王雪瑩

摘要：我國是一個多民族國家，著眼全國范圍人口分布呈現(xiàn)出“大雜居小聚居”的格局，這種格局同樣適用于城市中。隨著城市化進(jìn)程的加快，越來越多的少數(shù)民族人口涌入城市中。我們將其在城市中聚居的地方叫做城市民族地區(qū)。城市民族地區(qū)因為多文化的碰撞，多利益的交織而容易引發(fā)不穩(wěn)定?，F(xiàn)階段我國城市民族工作還不夠成熟，這些都是造成城市民族地區(qū)不穩(wěn)定的原因。少數(shù)民族流動人口的管理問題成了社會治理的重中之重。本文通過對一些文獻(xiàn)資料的查詢，整理了現(xiàn)階段我國對城市中少數(shù)民族流動人口管理中出現(xiàn)的問題和配套的解決方案。并對未來少數(shù)民族流動人口的治理問題做出了展望。

關(guān)鍵詞：城市民族地區(qū)；少數(shù)民族流動人口；民族社區(qū)；政府治理

引言

隨著我國現(xiàn)代化、城市化進(jìn)程的加快，越來越多的少數(shù)民族人民為了提高生活質(zhì)量離開世代生活的地方，而選擇較為發(fā)達(dá)的城市作為落腳點。在城市中生活的少數(shù)民族，由于宗教信仰，民族認(rèn)同等各種原因，自發(fā)的聚居在一起，形成了有一定特殊性的聚落，我們將這些聚落稱為城市中的民族地區(qū)。隨著少數(shù)民族向城市迅速的集中，隨之出現(xiàn)了一些社會問題。例如，城市中民族地區(qū)社會穩(wěn)定問題，城市中少數(shù)民族社會保障問題等等。

據(jù)《中國流動人口發(fā)展報告2014》中統(tǒng)計，當(dāng)前我國流動人口的總量已經(jīng)達(dá)到2.45億，超過總?cè)丝诘?/6。據(jù)統(tǒng)計，當(dāng)前少數(shù)民族流動人口規(guī)模已超過3000萬，占我國少數(shù)民族總?cè)丝诘?/4以上，城市已經(jīng)漸漸成為少數(shù)民族流動人口社會交往的主場域。他們進(jìn)入城市主要以進(jìn)城務(wù)工，經(jīng)商為主。今后還將會有越來越多的少數(shù)民族流動人進(jìn)入城市[1]。這對城市的公共設(shè)施和社會治理帶來了新的挑戰(zhàn)。

一、少數(shù)民族流動人口管理現(xiàn)狀

城市中民族聚居區(qū)的社會穩(wěn)定狀況影響整個城市的穩(wěn)定，乃至影響國家的穩(wěn)定。在多民族城市中，民族地區(qū)社會穩(wěn)定是保障少數(shù)民族人口利益的前提。但現(xiàn)階段我國民族社區(qū)、民族工作都處在剛起步階段，很多地方都存在不完善不合理的狀況。由于民族地區(qū)民族關(guān)系的復(fù)雜性和特殊性，使得政府在社會治理過程中遇到很多障礙，怎樣克服這些障礙讓城市中最難敏感最容易發(fā)生矛盾沖突的地方變成城市的亮點、城市的名片是值得我們努力的方向。

1、少數(shù)民族流動人口概念與內(nèi)涵

少數(shù)民族流動人口一般指那些在一定時期內(nèi)（通常指一年以上）不改變自身戶籍狀況，并且離開常住戶口所在地在另一個行政區(qū)域暫住寄居或臨時外出的人口。[2]有研究者根據(jù)這一定義，將少數(shù)民族流動人口簡單的定義為流動人口中的少數(shù)民族。

2、少數(shù)民族流動人口特點

（1）大多數(shù)城市中流動的少數(shù)民族人口數(shù)量超過了世居的少數(shù)民族人口。由于我國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，越來越多的少數(shù)民族人口從農(nóng)村、牧區(qū)涌入城市。東部沿海城市發(fā)展速度較快，缺少大量的勞動力，工資水平較高，也吸引了大量的少數(shù)民族人口。這些在城市中流動的少數(shù)民族人口超過了世代在此定居的少數(shù)民族人口。同時這些進(jìn)入城市的少數(shù)民族也由于生活成本、風(fēng)俗習(xí)慣等原因在城市定居的意向并不強(qiáng)。

（2）少數(shù)民族流動人口的男女比例逐漸趨于平衡。一些西方學(xué)者在研究人口遷移的過程中表明，男性比女性更易于遷移。但在中國，根據(jù)2011年國家人口計生委流動人口動態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)表明少數(shù)民族流動人口中男女比例趨于平等。很多研究者在調(diào)研過程中也發(fā)現(xiàn)很多流動人口是全家出動。

（3）少數(shù)民族流動人口文化程度普遍偏低，年齡以青壯年為主。少數(shù)民族流動人口的輸出地多是條件艱苦的農(nóng)村或牧區(qū)，教育水平和教育意識都很薄弱，所以進(jìn)入城市的少數(shù)民族人口文化水平都不高。人口年齡偏小，年輕人接受信息的能力較強(qiáng)，適應(yīng)力也較強(qiáng)，所以更具流動性。

（4）少數(shù)民族流動人口經(jīng)濟(jì)收入水平低于全國平均水平。少數(shù)民族流動人口中，少數(shù)懂技術(shù)，懂經(jīng)營的人口收入較高，但多數(shù)人只能做一些技術(shù)含量較低工作，收入普遍不高。

（5）少數(shù)民族流動人口職業(yè)具有相似性。少數(shù)民族人口進(jìn)入城市多有親戚朋友介紹，當(dāng)他們進(jìn)入城市后為了更快的在城市中立足，只有通過親戚朋友的人脈網(wǎng)絡(luò)來適應(yīng)城市生活。所以他們從事的工作多具有同質(zhì)性。

（6）少數(shù)民族流動人口缺少社會保障。少數(shù)民族流動人口由于其流動性較強(qiáng)，社會參保意識弱，簽訂勞動合同比例低等原因?qū)е缕渖鐣Ｕ先笔В戏?quán)益得不到保障。在很多勞務(wù)糾紛中，由于前期為簽訂任何有效合同導(dǎo)致證據(jù)不足而無法得到應(yīng)有的補償。

3、城市少數(shù)民族流動人口管理模式案例

（1）蘭州市少數(shù)民族流動人口管理模式

蘭州市采取“以房管人”的措施來管理流動的少數(shù)民族人口。戶籍地與各單位配合，能夠快速記錄少數(shù)民族人口流入流出的情況，對少數(shù)民族人口流動信息進(jìn)行實時更新。這樣，在第一時間就能掌握流動人口數(shù)量，并有目的給予精準(zhǔn)服務(wù)。對于少數(shù)民族流動人口的就業(yè)問題，政府與民族企業(yè)建立合作，幫助少數(shù)民族流動人口就業(yè)，在安居的同時實現(xiàn)“樂業(yè)”。

（2）宜昌市少數(shù)民族流動人口管理模式

宜昌市采取網(wǎng)格化管理的方式，削減管理盲區(qū)，細(xì)化管理。城市每個區(qū)域都劃分網(wǎng)格，并有明確的責(zé)任人管理。信息網(wǎng)覆蓋全社區(qū)，能夠更靈敏的掌握突發(fā)事件，并第一時間做出有效的反應(yīng)，形成一個完整的城市管理網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。

（3）南京市少數(shù)民族流動人口管理模式

南京市采取“資源整合”的方式來管理少數(shù)民族流動人口。將政府、非盈利機(jī)構(gòu)、私人企業(yè)三方資源整合，充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢用以解決流動少數(shù)民族服務(wù)管理中的問題。[3]在此過程中，三方機(jī)構(gòu)各自發(fā)揮優(yōu)勢力量，將第一手資料進(jìn)行綜合分析，非盈利組織和私人企業(yè)協(xié)同合作，將信息進(jìn)行總和，政府有針對性的提供所需的公共服務(wù)，做到了流入地與流出地服務(wù)管理的聯(lián)動和對接。

二、城市少數(shù)民族流動人口管理存在的問題

少數(shù)民族人口的流入，為城市帶來了大量的勞動力。也將一些本民族的文化帶入了城市，豐富了城市的文化，為文化的傳播做出了貢獻(xiàn)。同時，少數(shù)民族人口的遷入使得他們本身的觀念得到了很大的轉(zhuǎn)變，不僅提高了自身的生存質(zhì)量，而且為家鄉(xiāng)的發(fā)展也能有所貢獻(xiàn)。

但是，少數(shù)民族人口流入城市中后，也對城市造成一些負(fù)面影響。首先，少數(shù)民族流動人口法律觀念不強(qiáng)，生活習(xí)俗難以改變，這就容易與城市居民產(chǎn)生一些誤會，引起糾紛和矛盾。第二，越來越多的人口流入城市，導(dǎo)致城市中的公共設(shè)施供給不足。如宗教設(shè)施。第三，流動人口具有較強(qiáng)的流動性，這對于城市的管理來說是一個較為棘手的問題。

1、少數(shù)民族難以融入社會

當(dāng)前，我國還存在著對少數(shù)民族流動人口多方面的社會排斥。少數(shù)民族人口來到城市后由于語言、風(fēng)俗、習(xí)慣等原因不能很好的融入社區(qū)。少數(shù)民族流動人口多來自于落后的民族地區(qū)，受教育程度不高，社會交往能力差，加之其喜歡與同民族的人內(nèi)聚，這些內(nèi)部原因使得他們來到城市一段時間后還難以融入社會。造成這種原因的外部因素是城市中的居民對于少數(shù)民族人口的偏見。他們?nèi)鄙賹ι贁?shù)民族人口的正確認(rèn)識，被一些媒體報道的恐怖暴力事件所影響，認(rèn)為少數(shù)民族缺少道德規(guī)范，從而從內(nèi)心排斥接觸少數(shù)民族人口。這讓少數(shù)民族融入城市的困境“雪上加霜”。[4]

2、社會工作人員管理意識弱

黨和國家為了使少數(shù)民族能夠更好的生活，頒布了很多針對少數(shù)民族的優(yōu)惠政策，這些政策則需要政府工作者認(rèn)真實施。但現(xiàn)實中，政府和民族工作者由于自身管理素質(zhì)的原因，總會出現(xiàn)執(zhí)法簡單粗暴，工作中偏離我國少數(shù)民族政策的基本內(nèi)涵等現(xiàn)象，使得少數(shù)民族流動人口的權(quán)益無法得到保障，破壞民族團(tuán)結(jié)。同樣是管理不利的原因，從農(nóng)村來到城市的少數(shù)民族流動人口，由于管理方式落后，城市與農(nóng)村管理數(shù)據(jù)不共享等原因?qū)е聼o法實現(xiàn)有效對接，使得進(jìn)入城市的少數(shù)民族人口的合法權(quán)益得不到保障。[5]同時，由于管理數(shù)據(jù)的欠缺，社區(qū)治理這一塊也得不到很好的成效。

3、服務(wù)體系不完善，政策落實不到位

由于城市中的少數(shù)民族人口具有較強(qiáng)的流動性，所以導(dǎo)致少數(shù)民族政策在落實中出現(xiàn)一定的問題。在城市中生活的少數(shù)民族總會因為生計的原因，在城市中奔波，根據(jù)工作擇居，所以在民族工作落實的前期就遇到了類似人員登記不全等困難。這個問題得不到解決就直接導(dǎo)致了民族政策無法實施，一些少數(shù)民族流動人口的利益得不到保障。服務(wù)體系的落后導(dǎo)致了民族工作的被動。除了這些以外，職責(zé)不明晰，責(zé)任落實不到位也是造成管理混亂的原因。

三、解決城市少數(shù)民族流動人口管理問題的對策與方法

1、健全社會保障制度，提高管理者素質(zhì)

由于我國民族工作相對滯后，遷入城市的少數(shù)民族公民合法權(quán)益得不到保障，民族政策落實不到位，少數(shù)民族的社會基本保障缺位。

民族地區(qū)少數(shù)民族人口流動性大，必須確保這部分少數(shù)民族獲得社會救濟(jì)的權(quán)利，由政府和民族社區(qū)共同商定完善。在民族社區(qū)的戶籍管理方面也需要改進(jìn)相應(yīng)的政策法規(guī)，使少數(shù)民族公民能夠自由遷徙，并且無論遷徙到哪里都能享受相應(yīng)的民族政策。對于在民族地區(qū)擺攤的小商販，制定相應(yīng)的城市管理制度，確保其能夠自食其力。政府必須以尊重其風(fēng)俗習(xí)慣、宗教信仰為前提，探索出一套適合于自己城市的民族地區(qū)社會穩(wěn)定治理的社會保障制度。

在完善民族社區(qū)社會保障制度的同時，也要提高法制執(zhí)行力，加強(qiáng)對少數(shù)民族政策落實情況的監(jiān)督力度。多與其他多民族城市做交流，組織高層次的學(xué)術(shù)交流，制定質(zhì)量較高，內(nèi)容較完備城市民族地區(qū)少數(shù)民族社會保障制度。

同時加快完善法律法規(guī)，讓民族工作者和社會工作者在管理過程中有法可依。民族工作者也應(yīng)該提高自身管理素質(zhì)。以尊重為前提，將少數(shù)民族人口的切身利益放在第一位。充分了解和學(xué)習(xí)各少數(shù)民族民族習(xí)慣、民族宗教等情況，探索出一套符合實際情況的管理方法。民族工作者要起到一個上傳下達(dá)的作用，正面促進(jìn)少數(shù)民族流動人口的發(fā)展。

2、創(chuàng)造良好的政策環(huán)境

為了不使少數(shù)民族流動人口被邊緣化，政府應(yīng)該給予其一個良好的政策環(huán)境。[6]少數(shù)民族流動人口進(jìn)入城市后首先面臨的是生存問題，政府可以根據(jù)城市建設(shè)中的自身需求，提供必要的就業(yè)培訓(xùn)。在政府工作者中，對于少數(shù)民族人口給予培養(yǎng)和支持，有計劃的安排一定比例的少數(shù)民族去民族社區(qū)工作，這很有利于民族工作的展開。同時，社區(qū)配合政府工作，對于本社區(qū)內(nèi)流入的少數(shù)民族人口有及時和詳細(xì)了解，對于其生活中遇到的困難，及時解決與上報。尤其是一些關(guān)乎民生的問題，要引起政府高度關(guān)注，如少數(shù)民族流動人口子女入學(xué)、勞動就業(yè)、職業(yè)培訓(xùn)等，針對問題研究討論出解決的政策，使少數(shù)民族流動人口的融入變得更為容易。

3、提高少數(shù)民族流動人口綜合素質(zhì)

做好社區(qū)宣傳工作，使少數(shù)民族流動人口樹立正確的民族觀。社區(qū)加強(qiáng)法治宣傳與教育，使各族人民互相了解、團(tuán)結(jié)友愛。同時加大對少數(shù)民族流動人口的思想教育工作，宣揚“法律面前人人平等”的法制觀念。[7]大力宣傳民族政策，讓少數(shù)民族流動人口知道自己的合法權(quán)益有什么，以及使用正確的渠道去維護(hù)自己的合法權(quán)益。全面提高少數(shù)民族流動人口綜合素質(zhì)，使其不再成為城市社會穩(wěn)定的不確定因素，而是為城市建設(shè)添磚加瓦的引導(dǎo)少數(shù)民族流動人口逐漸融入社區(qū)，共同構(gòu)建和諧社區(qū)。

4、建立有效管理模式

建立有效的管理模式才能越來越好的管理少數(shù)民族流動人口。城市中的少數(shù)民族同樣存在“大雜居，小聚居”聚集模式，大家多以相同民族，相同信仰聚居。在這種背景下，社區(qū)的管理作用就顯得尤為重要。社區(qū)在管理方面要充分民族特色，用少數(shù)民族可以接受的方式去管理去幫扶。在管理過程中，對于流入社區(qū)和流出社區(qū)中的信息對接也需加強(qiáng)，保障少數(shù)民族流動人口進(jìn)入城市后也能充分享受到應(yīng)該享有的民族政策。[8]同時，動員社會力量幫助社區(qū)管理。在每個民族在城市中都有威望較高、社會地位較高的代表性人物。社區(qū)在工作過程中，充分發(fā)揮其積極作用，參與到社區(qū)少數(shù)民族流動人口的管理中來，利用他們的聲望來引導(dǎo)、幫助、教育少數(shù)民族流動人口。

四、城市少數(shù)民族流動人口管理展望

城市少數(shù)民族流動人口的管理工作應(yīng)該將重點放在社區(qū)服務(wù)工作。首先，社區(qū)作為城市的基本單位，能夠詳細(xì)而準(zhǔn)確的掌握少數(shù)民族流動人口的動向。其次，以社區(qū)為單位也能更細(xì)化工作，使得民族工作者能夠更細(xì)致的管理和幫扶少數(shù)民族。最后，社區(qū)能夠起到鏈接政府和少數(shù)民族流動人口的作用，起到上傳下達(dá)的作用。

在未來城市中少數(shù)民族流動人口的管理工作中，社區(qū)功能將發(fā)揮越來越重要的作用。未來的社區(qū)將慢慢向完全服務(wù)型轉(zhuǎn)變。讓服務(wù)進(jìn)入社區(qū)，將原來等少數(shù)民族流動人口上門來詢問，變?yōu)橹鲃舆M(jìn)社區(qū)解決問題。擴(kuò)大服務(wù)面，除原有的日常管理外，將房屋出租、治安維穩(wěn)、市容市貌、衛(wèi)生防疫、計劃生育等也列入主動服務(wù)行列之內(nèi)。[9]管理部門協(xié)調(diào)一致，派遣了解民族文化、懂民族語言的干部組成工作組，專門負(fù)責(zé)處理與少數(shù)民族流動人口相關(guān)的事宜。動員社會服務(wù)機(jī)構(gòu)參與服務(wù)管理工作，非政府組織更容易獲取少數(shù)民族流動人口第一手信息，可以將其視為社區(qū)與少數(shù)民族流動人口之間溝通的一道橋梁。

綜上所述，少數(shù)民族流動人口的管理問題越來越趨向于政府主動服務(wù)，進(jìn)社區(qū)服務(wù)成為城市民族工作的未來發(fā)展方向。變被動為主動，變管理為服務(wù)，只有更好的服務(wù)于少數(shù)民族流動人口才能吸引更多的民族人口實現(xiàn)城鎮(zhèn)化，同時也能更好的促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)、社會穩(wěn)定。

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