基于全壽命周期的PPP項目風(fēng)險治理研究

應(yīng)益華 黃慧瓊

隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的不斷提高，現(xiàn)有的公共基礎(chǔ)設(shè)施滿足不了人民日益增長的物質(zhì)文化需求。近年來，為了加快公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)以及保障國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定地高速發(fā)展，國家大力推行政府和社會資本合作（Public—Private—Partnership，簡稱PPP）項目的發(fā)展。盡管推行PPP項目帶來的效益不可估量，但運(yùn)行PPP項目的風(fēng)險卻不容小覷。本文將PPP項目全壽命周期的各個階段的風(fēng)險進(jìn)行識別，把風(fēng)險進(jìn)行合理的分擔(dān)，最后為了治理PPP項目風(fēng)險提出一些有效的對策。

PPP項目全壽命周期風(fēng)險治理

一、引言

PPP模式在擴(kuò)寬社會資本投資渠道，減輕政府財政負(fù)擔(dān)，合理配置政府和社會資本資源等方面有著顯著作用，但PPP項目建設(shè)周期長、穩(wěn)定性低，導(dǎo)致其風(fēng)險存續(xù)于整個項目壽命周期。因此，全面有效地對全壽命周期下PPP風(fēng)險進(jìn)行分析研究，并提出科學(xué)合理的風(fēng)險治理對策是成功推廣PPP項目的關(guān)鍵。本文通過對PPP項目、全壽命周期的內(nèi)涵進(jìn)行簡單詮釋，由此引申出兩者的關(guān)系，分析識別出PPP項目在全壽命周期過程中可能存在的風(fēng)險、產(chǎn)生的原因以及有何影響，并將這些風(fēng)險進(jìn)行合理分擔(dān)，最后提出科學(xué)有效的風(fēng)險治理的措施。

二、PPP的內(nèi)涵

作為一種新型的融資模式，PPP誕生于二十世紀(jì)八十年代的英國，經(jīng)過幾十年的推廣創(chuàng)新，PPP項目已經(jīng)在國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中有著不可估量的作用。二十一世紀(jì)初，聯(lián)合國培訓(xùn)研究院研究報告指出，PPP是政府和社會資本為建設(shè)公共產(chǎn)品和服務(wù)而建立的所有合作關(guān)系。

縱然我國PPP模式的發(fā)展相對滯后，但多年來我國學(xué)者、專家們?yōu)镻PP項目的研究提供了不少深厚的理論基礎(chǔ)和實(shí)踐經(jīng)驗，我國對PPP的定義為政府和社會資本合作（Public—Private—Partnership，簡稱PPP），指的是政府部門與社會資本合作過程中，讓社會資本所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，旨在有效緩解政府的財政壓力、提高社會公共資源的運(yùn)作效率以及合理科學(xué)地配置資源。公共基礎(chǔ)設(shè)施的構(gòu)建在推動國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面做出巨大貢獻(xiàn)，為了更好構(gòu)建公共基礎(chǔ)設(shè)施，近年來，政府在大力推行PPP項目的同時也出臺了不少有關(guān)PPP的法律法規(guī)。財政部(2014）發(fā)布的《關(guān)于推廣應(yīng)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題通知》中指出政府和社會資本合作模式是在公共基礎(chǔ)設(shè)施及服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期的契約性合作關(guān)系。一般情況下，政府和社會資本通過協(xié)議的約定，由社會資本主要負(fù)責(zé)規(guī)劃、融資、建設(shè)開發(fā)和運(yùn)營管理公共產(chǎn)品和服務(wù)，并由使用者付費(fèi)來獲取利益回報。相關(guān)政府部門主要任務(wù)是監(jiān)督和管理公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量和價格，在使用者付費(fèi)不足或達(dá)不到的情況下，給予政府補(bǔ)貼來彌補(bǔ)損失和保障項目的正常運(yùn)作。

PPP模式為政府和社會資本合作架起的溝通的橋梁，它不僅是政府和社會資本合作的里程碑，同時它也激活大量的社會資本進(jìn)入公共領(lǐng)域，提高資本的運(yùn)作效率。從社會經(jīng)濟(jì)角度看，PPP模式是政府與社會資本合作最具耦合性的產(chǎn)物。

三、全壽命周期理論與PPP項目的關(guān)系

（一）全壽命周期理論

全壽命周期管理，最早被運(yùn)用于二十世紀(jì)六十年的美國軍事應(yīng)用管理，其在軍隊航母、激光制導(dǎo)導(dǎo)彈等高科技武器的管理上頗有成效。在此之后，全壽命周期理論逐步被運(yùn)用于各種各樣的設(shè)備、項目的優(yōu)化管理中。全壽命周期過程指的是，在項目立項階段就將全部相關(guān)因素進(jìn)行全面系統(tǒng)地監(jiān)管和籌劃，旨在實(shí)現(xiàn)項目整個壽命周期成本、風(fēng)險最小和社會公共效益最大化。

（二）全壽命周期與PPP項目的聯(lián)系

學(xué)者鄧麗（2013）分類論述在工程項目造價控制理論下，傳統(tǒng)和全壽命周期原理對其影響，著重研究了全壽命周期下不同階段的造價控制，最后提出了工程造價控制的原則。聶明（2015）將PPP項目整個壽命期劃分成了項目前期階段、項目實(shí)施期階段等，根據(jù)各階段的風(fēng)險特性,創(chuàng)建了基于全壽命周期下PPP項目風(fēng)險評估指標(biāo)體系。

作為一種新型的項目模式，PPP模式依舊保持一般工程的特性。它由項目立項開始，到選定合作進(jìn)行合同簽署，再到設(shè)定融資方案、籌集項目資金，然后進(jìn)行項目建設(shè)和資源開發(fā)，接著是項目后期運(yùn)營、維護(hù)，最后是移交項目給有關(guān)部門。根據(jù)PPP的特性，本文將PPP項目的全壽命周期劃分為五個階段，即項目前期、項目融資階段、建設(shè)開發(fā)階段、運(yùn)營維護(hù)階段和移交階段。

四、PPP項目的全壽命周期階段風(fēng)險識別

風(fēng)險識別是采用科學(xué)的方法全方位預(yù)測項目的風(fēng)險及其產(chǎn)生的因素。學(xué)者溫來成、劉洪芳、彭羽（2015）認(rèn)為PPP項目在整個發(fā)展進(jìn)程中，政府換屆、法律法規(guī)的替換等變化對項目的運(yùn)行產(chǎn)生巨大的影響，使得財政風(fēng)險貫穿于整個項目的壽命周期。楊文宇（2010）認(rèn)為PPP項目的風(fēng)險識別應(yīng)該建立在項目的所有階段，最后把風(fēng)險按不同因素進(jìn)行歸類以及建立各階段的動態(tài)風(fēng)險管理。PPP項目涉及面廣，運(yùn)作程序復(fù)雜，不可控因素多，期間項目所在地的政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、法律環(huán)境、自然環(huán)境都難以避免地發(fā)生變故，PPP項目的風(fēng)險識別必須顧全整個階段、整個環(huán)境的變故，才能更好地從根源上去控制和根除風(fēng)險，避免給項目后續(xù)的發(fā)展埋下不必要的禍患。

（一）PPP項目前期的風(fēng)險識別

項目前期具體內(nèi)容為項目確定、審查、可行性研究、準(zhǔn)備招標(biāo)、預(yù)審資格、準(zhǔn)備招標(biāo)文件、評出候選招標(biāo)者、談判以及選定招標(biāo)者。項目的合作方式、招標(biāo)形式、規(guī)模大小、資金來源及其技術(shù)與設(shè)備選擇等項目的重大問題都在這一時期決定，因此項目前期工作是項目能否成功的關(guān)鍵時期，項目的立項必須著眼于可持續(xù)的發(fā)展中，應(yīng)該選擇最優(yōu)的合作對象和進(jìn)行系統(tǒng)的可行性研究。項目的可行性研究是指在投資雙方在投資前對將要立項的項目整體環(huán)境和社會經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行全面系統(tǒng)的科學(xué)推論。根據(jù)上述，總結(jié)PPP項目在在項目前期階段面臨的主要風(fēng)險以及其風(fēng)險因素的具體內(nèi)容見表1。

表1 PPP項目前期的風(fēng)險識別

（二）PPP項目融資階段的風(fēng)險識別

項目融資階段最主要任務(wù)是貫徹落實(shí)科學(xué)可行的融資決策方案，籌劃好資金來源、資金去向、資金分配、項目經(jīng)費(fèi)及現(xiàn)金流量的預(yù)算等。同時，還要進(jìn)行嚴(yán)謹(jǐn)?shù)娘L(fēng)險評估、制定產(chǎn)品或服務(wù)的合理范圍、制訂科學(xué)的實(shí)施程序等。在此階段，社會資本作為一個主要角色向金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)等募集資金，政府根據(jù)社會資本與金融機(jī)構(gòu)或企業(yè)等約定的合同支付相關(guān)費(fèi)用。政府的協(xié)助不僅能擴(kuò)寬項目的融資渠道，而且能保證的社會資本快速獲得資金。

根據(jù)上述，總結(jié)PPP項目在項目融資階段面臨的主要風(fēng)險以及其風(fēng)險因素的具體內(nèi)容見表2。

表2 PPP項目融資階段的風(fēng)險識別

（三）PPP項目建設(shè)開發(fā)階段的風(fēng)險識別

PPP項目建設(shè)開發(fā)階段的關(guān)鍵任務(wù)是落實(shí)項目前期建立的明確目標(biāo)，把策劃方案轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)際，不僅要確保有關(guān)資源的合理開發(fā)和配置，而且要保證項目建設(shè)的順利進(jìn)行。在此階段，政府和社會資本需要確立項目的組織結(jié)構(gòu)、細(xì)化以及合理分工各項工作、建立和完善項目工作的聯(lián)系方式、建立項目的信息控制系統(tǒng)、提供項目的技術(shù)支持、獲取原材料及服務(wù)、根據(jù)必要的激勵機(jī)制開展項目、監(jiān)控項目的規(guī)模、質(zhì)量、進(jìn)展、成本等。社會資本建設(shè)項目，需要嚴(yán)格按照相關(guān)協(xié)議、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等要求進(jìn)行文明施工和安全生產(chǎn)，從而推動項目順利完工。根據(jù)上述，總結(jié)PPP項目建設(shè)開發(fā)階段面臨的主要風(fēng)險以及其風(fēng)險因素的具體內(nèi)容見表3。

表3 PPP項目建設(shè)開發(fā)階段的風(fēng)險識別

（四）PPP項目運(yùn)營維護(hù)階段的風(fēng)險識別

PPP項目的運(yùn)營維護(hù)階段最重要的工作是項目建設(shè)竣工后的審查、評定、運(yùn)營和維護(hù)。具體工作內(nèi)容包括：驗收檢查完工產(chǎn)品、審查和評定項目、運(yùn)營項目以及保障項目后續(xù)維護(hù)費(fèi)用的正常開支。同時，為了保證后期工作的正常進(jìn)行，政府和社會資本還需要制定詳密的移交方案、分析評判項目的總體情況。此階段還要對項目的建設(shè)開發(fā)、完工產(chǎn)品、營運(yùn)維護(hù)等情況進(jìn)行科學(xué)的分析評判，以增強(qiáng)項目決策管理能力和投資營運(yùn)水平的目的。根據(jù)上述，總結(jié)PPP項目運(yùn)營維護(hù)階段面臨的主要風(fēng)險以及其風(fēng)險因素的具體內(nèi)容見表4。

表4 PPP項目運(yùn)營維護(hù)階段的風(fēng)險識別

（五）PPP項目移交階段的風(fēng)險識別

項目移交是指在項目合作終止或提前終止時，社會資本將全部項目設(shè)施及相關(guān)權(quán)益以合同約定的形式和程序移交給政府或者政府指定的其他機(jī)構(gòu)。這一時期主要工作是準(zhǔn)備移交手續(xù)工作，對最終產(chǎn)品進(jìn)行質(zhì)量、規(guī)模等進(jìn)行測試，合作各方交割資產(chǎn)，最后是對產(chǎn)品和服務(wù)的進(jìn)行績效評判以及總結(jié)項目整個項目建設(shè)的經(jīng)驗教訓(xùn)。一般來說，PPP項目合同期滿后，社會資本需要與政府部門進(jìn)行項目的移交。在接受項目后，政府可以與其它機(jī)構(gòu)簽訂運(yùn)營及維護(hù)項目的協(xié)議，也可以繼續(xù)和原本合作的社會資本簽訂合同。

根據(jù)上述，總結(jié)PPP項目移交階段面臨的主要風(fēng)險以及其風(fēng)險因素的具體內(nèi)容見表5。

表5 PPP項目移交階段的風(fēng)險識別

五、基于全壽命周期的PPP項目風(fēng)險分擔(dān)

政府和社會資本掌握的資源不同，應(yīng)對各種風(fēng)險的能力也不同，PPP項目的成功與風(fēng)險的合理分擔(dān)有著密不可分的關(guān)系，其風(fēng)險分擔(dān)是針對參與者的風(fēng)險承受能力來分配。PPP項目的參與方眾多，其風(fēng)險分配過程復(fù)雜，參與方風(fēng)險的衡量標(biāo)準(zhǔn)難以準(zhǔn)確定論，各參與方難以滿意風(fēng)險分配結(jié)果，導(dǎo)致工程項目的延誤或停建給項目建設(shè)帶來不小危害。風(fēng)險的分擔(dān)并不是盲目把風(fēng)險分配給各個參與方，而是在考慮各個風(fēng)險的因素、產(chǎn)生的原因以及各個參與方風(fēng)險應(yīng)對能力的基礎(chǔ)上，選擇有相對風(fēng)險控制優(yōu)勢的參與方來承擔(dān)，或者通過風(fēng)險的再分擔(dān)將風(fēng)險轉(zhuǎn)移給更合適的承擔(dān)者，來實(shí)現(xiàn)項目風(fēng)險最小化和社會公共利益最大化。

（一）加速建立健全合理的風(fēng)險共享機(jī)制和公平公正的利益分配機(jī)制

因PPP項目的每一個階段都面臨政治、經(jīng)濟(jì)、自然環(huán)境的變化，所以建立PPP項目每個階段動態(tài)的風(fēng)險共享機(jī)制才能保證風(fēng)險分擔(dān)的公平性。政府和社會資本需要達(dá)成明確權(quán)利和義務(wù)的協(xié)議，明確由政府部門主要承擔(dān)政府信用、法律、立項等風(fēng)險；社會資本方主要承擔(dān)社會資本信用、運(yùn)行及維護(hù)成本等風(fēng)險；由政府和社會資本共同承擔(dān)政治、利率、融資、金融、財政、自然、殘值等風(fēng)險。此外，應(yīng)不斷完善PPP項目的破產(chǎn)機(jī)制，不斷探索社會資本的退出機(jī)制，推進(jìn)資本預(yù)算和經(jīng)常性預(yù)算的分離，不斷激勵社會資本創(chuàng)新、有效管理風(fēng)險。

建立公平公正的利益分配機(jī)制首先需要考慮政府和社會資本的風(fēng)險共享機(jī)制對其分配結(jié)果的影響，社會資本參與PPP項目的目標(biāo)是為了更多的利潤回報，誠然，在承擔(dān)了高風(fēng)險的同時，其收益的分配也隨之而高。在收益分配問題上，政府需提前承諾，在實(shí)際收益達(dá)不到預(yù)期時，政府應(yīng)該給予社會資本一定的補(bǔ)償，以吸引更多優(yōu)秀社會資本參與投資。設(shè)立收益分配的激勵機(jī)制，該激勵機(jī)制既包括獎勵也包括懲罰，在立項決策前合理公正地制定具體事項，以更好地監(jiān)督項目的運(yùn)行，保障收益的公平性和公正性。

（二）建立健全法律保障和政策銜接體系，推進(jìn)財稅體制等配套改革

目前，有關(guān)PPP制度的基本構(gòu)架已經(jīng)建立，但其在法律上的制度保障還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有跟上它發(fā)展的速度，同時政府換屆對立法的修訂使得法律不銜接，以至于法律、財政等風(fēng)險可能橫跨PPP項目的整個過程。立法的缺失，使得PPP項目的參與方的合法權(quán)益得不到保障，一些潛在參與者擔(dān)憂PPP項目的穩(wěn)定性和收益性，致使一些優(yōu)秀社會資本對PPP投資望而止步。另一方面，目前財稅體制下，一些地方政府收入來源不穩(wěn)定，進(jìn)而容易引發(fā)財務(wù)風(fēng)險、政府信用風(fēng)險等，使得PPP項目的進(jìn)程受到嚴(yán)重的阻礙。因此加快完善法律保障、推進(jìn)稅收、土地、價格、融資等配套設(shè)施的政策體制改革是推進(jìn)PPP模式快速發(fā)展的基石。政府部門應(yīng)做好政策銜接工作，在保證有關(guān)PPP模式的政策連續(xù)性的基礎(chǔ)上，修改現(xiàn)有法規(guī)中阻礙PPP模式推行的法規(guī)，加大對財稅政策措施的督管力度，貫徹落實(shí)政策的執(zhí)行。

（三）構(gòu)建審慎的監(jiān)管框架，完善監(jiān)管業(yè)務(wù)流程，提升規(guī)制水平

政府部門應(yīng)擺脫以往的行政性命令模式，并基于合同、維護(hù)公共利益角度出發(fā)進(jìn)行PPP項目的全壽命周期審慎監(jiān)管。各政府部門應(yīng)完善PPP項目投資事前、事中和事后的流程管理，強(qiáng)化事前準(zhǔn)入監(jiān)管，遵循公平、公正和公開的原則引入社會資本；事中建立激勵性規(guī)制體系，激勵社會資本提高效率，以分享更多收益，同時通過模式創(chuàng)新、市場競爭等方式，獲得更多的監(jiān)管信息；強(qiáng)化事后績效監(jiān)管和審計，嚴(yán)格按績效付費(fèi)和補(bǔ)貼，秉承“不形容職務(wù)相分離”的原則，相關(guān)機(jī)構(gòu)必須保持充分的獨(dú)立性和專業(yè)性，加強(qiáng)重大事項的協(xié)調(diào)和決策能力。

六、結(jié)語

盡管國內(nèi)外專家學(xué)者對PPP模式的運(yùn)行提供大量的研究理論，但是從全壽命周期的視覺去分析研究PPP項目存在的風(fēng)險的文獻(xiàn)較為鳳毛麟角。本文的創(chuàng)新點(diǎn)是站在PPP項目全壽命周期的角度，細(xì)化每一階段面臨或潛在的風(fēng)險以及風(fēng)險形成的因素，最后提出科學(xué)有效的PPP項目的風(fēng)險治理對策。隨著社會發(fā)展對公共產(chǎn)品和服務(wù)的迫切要求，PPP模式越來越引起專家學(xué)者們的重視，盡管專家學(xué)者對PPP模式的研究難以具體到每一類型項目的風(fēng)險識別，但項目的參與方可以結(jié)合風(fēng)險識別系統(tǒng)的整體構(gòu)架，細(xì)化自身項目的風(fēng)險，盡可能在風(fēng)險出現(xiàn)前根除隱患，為項目的成功打下良好基礎(chǔ)。

［1］United Nations Institute for Training and Research（UNITAR）.PPPforsustainabledevelopment.NewYork. 2000

［2］財政部.關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知.2014

［3］鄧麗.基于全壽命周期理論的工程造價控制.科技創(chuàng)業(yè)月刊.2013（1）97-98

［4］聶明.PPP項目全壽命周期的風(fēng)險評估模型及應(yīng)用研究.株洲.中南林業(yè)科技大學(xué).2015

［5］溫來成，劉洪芳，彭羽.政府與社會資本合作(PPP)財政風(fēng)險監(jiān)管問題研究.中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報.2015（12）3-8

［6］楊文宇.基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目的全生命周期動態(tài)風(fēng)險管理探析.項目管理技術(shù).2010（6）39-43

［7］何濤.基于PPP模式的交通基礎(chǔ)設(shè)施項目風(fēng)險分擔(dān)合理化研究.天津.天津大學(xué).2011

［8］葉曉甦，吳書霞，單雪芹.我國PPP項目合作中的利益關(guān)系及分配方式研究.科技進(jìn)步與對策.2010（19）36-39

The Risk Management Research of PPP Projects based on the Full Life Cycle

YING Yi-hua,HUANG Hui-qiong
Shaoguan College of Economics and Management,Shaoguan 512005

With the continuous improvement of China's social economy,the existing infrastructure is unable to meet the people's increasing material and cultural needs.In recent years,in order to speed up infrastructure construction and ensure sustained,stable and high-speed development of national economy,the state vigorously promotes the development of the Public-Private-Partnership(PPP)projects.Although it wills benefits immeasurably by the PPP projects,the risk of running PPP projects is formidable.This paper will identify the risk of whole life cycle stages of PPP projects and establish the reasonable sharing of the risk.Finally it puts forward some effective countermeasures to control the PPP project risk.

Public-Private-Partnership Project,The Full Life Cycle,Risk Management

F235

A

韶關(guān)市社會科學(xué)規(guī)劃項目（項目編號：409-9900310，項目名稱：經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下韶關(guān)市PPP項目風(fēng)險研究-基于財政可持續(xù)發(fā)展的視角）

應(yīng)益華，男，江西南昌人，博士，韶關(guān)學(xué)院副教授，研究方向：政府會計；廣東韶關(guān)，512005