，占國土面積的18.8%。隨著“一帶一路”、長江經(jīng)濟帶開放開發(fā)戰(zhàn)略的實施，必將給長江流域發(fā)展帶來新機遇，也將給長江流域生態(tài)環(huán)境保護帶來新挑戰(zhàn)。目前長江流域的水環(huán)境狀況仍十分嚴峻，水質(zhì)型缺水、飲用水源安全隱患、水環(huán)境質(zhì)量和水生態(tài)破壞等問題都尚未從根本上解決，長江水環(huán)境保護面臨著嚴峻的壓力與挑戰(zhàn)，如何主動適應這些挑戰(zhàn)，切實保障萬里長江防洪安全、通航安全、供水安全、生態(tài)安全，實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用，推進長江經(jīng)濟帶建設，促進流域經(jīng)濟、社會和生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展，為實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢提供更加堅實的水安全法治保障，將長江流域保護納入法治化軌道，是我們面臨的重大而緊迫的任務。

一、長江治理開發(fā)迫切需要立法規(guī)范

首先，長江生態(tài)功能長期被忽略。干流近岸水域和部分支流污染嚴重，上游水土流失問題突出，中下游濕地湖泊生態(tài)功能加速退化，湖泊水庫普遍富營養(yǎng)化，生物多樣性下降明顯。重化工產(chǎn)業(yè)沿江密布，廢污水排放量急劇增長。沿江分布著5大鋼鐵基地，7大煉油廠，正在建設或規(guī)劃的化工園區(qū)還有20多個，沿岸已集聚著約40余萬家化工企業(yè)。加上以重化工為主導的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征，使長江流域廢污水年排放總量一直呈急劇增長態(tài)勢。農(nóng)村生活污水處理率低下，農(nóng)業(yè)面源污染和畜禽養(yǎng)殖污染突出。干流近岸水域污染未能得到有效遏制，嚴重威脅城市用水安全，隱患無窮。

其次，船舶污染嚴重，航運事故對水源安全構(gòu)成重大威脅。長江是我國橫貫東中西部地區(qū)的黃金水道，數(shù)據(jù)顯示，長江沿江地區(qū)85%以上的煤炭、鐵礦石以及70%以上的原油和80%以上的外貿(mào)物資，都通過長江水運完成，在促進區(qū)域經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展中發(fā)揮了重要紐帶作用。據(jù)長江海事局統(tǒng)計數(shù)據(jù)，1988年至2009年間，其轄區(qū)內(nèi)共查處船舶污染事故367起，其中重大事故23起、大事故20起、一般事故22起、小事故302起。在重大事故中，發(fā)生油類污染事故16起、化學品污染事故7起，導致溢油近1500噸、化學品泄漏1400多噸。另外各類船舶隨意向長江倒泄垃圾，油污引起的水體污染也不可小覷。大量的污染物集中排放不僅危及長江水環(huán)境質(zhì)量，更直接危及沿江居民飲用水安全。

再次， 長江流域水資源缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和嚴格管理。近年來長江上游地區(qū)三峽及干支流水庫群的調(diào)節(jié)庫容不斷擴大，已超過600億立方米，梯級水庫群蓄泄矛盾日益尖銳。急需統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、科學調(diào)度，努力消除其對中下游水文情勢的不利影響。因此迫切需要建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)電網(wǎng)、取用水戶、水力發(fā)電工程、航運、跨流域調(diào)水的水資源調(diào)度會商制度和跨部門、跨行業(yè)、跨區(qū)域的流域水資源統(tǒng)一調(diào)度制度，協(xié)調(diào)好水電站的生產(chǎn)、生活和生態(tài)用水，形成電調(diào)服從水調(diào)的水資源調(diào)度秩序。

復次， 地方政府各自為政，缺乏統(tǒng)一有效的管理體制機制。鑒于長江流域跨省、市，跨區(qū)域的客觀條件，水資源管理存在突出的行政分割與職能交叉問題。其一，地方政府“分割管理，各自為政”，往往不夠重視沿江整體的水環(huán)境生態(tài)的保護。有些地區(qū)特意將化工、造紙等污染嚴重的行業(yè)布局在地區(qū)邊界，存在上游排污、下游取水的情況。其二，各部門“多頭管理、職能交叉”，水利部門負責水量水能管理，環(huán)保部門負責水質(zhì)和水污染防治管理，市政部門負責城市給排水管理，等等。在水道開拓建設、水資源保護規(guī)劃與水污染防治規(guī)劃、水功能區(qū)劃與水環(huán)境區(qū)劃、水資源與水環(huán)境管理的監(jiān)測體系與標準、數(shù)據(jù)共享等方面，缺少有效協(xié)調(diào)，甚至還存在著明顯沖突。同時，毗鄰邊界的水環(huán)境功能不匹配、水質(zhì)和水耗標準各異，各地在具體治理措施和監(jiān)管要求上的差異更大。由于行政分隔和利益沖突，當發(fā)生跨行政區(qū)的水污染事故和糾紛時，難以形成及時有效的協(xié)同防控，將損失降低到最小。

最后， 長江流域管理法律法規(guī)體系不健全，無法適應時代發(fā)展要求。目前，有關(guān)長江沿江水資源的管理與保護的立法有《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水污染防治法》等，都未從整體上對長江流域性水資源管理、水環(huán)境保護、水污染防治等做出專門的法律規(guī)定，且在執(zhí)行中也缺乏流域整體性保護、治理的體制機制和有效措施，對全流域資源環(huán)境保護難以形成有效支撐。同時，現(xiàn)行法律都沒有明確統(tǒng)一流域的綜合規(guī)劃與水污染防治規(guī)劃的關(guān)系，以及水污染防治規(guī)劃與綜合規(guī)劃、水資源保護規(guī)劃如何協(xié)調(diào)。當?shù)貐^(qū)經(jīng)濟利益與流域整體利益發(fā)生沖突時，缺乏強有力的協(xié)同約束機制和懲治手段。而現(xiàn)行的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)治，也僅局限于中下游少數(shù)省份，難以從源頭上控制污染，效果非常有限。

二、制定切實可行的專門法規(guī)

一是黨的十八以來黨中央、國務院在全國主體功能區(qū)劃、實行最嚴格水資源管理制度、強化河湖空間管理、加快水利改革發(fā)展、生態(tài)保護體制改革、加強水污染防治、嚴格土壤和大氣污染治理、生物多樣性保護、生態(tài)保護審計與補償、濕地保護與修復、生態(tài)保護紅線、河長制、自然資源統(tǒng)一確權(quán)、重點生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準入負面清單、綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)補貼、海岸線保護與利用等方面制發(fā)了一系列綱領(lǐng)性文件。特別是2016年1月5日，習近平總書記在重慶召開推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會，強調(diào)“當前和今后相當長一個時期，要把修復長江生態(tài)環(huán)境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開發(fā)”，這為長江的保護明了方向，為制定《長江保護法》提供了根本遵循。二是現(xiàn)有的水法規(guī)和立法前期研究成果，為制定《長江保護法》奠定了基礎(chǔ)。早在上世紀90年代初，水利部及長江水利委員會即著手準備，進行了大量的前期研究。2004年以來，長江委又陸續(xù)圍繞立法進行了大量的專題研究，2006年，長江委正式向水利部提交了《長江法（立法建議）》。目前，長江水利委員會已完成4期《長江法》條文的起草研究，初步取得了相關(guān)立法成果。三是國內(nèi)外已有的立法實踐為《長江保護法》的制定提供了借鑒作用。“一條河川一部法律”是近現(xiàn)代水事立法的最重要經(jīng)驗。如美國的田納西河、歐洲的萊茵河、法國的塞納河等，成功的經(jīng)驗也都在注重流域立法、踐行流域治理理念和建立流域共治機制。

為此，筆者建議：國家應加大推進《長江保護法》的立法進程，盡快將《長江保護法》列入全國人大常委會“十三五”立法計劃中的優(yōu)先項目。鑒于《長江保護法》是流域綜合性涉水法律，涉及多行業(yè)、多領(lǐng)域，建議由全國人大環(huán)資委牽頭組織起草工作，建立《長江保護法》立法起草研究聯(lián)席會議制度，切實增強流域法律制度的科學性、合理性和可操作性，關(guān)注各利益相關(guān)方的訴求表達，充分發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動作用。

[責任編輯：曾 菡]